協(xié)同治理視域下高校財(cái)務(wù)治理體系的優(yōu)化路徑

王少媛 白永生

（遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽 110136）

美國學(xué)者克拉克·克爾（Clark Kerr）曾用“目標(biāo)的多樣性和模糊性、智力和知識(shí)的差異性、人群及其交往方式的多樣性、利益訴求的多重性、資源的有效性和制度的多元性”[1]等概括現(xiàn)代高校組織的多樣化特征，表明了現(xiàn)代高校治理的復(fù)雜性。作為典型的“資源依賴型”組織[2]，高校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)定位和戰(zhàn)略行為的選擇在很大程度上取決于獲取資源的數(shù)量、質(zhì)量與途徑，從而凸顯高校財(cái)務(wù)工作在現(xiàn)代高校治理中的地位和作用。

我國學(xué)術(shù)界關(guān)于高校財(cái)務(wù)治理問題的探討始于20 世紀(jì)90 年代初期，早期文獻(xiàn)多圍繞高校重大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的決策和執(zhí)行程序以及內(nèi)控制度等問題展開。2004 年以后，伴隨大學(xué)治理問題研究的升溫，關(guān)于高校財(cái)務(wù)治理的研究文獻(xiàn)也逐步增多。一些學(xué)者從政策制度建設(shè)、公共管理和組織理論、利益相關(guān)者等視角探討了高校財(cái)務(wù)治理體系[3]、財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制[4]、高校財(cái)務(wù)的“集中”與“分散”管理模式[5]等問題，已有研究呈現(xiàn)出研究視角多元、研究內(nèi)容豐富等特點(diǎn)。與此同時(shí)，在實(shí)踐層面，伴隨著我國公共財(cái)政體制改革和高等教育體制改革的深入推進(jìn)，高校在校生規(guī)模不斷擴(kuò)大，經(jīng)費(fèi)投入總量持續(xù)增長，經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)日趨多元，高校所涉及的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)越來越復(fù)雜，促使高校財(cái)務(wù)工作職能發(fā)生了新變化，財(cái)務(wù)管理模式也逐步由傳統(tǒng)“管理型”向現(xiàn)代“治理型”轉(zhuǎn)變，高校財(cái)務(wù)治理體系完善問題日益成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)?？傮w來看，已有文獻(xiàn)對(duì)高校財(cái)務(wù)治理體系、治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制雖然關(guān)注較多，但內(nèi)容偏于微觀和分散，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)高校財(cái)務(wù)治理內(nèi)部要素與外部要素的協(xié)同共治，特別是如何將外部治理要素有效嵌入內(nèi)部治理過程的制度研究較薄弱，對(duì)如何提升財(cái)務(wù)治理對(duì)高校戰(zhàn)略管理與決策支撐能力問題的關(guān)注不足。

一、高校財(cái)務(wù)治理的內(nèi)涵

關(guān)于治理，聯(lián)合國全球治理委員會(huì)認(rèn)為是“各種各樣的個(gè)人、團(tuán)體——公共的或個(gè)人的——處理其共同事務(wù)的總和。這是一個(gè)持續(xù)的過程，通過這一過程，各種相互沖突和不同的利益可望得到調(diào)和，并采取合作行動(dòng)”[6]。這一概念的界定充分揭示了治理的本質(zhì)是一種權(quán)力配置和利益平衡機(jī)制，是為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而協(xié)調(diào)和平衡利益相關(guān)者某種權(quán)利關(guān)系的設(shè)計(jì)和安排。

從治理的本質(zhì)屬性出發(fā)，借鑒公共管理理論和公司治理理論，一些學(xué)者提出，高校財(cái)務(wù)治理就是“協(xié)調(diào)高校各權(quán)利主體在財(cái)權(quán)上形成的相互制衡、相互約束的關(guān)系，這種協(xié)調(diào)通過一系列的制度安排來實(shí)現(xiàn)”[7]；“指財(cái)權(quán)在不同利益相關(guān)者之間的均衡配置，來協(xié)調(diào)由法律和大學(xué)章程規(guī)定的高校與政府之間以及高校內(nèi)部各階層等利益相關(guān)者在大學(xué)財(cái)務(wù)體制中的地位及其影響的一系列制度安排”[8]。綜合相關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn)可見，高校財(cái)務(wù)治理是與人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)等職能密切相關(guān)、與高校財(cái)務(wù)活動(dòng)內(nèi)部和外部治理要素緊密聯(lián)結(jié)的有機(jī)系統(tǒng)。高校財(cái)務(wù)治理的本質(zhì)就是為了平衡和協(xié)調(diào)高校內(nèi)部和外部各利益相關(guān)主體的關(guān)系而進(jìn)行的財(cái)權(quán)配置和制度安排，具備利益相關(guān)者群體為了共同的高校辦學(xué)和育人目標(biāo)而進(jìn)行協(xié)同治理的屬性特征。

二、高校財(cái)務(wù)治理體系的建構(gòu)邏輯

協(xié)同治理理論源于對(duì)治理理論的重新檢視，是協(xié)同學(xué)與治理理論的交叉成果。協(xié)同治理的重要基礎(chǔ)是治理主體的多元化，根本前提是治理目標(biāo)的一致性，本質(zhì)屬性是通過制定共同規(guī)則而優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)各個(gè)組織行為體之間的協(xié)同協(xié)作，以實(shí)現(xiàn)整體大于部分之和的效果。[9]協(xié)同治理理論與高校財(cái)務(wù)治理體系具有較高的契合性。首先，高校財(cái)務(wù)治理體系是由內(nèi)部與外部治理要素等相關(guān)利益主體共同構(gòu)成的統(tǒng)一體，體現(xiàn)為內(nèi)部與外部兩個(gè)維度的多元利益主體特征；其次，參與高校財(cái)務(wù)活動(dòng)的多元利益主體以高校辦學(xué)和育人目標(biāo)為連接紐帶，具備凝聚共識(shí)的基礎(chǔ)，能夠形成相互信任與合作的協(xié)同治理動(dòng)力；最后，依據(jù)不同利益主體在高校財(cái)務(wù)活動(dòng)中的重要性、地位和作用，在符合辦學(xué)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的治理機(jī)制支撐下，通過一定財(cái)權(quán)關(guān)系配置和制度安排，可以建構(gòu)起多元利益主體相互依存的治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮協(xié)同共治的治理效能。根據(jù)協(xié)同治理理論，本研究將高校財(cái)務(wù)治理體系框架綜合概括為“兩維多元三層級(jí)”的協(xié)同治理模式（見圖1）。

圖1 高校財(cái)務(wù)治理體系的“兩維多元三層級(jí)”治理模式

“兩維多元”指高校財(cái)務(wù)活動(dòng)治理要素涉及內(nèi)部、外部兩個(gè)維度的多元利益主體。其中，外部財(cái)務(wù)治理要素包括政府、銀行、行業(yè)機(jī)構(gòu)、校友、捐贈(zèng)者和社會(huì)家庭等，內(nèi)部財(cái)務(wù)治理要素包括學(xué)校黨委、行政部門、二級(jí)院系以及管理者、教職員工和學(xué)生等，均為高校財(cái)務(wù)關(guān)系的利益主體。根據(jù)全球公司治理運(yùn)動(dòng)中OECD 所倡導(dǎo)的利益相關(guān)者公平公正原則，高校財(cái)務(wù)活動(dòng)的全體利益相關(guān)者應(yīng)具有平等的財(cái)權(quán)關(guān)系，需要根據(jù)相關(guān)利益主體的重要程度給予公平獲得財(cái)權(quán)以及參與財(cái)務(wù)活動(dòng)的機(jī)會(huì)。高校財(cái)務(wù)是圍繞教育教學(xué)工作開展的專門化的業(yè)務(wù)活動(dòng)，因而，高校財(cái)務(wù)的外部治理要素并不全過程介入高校財(cái)務(wù)運(yùn)行環(huán)節(jié)，其主要通過合理嵌入高校財(cái)務(wù)運(yùn)行的部分環(huán)節(jié)，包括獲得財(cái)務(wù)決策權(quán)、財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)等，來實(shí)現(xiàn)與高校財(cái)務(wù)內(nèi)部治理要素的相互協(xié)同和依存。

“三層級(jí)”指高校財(cái)務(wù)治理體系的主要運(yùn)行環(huán)節(jié)分別由治理理念、治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制等彼此關(guān)聯(lián)的三個(gè)層級(jí)構(gòu)成。

第一，治理理念是高校財(cái)務(wù)治理體系的思想統(tǒng)領(lǐng)。高校是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密聯(lián)系、組織系統(tǒng)較為復(fù)雜的機(jī)構(gòu)。治理理念是使其內(nèi)外部要素達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)。根據(jù)高校財(cái)務(wù)活動(dòng)的內(nèi)容特點(diǎn)，高校需要樹立內(nèi)外兼顧、宏微互鑒、量質(zhì)結(jié)合的基本理念，即要兼顧內(nèi)部和外部利益相關(guān)者群體在高校財(cái)務(wù)活動(dòng)中的責(zé)權(quán)利關(guān)系，促進(jìn)多元主體凝聚目標(biāo)共識(shí)，形成協(xié)同共治格局；需要遵循國家財(cái)政改革和教育改革總體方向，同時(shí)兼顧學(xué)校個(gè)體辦學(xué)目標(biāo)定位和戰(zhàn)略發(fā)展階段性需要，建立相匹配的財(cái)務(wù)資源支撐戰(zhàn)略；需要統(tǒng)籌規(guī)模與質(zhì)量發(fā)展，兼顧常規(guī)履職與事業(yè)發(fā)展提升的多重需要，遵循高校辦學(xué)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)雙重規(guī)律，為高校實(shí)施戰(zhàn)略管理和科學(xué)決策提供關(guān)鍵性支撐。

第二，治理結(jié)構(gòu)是高校財(cái)務(wù)治理體系的核心組織部分。治理結(jié)構(gòu)分別由決策機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)四個(gè)部分組成，強(qiáng)調(diào)多元利益主體的參與和協(xié)調(diào)，是外部治理要素參與財(cái)務(wù)活動(dòng)的主要途徑?！包h委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”是高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)設(shè)置的基本原則。其中，財(cái)務(wù)決策機(jī)構(gòu)是高校黨委，承擔(dān)著學(xué)校財(cái)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。高校所有重大經(jīng)濟(jì)決策、重大投資（融資）以及大額資金使用等重大財(cái)經(jīng)事項(xiàng)必須由學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定。高校黨委必須全面貫徹執(zhí)行黨和國家財(cái)經(jīng)方針政策和決策部署，發(fā)揮好把方向、管大局、作決策、保落實(shí)的重要作用。財(cái)務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由學(xué)校董事會(huì)（理事會(huì)）或各類專業(yè)委員會(huì)組成，包括高校根據(jù)實(shí)際組建的董事會(huì)（理事會(huì)）、財(cái)經(jīng)委員會(huì)、預(yù)算管理委員會(huì)、資產(chǎn)管理委員會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)控制委員會(huì)等，主要承擔(dān)為黨委財(cái)務(wù)決策提供調(diào)研論證和咨詢服務(wù)等任務(wù)。財(cái)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)由校長及行政部門組成，校長承擔(dān)高校財(cái)務(wù)管理的主體責(zé)任，并按照學(xué)校管理層次建立起由校長、分管財(cái)務(wù)副校長（總會(huì)計(jì)師）、財(cái)務(wù)處長、二級(jí)單位負(fù)責(zé)人和基層財(cái)務(wù)人員組成的完整責(zé)任鏈條。遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”以及“財(cái)權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一”的原則，其主要任務(wù)是落實(shí)高校黨委的重大財(cái)經(jīng)決議、有關(guān)學(xué)校事業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)，編制財(cái)務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)學(xué)校各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施管理、開展預(yù)算管理分析和日常運(yùn)營核算等。財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)由學(xué)校教代會(huì)、審計(jì)和紀(jì)委監(jiān)察部門組成，主要任務(wù)是調(diào)動(dòng)利益相關(guān)方的力量，通過建立有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制掌握財(cái)務(wù)活動(dòng)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，開展財(cái)務(wù)決策和財(cái)務(wù)執(zhí)行監(jiān)督以防范高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，確保財(cái)務(wù)資源配置程序合法合理。

第三，治理機(jī)制是高校財(cái)務(wù)治理體系的支撐保障系統(tǒng)。它是協(xié)同治理理論支配原理中提出的，使不同利益主體之間的協(xié)同合作產(chǎn)生宏觀有序結(jié)構(gòu)的“序參數(shù)”。[10]根據(jù)高校辦學(xué)目標(biāo)、財(cái)務(wù)活動(dòng)的基本特點(diǎn)和內(nèi)在規(guī)律，治理機(jī)制分別由成本效益機(jī)制、內(nèi)部控制機(jī)制和績效評(píng)價(jià)機(jī)制構(gòu)成。完善治理機(jī)制需要進(jìn)行科學(xué)的成本核算和有效的成本管理，促進(jìn)財(cái)務(wù)資源優(yōu)化配置及效益最大化；需要建設(shè)完善常態(tài)化的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系，增強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與防控能力，保證財(cái)務(wù)活動(dòng)合法合規(guī)且安全高效；需要圍繞辦學(xué)質(zhì)量和目標(biāo)任務(wù)，建立完善財(cái)務(wù)預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，提高財(cái)務(wù)工作運(yùn)行質(zhì)量和效益。此外，為適應(yīng)高校日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)、不斷提升治理執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作效率，還需要建設(shè)高度專業(yè)化的財(cái)會(huì)人員隊(duì)伍以及高水平的財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)作為運(yùn)行保障機(jī)制，為“兩維多元三層級(jí)”協(xié)同治理模式提供人才和技術(shù)支撐。

三、高校財(cái)務(wù)治理體系建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)問題

我國高校財(cái)務(wù)體制變革大致可分為兩個(gè)階段。第一階段是新中國成立至改革開放初期的“集中統(tǒng)一管理”階段。與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和高等教育管理體制相適應(yīng)，高校財(cái)務(wù)工作范疇主要集中于高校內(nèi)部，在學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下由學(xué)校統(tǒng)籌使用學(xué)校的全部經(jīng)費(fèi)和資源，對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)和財(cái)經(jīng)工作實(shí)施集中統(tǒng)一管理。高校財(cái)務(wù)的主要任務(wù)是按著預(yù)算進(jìn)行財(cái)務(wù)審核和報(bào)銷，管理主體單一，管理職能簡單。第二階段是改革開放至今的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”階段。伴隨著高等教育體制改革進(jìn)程，我國高等教育實(shí)現(xiàn)了由精英教育向大眾化、普及化階段的快速發(fā)展。高校辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大、內(nèi)部組織層級(jí)的逐漸增多，使高校所涉及的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)日趨復(fù)雜。高校財(cái)務(wù)工作職能逐步拓展為編制學(xué)校預(yù)算和決算、依法多渠道籌集資金、開展經(jīng)濟(jì)核算和實(shí)施績效評(píng)價(jià)、進(jìn)行資產(chǎn)管理和對(duì)學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施財(cái)務(wù)控制與監(jiān)督等多個(gè)方面。高校二級(jí)單位在接受學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，也開始擁有更多的財(cái)務(wù)管理權(quán)。這一階段，高校財(cái)務(wù)工作范疇已經(jīng)逐步由高校內(nèi)部拓展到高校外部，除政府、學(xué)生家長群體外，銀行、行業(yè)機(jī)構(gòu)、校友和捐贈(zèng)者等也都成為高校財(cái)務(wù)活動(dòng)的重要關(guān)聯(lián)主體。因應(yīng)現(xiàn)代高校治理復(fù)雜性的必然要求，高校財(cái)務(wù)管理模式開始由傳統(tǒng)的“內(nèi)部管理型”向現(xiàn)代的“協(xié)同治理型”轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，我國高等教育內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境正在發(fā)生巨大變化，加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展等重大任務(wù)對(duì)高等教育資源配置和高校財(cái)務(wù)支撐能力提出了更高的要求，然而，高校財(cái)務(wù)治理體系建設(shè)仍然面臨一些突出問題。

一是在高校財(cái)務(wù)治理理念層面依然存在管理思維慣性。其主要表現(xiàn)是部分高校的財(cái)務(wù)工作依然停留在“開源節(jié)流，保障中心工作，獲取最大的財(cái)政撥款支持，嚴(yán)格控制資金支付風(fēng)險(xiǎn)，為黨委或校長辦公會(huì)確定的事項(xiàng)籌措資金”[11]等傳統(tǒng)管理思維上；財(cái)務(wù)工作仍然主要以保證公共財(cái)政資金安全、合法合規(guī)開展資金收付活動(dòng)為重點(diǎn)任務(wù)；財(cái)務(wù)活動(dòng)仍以追求“效率”而非“效益”為主；對(duì)多方利益群體在財(cái)務(wù)活動(dòng)中的責(zé)權(quán)利關(guān)系關(guān)照不足，對(duì)宏微互鑒、內(nèi)外兼顧、量質(zhì)結(jié)合的治理理念重視不夠，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)除基本辦學(xué)保障之外的決策支持、信息公開、績效管理和監(jiān)督控制等功能。

二是高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)存在“內(nèi)部人控制”[12]現(xiàn)象。其主要表現(xiàn)是高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)仍然缺乏對(duì)內(nèi)部和外部治理元素協(xié)同治理的制度設(shè)計(jì)。在財(cái)務(wù)決策機(jī)構(gòu)設(shè)置中，成員仍主要以高校內(nèi)部的管理層為主，高校內(nèi)部的學(xué)生、教職工以及高校外部的學(xué)生家長、校友、捐贈(zèng)者、銀行和行業(yè)機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)群體實(shí)質(zhì)性參與不足；在財(cái)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置中，多數(shù)高校尚未實(shí)施總會(huì)計(jì)師制度，財(cái)務(wù)執(zhí)行的科學(xué)化和專業(yè)化程度有待提高；在財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置中，學(xué)校內(nèi)部主要以紀(jì)委監(jiān)察部門、審計(jì)部門和教職工代表大會(huì)為主，存在紀(jì)委監(jiān)察和審計(jì)部門人員編制不足、專業(yè)性不強(qiáng)、獨(dú)立性不夠以及與教職工代表大會(huì)聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)、對(duì)財(cái)務(wù)決策和財(cái)務(wù)執(zhí)行監(jiān)督力度不夠等問題。學(xué)校外部監(jiān)管仍然以政府組織的合規(guī)性審計(jì)為主，缺乏效率審計(jì)、效果審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和綜合審計(jì)等。

三是高校財(cái)務(wù)治理機(jī)制尚不健全且治理效能有待提升。其主要表現(xiàn)是高校財(cái)務(wù)內(nèi)控體系薄弱，對(duì)學(xué)校系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)和預(yù)測(cè)不足，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和科學(xué)決策流程有待健全；內(nèi)部財(cái)務(wù)審計(jì)尚未做到全方位覆蓋，對(duì)現(xiàn)代高校日益復(fù)雜的科研項(xiàng)目、后勤服務(wù)等領(lǐng)域的監(jiān)督相對(duì)薄弱；[13]績效管理的激勵(lì)與約束機(jī)制有待增強(qiáng)，有利于增強(qiáng)外部要素對(duì)高校財(cái)務(wù)運(yùn)行監(jiān)督的信息公開程度和透明度有待進(jìn)一步提高。

此外，高校財(cái)務(wù)治理專業(yè)化和信息化程度亟待提高。其問題表現(xiàn)為高校財(cái)務(wù)人員存在業(yè)務(wù)知識(shí)更新不及時(shí)，信息技術(shù)處理能力不強(qiáng)，對(duì)高校辦學(xué)規(guī)律和教育管理知識(shí)掌握不充分；高校二級(jí)單位財(cái)務(wù)管理人員多為兼職，財(cái)會(huì)知識(shí)與技能明顯不足；財(cái)務(wù)管理部門與其他職能部門存在數(shù)據(jù)分割、管理系統(tǒng)的集成與共享程度不高等現(xiàn)象，對(duì)高校財(cái)務(wù)治理體系的運(yùn)行保障、人力和技術(shù)支撐不足。

四、優(yōu)化高校財(cái)務(wù)治理體系的基本路徑

1.轉(zhuǎn)變高校財(cái)務(wù)治理理念

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，只有具備先進(jìn)的治理理念，才有可能產(chǎn)生優(yōu)良高效的治理行為。優(yōu)化高校財(cái)務(wù)治理體系，須與時(shí)俱進(jìn)地轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)理念，跳出高校自身局限和思維定勢(shì)，遵循內(nèi)外兼顧、宏微互鑒、量質(zhì)結(jié)合的原則，加強(qiáng)內(nèi)部治理要素和外部治理要素的“雙維”協(xié)同，引入并強(qiáng)化成本效益、內(nèi)部控制和績效評(píng)價(jià)思想理念，推動(dòng)高校財(cái)務(wù)工作由傳統(tǒng)的單一財(cái)務(wù)保障目標(biāo)向優(yōu)化資源配置、支撐戰(zhàn)略管理的“協(xié)同治理型”目標(biāo)轉(zhuǎn)變。首先，高校領(lǐng)導(dǎo)層要率先轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)治理觀念，將財(cái)務(wù)治理視為高校治理的基礎(chǔ)性工程，科學(xué)定位高校財(cái)務(wù)的決策支持、資源保障、績效評(píng)價(jià)和監(jiān)督控制等職能，抓住財(cái)務(wù)組織和制度變革等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重構(gòu)適應(yīng)高校戰(zhàn)略管理需要的財(cái)務(wù)治理體系。其次，財(cái)務(wù)治理過程中要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從實(shí)際需求出發(fā)，明確“需求清單”“問題清單”“流程清單”，構(gòu)建與學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略相匹配的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略和資源配置方案。最后，創(chuàng)新高校財(cái)務(wù)理念須增強(qiáng)全員意識(shí)，注重從內(nèi)到外、從上到下統(tǒng)一思想，明確學(xué)校財(cái)務(wù)治理目標(biāo)，大力營造協(xié)同治理氛圍，充分凝聚治理合力，激發(fā)治理動(dòng)力，以理念創(chuàng)新引領(lǐng)高校財(cái)務(wù)治理模式的全面轉(zhuǎn)型。

2.完善內(nèi)外協(xié)同的財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)

治理的本質(zhì)是構(gòu)建起一種權(quán)力配置和利益平衡機(jī)制。協(xié)同共治是高校財(cái)務(wù)治理體系建設(shè)的精髓所在。優(yōu)化高校財(cái)務(wù)治理體系，需要政府和高校管理者發(fā)揮主導(dǎo)作用，做好協(xié)同共治的頂層設(shè)計(jì)，在高校財(cái)務(wù)決策、執(zhí)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)落實(shí)好利益相關(guān)主體的權(quán)責(zé)共治邊界，推進(jìn)改革的外部動(dòng)力向內(nèi)部動(dòng)力轉(zhuǎn)化，[14]實(shí)現(xiàn)外部治理要素的有效嵌入和全面協(xié)同。

一是完善財(cái)務(wù)決策結(jié)構(gòu)。高校黨委是所有財(cái)務(wù)重大事項(xiàng)的決策機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)黨對(duì)財(cái)務(wù)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)是完善財(cái)務(wù)治理決策結(jié)構(gòu)的根本。學(xué)校黨委要全面貫徹執(zhí)行黨和國家財(cái)經(jīng)方針政策和教育發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理的主體責(zé)任意識(shí)，切實(shí)履行“一崗雙責(zé)”，健全“三重一大”財(cái)務(wù)決策和議事規(guī)則。與此同時(shí)，針對(duì)重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)決策，還需要進(jìn)一步發(fā)揮董事會(huì)（理事會(huì)）或各類專業(yè)委員會(huì)的指導(dǎo)、咨詢和監(jiān)督作用，最終形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、部門各負(fù)其責(zé)、各方監(jiān)督制衡、系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)行的財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體制。

二是健全財(cái)務(wù)協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)。董事會(huì)（理事會(huì)）或各類專業(yè)委員會(huì)既是高校財(cái)務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也是高校財(cái)務(wù)治理的重要輔助機(jī)構(gòu)。在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，高校應(yīng)結(jié)合辦學(xué)實(shí)際，積極組建由學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)、教職工代表、學(xué)生代表、校友代表、行業(yè)機(jī)構(gòu)代表、金融機(jī)構(gòu)代表和社會(huì)公眾代表等組成的董事會(huì)（理事會(huì)）或各類專業(yè)委員會(huì)，[15]明確組織章程，確定職責(zé)范圍，完善運(yùn)行機(jī)制。圍繞學(xué)校黨委的重大財(cái)務(wù)決策開展全面論證，充分反映多方主體利益訴求，提供可靠有效的調(diào)研論證和咨詢意見，為高校財(cái)務(wù)決策的專業(yè)性、科學(xué)化提供有力支持。

三是優(yōu)化財(cái)務(wù)執(zhí)行結(jié)構(gòu)。校長及行政部門是高校財(cái)務(wù)的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)。落實(shí)校長的主體責(zé)任、有效實(shí)施并推廣高校總會(huì)計(jì)師制度[16]、加強(qiáng)財(cái)會(huì)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)和各級(jí)負(fù)責(zé)人的管理責(zé)任，是完善財(cái)務(wù)執(zhí)行結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。校長須認(rèn)真落實(shí)和組織實(shí)施學(xué)校黨委作出的財(cái)務(wù)項(xiàng)目安排，健全財(cái)經(jīng)管理制度，完善財(cái)務(wù)運(yùn)行流程，做好財(cái)務(wù)信息公開和財(cái)務(wù)執(zhí)行報(bào)告工作。學(xué)校財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)須理順與教學(xué)、科研和其他部門的關(guān)系，做好學(xué)校一級(jí)的財(cái)務(wù)綜合管理，做好財(cái)務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算管理分析和日常運(yùn)營核算，參與學(xué)校財(cái)經(jīng)決策的討論和有關(guān)規(guī)定制定工作。學(xué)校二級(jí)單位須在學(xué)校放權(quán)的范圍內(nèi)，強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理的主體地位和負(fù)責(zé)人主體責(zé)任，合理確定工作目標(biāo)，明確績效考核任務(wù)，自主決定本單位有關(guān)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，構(gòu)建由校長、分管副校長（總會(huì)計(jì)師）、財(cái)務(wù)部門和二級(jí)單位主要負(fù)責(zé)人以及基層財(cái)務(wù)人員等組成的多層次經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系。

四是完善財(cái)務(wù)監(jiān)督結(jié)構(gòu)。教代會(huì)、審計(jì)和紀(jì)委監(jiān)察部門等是高校財(cái)務(wù)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立部門間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高監(jiān)督檢查實(shí)效是完善財(cái)務(wù)監(jiān)督結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)所在。其中，教代會(huì)是高校教職工行使民主權(quán)利、參與民主管理和民主監(jiān)督的基本形式，切實(shí)發(fā)揮教代會(huì)參與高校財(cái)務(wù)治理的功能，除按照組織規(guī)則堅(jiān)持定期召開代表大會(huì)外，還需要進(jìn)一步發(fā)揮好教代會(huì)下設(shè)的各專門委員會(huì)以及教職工代表的作用，強(qiáng)化與相關(guān)職能部門的經(jīng)常性聯(lián)系，形成對(duì)學(xué)校重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)的日常參與制度，強(qiáng)化對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)的事前、事中和事后監(jiān)督。審計(jì)和紀(jì)委監(jiān)察部門是行使黨的紀(jì)律檢查、行政監(jiān)察和經(jīng)濟(jì)審計(jì)的職能部門，在足額配備專職人員、全面保障其權(quán)威性和獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步加強(qiáng)與其他相關(guān)業(yè)務(wù)部門的聯(lián)動(dòng)，將審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察職能同其他業(yè)務(wù)檢查活動(dòng)結(jié)合起來，擴(kuò)大對(duì)學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)范圍，加強(qiáng)對(duì)科研項(xiàng)目、后勤服務(wù)等領(lǐng)域的重點(diǎn)監(jiān)督，加大績效評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和信息公開的力度，探索開展第三方審計(jì)監(jiān)督，形成審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察工作常態(tài)化、監(jiān)督日?；?、評(píng)價(jià)客觀化和效果顯著化的局面。

3.健全符合“雙重規(guī)律”的財(cái)務(wù)治理機(jī)制

高校財(cái)務(wù)工作既具有教育屬性也具有經(jīng)濟(jì)屬性，優(yōu)化高校財(cái)務(wù)治理體系需要構(gòu)建既符合高校辦學(xué)規(guī)律又符合經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)律的治理機(jī)制。首先，要建立成本效益機(jī)制。在新的政府會(huì)計(jì)制度體系中引入成本概念，在辦學(xué)規(guī)模與成本支出之間建立依存關(guān)系，構(gòu)建包括累計(jì)攤銷、累計(jì)折舊、權(quán)責(zé)發(fā)生以及職工薪酬等的成本核算機(jī)制，開展辦學(xué)成本分析，促使學(xué)校管理人員形成正確的績效觀以及成本效益觀，大力推進(jìn)成本管理和績效管理。其次，要健全內(nèi)部控制機(jī)制。高校應(yīng)緊緊圍繞學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，通過完善制度、細(xì)化措施和執(zhí)行程序，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)防范和管控。一方面要樹立風(fēng)險(xiǎn)管理理念，根據(jù)學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)際辦學(xué)條件，確定學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)承受度，形成常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制；另一方面要強(qiáng)化對(duì)學(xué)校系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別能力，組織關(guān)鍵崗位人員定期開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查和評(píng)估，完善相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控制度，實(shí)施切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。最后，要優(yōu)化績效評(píng)價(jià)機(jī)制。將預(yù)算績效管理作為優(yōu)化高校治理體系的關(guān)鍵性措施，構(gòu)建與日常工作、管理目標(biāo)和教學(xué)科研任務(wù)緊密聯(lián)系的財(cái)務(wù)預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的實(shí)時(shí)跟蹤與過程分析，建立評(píng)價(jià)結(jié)果與崗位職責(zé)、薪酬待遇相關(guān)聯(lián)的激勵(lì)約束制度，全面增強(qiáng)財(cái)務(wù)治理效能。

4.建設(shè)“業(yè)財(cái)融合”的專業(yè)化隊(duì)伍

“業(yè)財(cái)融合”是新的政府會(huì)計(jì)制度背景下實(shí)現(xiàn)高校財(cái)務(wù)治理轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。優(yōu)化高校財(cái)務(wù)治理體系，需要圍繞高校財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)的有效融合，打造一支專業(yè)化的財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍。要建立高校財(cái)務(wù)人員定期培訓(xùn)制度，一方面，要把信息技術(shù)培訓(xùn)作為重要內(nèi)容，推動(dòng)財(cái)會(huì)人員熟練掌握財(cái)務(wù)系統(tǒng)軟件的操作技能和技巧，不斷學(xué)習(xí)數(shù)據(jù)庫技術(shù)、數(shù)據(jù)挖掘與開發(fā)以及數(shù)據(jù)分析處理等相關(guān)知識(shí)，為開展財(cái)務(wù)信息分析和監(jiān)督評(píng)價(jià)奠定基礎(chǔ)；另一方面，要強(qiáng)化高校財(cái)務(wù)人員對(duì)高校教學(xué)、科研新政策新規(guī)定的學(xué)習(xí)，使財(cái)會(huì)人員能夠掌握高校整體發(fā)展戰(zhàn)略和不同發(fā)展階段的戰(zhàn)略重點(diǎn)，深入業(yè)務(wù)流程，為學(xué)校管理科學(xué)決策提供精準(zhǔn)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)向管理會(huì)計(jì)的蛻變。

5.構(gòu)建智慧支撐的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)

財(cái)務(wù)信息化既是高等教育信息化的客觀要求，也是大數(shù)據(jù)時(shí)代打破高校內(nèi)部數(shù)據(jù)信息孤島、實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)管理協(xié)同、進(jìn)行科學(xué)決策和高效管理的重要手段。優(yōu)化高校財(cái)務(wù)治理體系，必須進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)管理信息化建設(shè)。首先，要構(gòu)建完善基于大數(shù)據(jù)的財(cái)務(wù)管理共享平臺(tái)。匯聚和收集學(xué)校各業(yè)務(wù)板塊和部門的存量數(shù)據(jù)信息，以及各職能部門的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)信息，為高校財(cái)務(wù)管理的大數(shù)據(jù)服務(wù)提供必要的支撐。其次，要以“業(yè)財(cái)”一體化為基礎(chǔ)整合業(yè)務(wù)流程，通過財(cái)務(wù)管理服務(wù)共享平臺(tái)，將財(cái)務(wù)管理融入學(xué)校其他業(yè)務(wù)流程，最大限度地實(shí)現(xiàn)高校財(cái)務(wù)管理的信息集成和功能集成，使財(cái)務(wù)管理在高校業(yè)務(wù)流程的各個(gè)環(huán)節(jié)都能充分發(fā)揮作用。[17]最后，強(qiáng)化高校財(cái)務(wù)網(wǎng)絡(luò)安全與監(jiān)管，加強(qiáng)針對(duì)財(cái)務(wù)人員網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)的培訓(xùn)，優(yōu)化賬務(wù)網(wǎng)絡(luò)安全管控手段，確保財(cái)務(wù)信息管理的安全性。