瑞典議會(huì)申訴專員制度對(duì)我國(guó)信訪工作的啟示

馬麗

摘 要：瑞典議會(huì)申訴專員制度是瑞典除議會(huì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督外的第四大監(jiān)督體系。它與我國(guó)信訪工作同為民意表達(dá)、監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行的有效機(jī)制，可為轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)信訪面臨的挑戰(zhàn)提供借鑒。我們可以從瑞典議會(huì)申訴專員制度中得到的啟示是：信訪工作的職責(zé)需要進(jìn)一步明確，重要性需要進(jìn)一步加強(qiáng)，方法需要進(jìn)一步改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：議會(huì)申訴專員制度；信訪工作；信訪條例

中圖分類號(hào)：D922.182.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）08-0110-03

信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)[1]。針對(duì)信訪問題，學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了三種不同的態(tài)度，一是強(qiáng)化派，以康曉光為代表，認(rèn)為我國(guó)信訪體制應(yīng)增強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)限；二是弱化派，以于建嶸為代表，認(rèn)為信訪制度已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，主張弱化信訪職能；三是以宋協(xié)娜為代表的轉(zhuǎn)化派，主張通過社會(huì)發(fā)展以及信訪制度化、規(guī)范化、法制化等實(shí)現(xiàn)信訪職能逐步轉(zhuǎn)換[2]。本文試通過瑞典議會(huì)申訴專員制度與我國(guó)信訪制度比較，探究瑞典議會(huì)申訴專員制度對(duì)我國(guó)信訪工作的借鑒意義。

一、瑞典議會(huì)申訴專員制度的歷史與現(xiàn)實(shí)考察

瑞典是議會(huì)申訴專員制度的發(fā)源地。1709年瑞俄戰(zhàn)爭(zhēng)期間，國(guó)王查理十二世逃亡土耳其，國(guó)內(nèi)政治陷入混亂，出于維護(hù)統(tǒng)治需要，國(guó)王從土耳其發(fā)回一道指令，設(shè)立了大法官，監(jiān)督國(guó)家行政和司法體系運(yùn)行。1766年議會(huì)第一次選舉產(chǎn)生了正義法官，隨著國(guó)家權(quán)力從國(guó)王逐漸轉(zhuǎn)向議會(huì)，1809年議會(huì)模仿正義法官制度建立了議會(huì)申訴專員機(jī)構(gòu)（JO），其職責(zé)更加傾向于保護(hù)公民權(quán)利，1810年瑞典產(chǎn)生了第一位民選的議會(huì)申訴專員。30年里，申訴專員制度在其他領(lǐng)域也得到確立，產(chǎn)生了消費(fèi)者申訴專員等機(jī)構(gòu)，1914年，5位女性入選議會(huì)申訴專員，1974年《政府組織法》第十二章以憲法形式將瑞典申訴專員制度納入到議會(huì)政府體系中。

瑞典議會(huì)申訴專員由議會(huì)選舉產(chǎn)生，由4人擔(dān)任，首席申訴專員處理整體事務(wù)，其他3位專員分別負(fù)責(zé)獄案、民政、軍事等領(lǐng)域，此外增設(shè)多個(gè)副主席輔助議會(huì)申訴工作展開[3]。議會(huì)申訴專員處理事項(xiàng)范圍包括中央、地方政府和行使公權(quán)力的機(jī)構(gòu)及其成員的行為，但不包含議會(huì)議員、政府委員以及地方政策制定機(jī)構(gòu)等的行為。其職權(quán)主要有，向議會(huì)提出修改規(guī)章條例的建議，接受和處理申訴案件，對(duì)公共機(jī)構(gòu)及其成員的不合理或違法行為進(jìn)行批評(píng)建議等。如有必要，他們有權(quán)將基層的法律案件直接提到最高法院審理[4]。議會(huì)申訴專員提出的調(diào)查要求，除涉及國(guó)家機(jī)密外，被調(diào)查機(jī)構(gòu)必須提供相關(guān)的資料和信息[5]。每年11月15日左右是法定的議會(huì)申訴專員提交年度報(bào)告日[4]，議會(huì)根據(jù)年度報(bào)告通過問責(zé)制追究政府相應(yīng)責(zé)任。通過對(duì)2002-2012年瑞典議會(huì)申訴專員報(bào)告分析，每年新增案件超過5000多件，申訴案件比例占90%以上[6]，說明瑞典公民對(duì)議會(huì)申訴專員制度的信任度在逐漸增強(qiáng)。結(jié)案數(shù)整體呈上升趨勢(shì)，表明瑞典議會(huì)申訴專員制度運(yùn)行的效率也在不斷提升。

瑞典申訴專員制度有其獨(dú)特性。首先，它具有平等性。任何公民，不論是否取得了瑞典公民身份或達(dá)到一定年齡甚至是被剝奪了政治權(quán)利的，只要認(rèn)為自己受了政府當(dāng)局或者官員不公正對(duì)待，都可以向議會(huì)申訴專員進(jìn)行申訴。其次，瑞典議會(huì)申訴專員考量標(biāo)準(zhǔn)明確且多樣化。事務(wù)考核包括了社會(huì)保障、教育等28項(xiàng)活動(dòng)，分為沒有調(diào)查解雇、調(diào)查后沒有接受批評(píng)等8種類別。此外，它還具有獨(dú)立性。瑞典議會(huì)申訴專員制度是對(duì)行政系統(tǒng)、司法系統(tǒng)的監(jiān)督，獨(dú)立于行政權(quán)與司法權(quán)之外，同時(shí)區(qū)別于擁有立法權(quán)的議會(huì)，它的獨(dú)立性、職權(quán)職能由《議會(huì)法案》、《議會(huì)申訴專員指導(dǎo)法令》等多部法律保障。

二、我國(guó)信訪工作面臨的新挑戰(zhàn)

我國(guó)信訪制度最早可以追溯到原始社會(huì)末期，告御狀就是古代上訪申訴的典型。古代信訪制度與國(guó)家的政治統(tǒng)治密切關(guān)聯(lián)，是統(tǒng)治者了解民情、緩和階級(jí)矛盾的重要機(jī)制，同時(shí)也反映出朝代的政治開明度。新中國(guó)成立以后，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視群眾路線建設(shè)，信訪事務(wù)主要由中央書記處政治秘書室、中央人民政府委員會(huì)辦公廳和總理辦公室三個(gè)機(jī)構(gòu)共同處理。1957年，第一次全國(guó)信訪工作會(huì)議召開，確定了“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”的原則。1980年高院發(fā)布了《最高人民法院信訪處接待來訪工作細(xì)則》，2005年，國(guó)務(wù)院頒布了現(xiàn)行的《信訪條例》。

從法律層面看，信訪是以信訪者、信訪工作機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門為主體，以信訪法律行為為客體，以信訪主體享有權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)為內(nèi)容的法律關(guān)系。從政治層面看，信訪是黨和國(guó)家了解民情、體現(xiàn)民主、反思糾正行政運(yùn)行中偏差的群眾工作。同時(shí)它也反映上訪群眾以生存?zhèn)惱頌閮r(jià)值基礎(chǔ)，以追求公平正義為精神原動(dòng)力的倫理關(guān)系[2]。信訪關(guān)系實(shí)質(zhì)上就是國(guó)家與社會(huì)、中央與地方的關(guān)系。

然而伴隨著社會(huì)與政府職能的轉(zhuǎn)型，信訪領(lǐng)域的矛盾開始突出，主要表現(xiàn)為：第一，信訪權(quán)責(zé)混亂。首先突出表現(xiàn)為司法和信訪界限模糊。信訪機(jī)制本是行政內(nèi)部監(jiān)督，但實(shí)踐中卻處理了大量的司法案件，信“訪”不信“法”成為信訪問題的通病。這一方面加重了信訪機(jī)構(gòu)工作負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)了信訪綜合癥，另一方面削弱了司法權(quán)威性，不利于法制建設(shè)。其次，我國(guó)信訪工作有待規(guī)范。新《信訪條例》是信訪領(lǐng)域法律體系中權(quán)威性最高的規(guī)范性文件，但它仍具有模糊性和非規(guī)范性。如《信訪條例》第五章第30-35條確立了上訪程序受理-復(fù)查-復(fù)核的三審終結(jié)制，復(fù)核之后，上訪人不得再以同一事實(shí)和事由提起申訴[1]。假設(shè)一起“冤案”發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，那么最高它只能反映到省級(jí)，如果被省級(jí)部門“平息”，案件就無法反映到中央，倘若越級(jí)上訪，就違背了《信訪條例》第35條規(guī)定；《信訪條例》第14條是用概括式方式確定的信訪范圍，不利于實(shí)際操作；第31條“重大、復(fù)雜、疑難事項(xiàng)舉行聽證”[1]也沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。第二，信訪程序有待規(guī)范。信訪無序已經(jīng)成為我國(guó)信訪工作面臨的大問題。一方面，信訪問題綜合癥突出，信訪機(jī)構(gòu)苦不堪言；另一方面，老百姓信訪熱情有增無減。而信訪問題如不能妥善解決，信訪人和有關(guān)部門就可能出現(xiàn)對(duì)立，出現(xiàn)勒龐《烏合之眾》中勾勒的集體的非理性和盲目的熱情[7]，這最易造成社會(huì)的無序，引發(fā)暴力上訪事件。第三，以法治訪加大了信訪工作難度。近年來，信訪焦點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向中央，據(jù)于建嶸的調(diào)查顯示，中央和國(guó)家的信訪率超過了46%，地方信訪率卻呈現(xiàn)下降趨勢(shì)[8]，大量信訪案件的越級(jí)反映增加了中央信訪工作的難度。為規(guī)范信訪秩序，中央出臺(tái)了一系列政策，《條例》第一章第7條將信訪工作納入地方公務(wù)員考核體系[1]。而部分地方政府迫于政績(jī)壓力或害怕丑事暴露，出臺(tái)相應(yīng)規(guī)范文件，以法治訪，漠視人權(quán)，對(duì)上訪群眾圍追賭截，造成上訪恐慌。endprint

三、瑞典議會(huì)申訴專員制度對(duì)我國(guó)信訪工作的啟示

瑞典議會(huì)申訴專員制度與我國(guó)信訪機(jī)制都是民主參政的重要形式。自下而上，它們是公民訴求表達(dá)的渠道；自上而下，它們是行政體系的監(jiān)督機(jī)制。瑞典議會(huì)申訴專員制度可為我國(guó)信訪工作提供很多啟示。

啟示一，信訪工作的職責(zé)需要進(jìn)一步明確。議會(huì)申訴專員制度獨(dú)立于司法與行政，四位申訴專員分工明確，對(duì)各自領(lǐng)域負(fù)責(zé)，下設(shè)七十多個(gè)辦事機(jī)構(gòu)輔助工作的執(zhí)行和展開。我國(guó)的信訪工作首先需要嚴(yán)格界定司法和信訪的界限，司法問題應(yīng)回歸到司法領(lǐng)域解決，信訪問題集中到信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的辦理。此外，要進(jìn)一步明確信訪內(nèi)部的權(quán)責(zé)。新《信訪條例》與瑞典《議會(huì)申訴專員指導(dǎo)法令》都是目前最完整、最權(quán)威的。但對(duì)比發(fā)現(xiàn)，《指導(dǎo)法令》條文采用的是概括加列舉式的方式對(duì)申訴專員的權(quán)責(zé)進(jìn)行界定，描述了大量When、if特殊情況，這有利于職能界定。我國(guó)《信訪條例》也可以嘗試采用概括列舉式的條文表達(dá)。其次，信訪工作的主體有待進(jìn)一步明確。在“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”原則下，我國(guó)信訪主要的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是上級(jí)人民政府和部門，這是直線職能制的管理方式，避免不了多頭領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任推諉等弊端?！稇椃ā返?1條第1款規(guī)定我國(guó)公民有批評(píng)建議申訴控告檢舉權(quán)，第71條規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以組織必要的調(diào)查委員會(huì)，根據(jù)調(diào)查委員會(huì)報(bào)告，做出相應(yīng)的決議。這兩點(diǎn)為人大成為我國(guó)的信訪主體提供了憲法性的依據(jù)。人大成為信訪主體不僅可以將信訪工作由內(nèi)部監(jiān)督轉(zhuǎn)化成外部監(jiān)督，并且擁有憲法賦予的調(diào)查權(quán)，可以將分散的信訪資料集中進(jìn)行專業(yè)化處理，形成體系。此外，專門的《信訪法》是必要的，它將進(jìn)一步明確信訪權(quán)責(zé)，為信訪工作提供強(qiáng)有力的法律保障。

啟示二，信訪工作的重要性需要進(jìn)一步強(qiáng)化?！缎旁L法》的頒布，不僅是為了完善信訪的權(quán)責(zé)分配，也有利于突出強(qiáng)調(diào)信訪工作的重要性。從法律效力上講，信訪工作規(guī)范由行政法規(guī)上升為了國(guó)家法律，將有利于引起有關(guān)部門的重視?！吨泄仓醒肴嫔罨母锶舾芍卮髥栴}決定》第49條對(duì)我國(guó)信訪工作提出了新的要求，說明信訪工作在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)中已經(jīng)得到了重視。但是，瀏覽信訪官網(wǎng)會(huì)發(fā)現(xiàn)，信訪工作活動(dòng)的展開還停留在信訪機(jī)構(gòu)內(nèi)部。對(duì)比瑞典議會(huì)申訴專員制度和我國(guó)信訪制度會(huì)發(fā)現(xiàn)兩種截然相反的態(tài)度。瑞典議會(huì)申訴專員在受理申訴和行使職權(quán)的時(shí)候表現(xiàn)出來的是一種積極的姿態(tài)，而我國(guó)信訪機(jī)構(gòu)在處理信訪問題時(shí)是被動(dòng)、消極的。信訪涉及信訪機(jī)構(gòu)、信訪者和有關(guān)部門三個(gè)主體，信訪機(jī)構(gòu)在信訪工作中扮演的更多的是傳聲筒的角色，信訪問題的實(shí)質(zhì)性解決還有賴于有關(guān)部門。因此，信訪機(jī)構(gòu)在處理信訪案件時(shí)顯得很被動(dòng)，其能力受到了很大的束縛，信訪機(jī)構(gòu)工作人員的積極性受到了打擊。對(duì)此，可以考慮賦予信訪機(jī)構(gòu)多一些實(shí)際解決問題的權(quán)力，以調(diào)動(dòng)信訪機(jī)構(gòu)的積極性，提高信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。

啟示三，信訪工作的方法需要進(jìn)一步改進(jìn)。十八屆三中全會(huì)《決定》提出了建立網(wǎng)上受理信訪制度，電子政務(wù)在信訪工作中的引進(jìn)將有利于實(shí)現(xiàn)管理的扁平化，提升我國(guó)信訪工作的效率。但是，我國(guó)信訪工作更加需要的是職業(yè)化的管理。在信訪的三個(gè)主體中，信訪機(jī)構(gòu)是中立者，更應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行政倫理要求的公平、正義和民主原則[9]。因此對(duì)我國(guó)信訪工作考核時(shí)不僅要對(duì)技術(shù)能力方面做硬性的要求，還應(yīng)綜合考慮到信訪工作人員的職業(yè)和道德素養(yǎng)。信訪工作需要建立一套詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)體系。瑞典議會(huì)申訴專員案件的評(píng)估主要是針對(duì)行政案件、稅收、社保、住房等28項(xiàng)具體事項(xiàng)的考核[6]。宋協(xié)娜在《信訪和諧問題研究》中提出了五個(gè)層次四級(jí)指標(biāo)的預(yù)警機(jī)制，其范圍不僅囊括了瑞典評(píng)估體系中有關(guān)社會(huì)環(huán)境和利益沖突的項(xiàng)目，還提出了社會(huì)心理指數(shù)的指標(biāo)，對(duì)公民在信訪工作中的民眾滿意指數(shù)和民眾容忍指數(shù)進(jìn)行了考核[2]，這個(gè)預(yù)警機(jī)制具有很強(qiáng)的實(shí)踐性。此外，我國(guó)的信訪工作需要社會(huì)力量的參與。善治是國(guó)家治理的目標(biāo)，信訪問題的處理同樣需要善治，信訪問題的善治是建立在政府、組織和公民網(wǎng)絡(luò)化治理的基礎(chǔ)之上的[10]，三者之間要形成良性的互動(dòng)。公民只有參與到網(wǎng)絡(luò)化的治理模式中，群眾路線才能落到實(shí)處。

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參考文獻(xiàn)：

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〔2〕宋協(xié)娜，和諧信訪問題[M]，人民出版社，2013.5—198.

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〔9〕張康之，李傳軍.行政倫理學(xué)教程第二版[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009.4—65.

〔10〕陳振明.公共管理學(xué)[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.77-106.

（責(zé)任編輯 徐陽(yáng)）endprint