我國地區(qū)間財(cái)力差問題與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付研究

□孫 萌 陳德超 尚亞龍

一、我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的意義與分類

(一)意義。改革開放以來，東部地區(qū)充分利用其自身優(yōu)勢(shì)和政策上的優(yōu)惠，大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，獲得了豐富的稅收資源。同時(shí)利用充實(shí)的財(cái)政收入，進(jìn)一步加大產(chǎn)業(yè)投資力度，加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革，使地方經(jīng)濟(jì)步入了高速發(fā)展的良性軌道。而相對(duì)而言，廣大中西部地區(qū)則由于發(fā)展緩慢，而與東部之間的差距越拉越大，且近些年差距有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。此外，按人文發(fā)展這一綜合指標(biāo)來衡量，我國省際間人均財(cái)政收入差距過大，人均財(cái)政收入高低分布與經(jīng)濟(jì)實(shí)力的梯度相吻合，因此，地方政府間的行政能力、公共服務(wù)水平也相應(yīng)存在明顯差異。如何緩解地區(qū)間的財(cái)力差，增加對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政支持，是破解區(qū)域發(fā)展不平衡不充分矛盾的主要抓手，也是新時(shí)期、新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)需求。

實(shí)際上，地區(qū)間的財(cái)力差現(xiàn)象不止是我國，世界上幾乎所有國家都大小不等地存在。針對(duì)這一問題，國際上比較普遍的做法是采用政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要功能有兩個(gè)：一是彌補(bǔ)地方的財(cái)政缺口，保證地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及向轄區(qū)內(nèi)的居民提供基本公共服務(wù)；二是縮小地區(qū)間的財(cái)力差，使國民可以享受到相對(duì)平等的公共服務(wù)。此外，關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和域內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)二者之間的關(guān)系，有研究表明，人均轉(zhuǎn)移支付每增加1%，人均GDP將增加1%，可見，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著明顯的推動(dòng)作用。

(二)分類。由于我國省際間人均財(cái)政收入差距過大，地方政府間的行政能力、公共服務(wù)水平差異明顯。因此，唯有增加對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政支持，極力縮小省際間人均財(cái)政收入差距，才能破解區(qū)域發(fā)展不平衡不充分矛盾。當(dāng)前我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年分稅制的基礎(chǔ)上建立起來的，是以中央對(duì)地方的垂直型轉(zhuǎn)移支付為主的，具有中國特色的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。主要目的是為了促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。中央轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還三類。

1.一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付，是縮小地區(qū)間財(cái)力差的重要手段，是為彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政缺口，由中央安排給地方的補(bǔ)助性支出，其具體用途不受限制。

2.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，是中央政府為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策，在委托地方政府承擔(dān)相關(guān)事務(wù)或由政府間共同承擔(dān)事務(wù)時(shí)，由中央向地方支付的補(bǔ)助資金。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通常用于各類事關(guān)民生的公共服務(wù)領(lǐng)域。地方財(cái)政需按規(guī)定用途使用該資金，不得挪作他用。

3.稅收返還。稅收返還，是中央基于宏觀調(diào)控的需要，將集中于中央的稅收收入中的一部分再返還給地方的一種轉(zhuǎn)移支付。由于其使用方向上沒有任何限制，因此有學(xué)者認(rèn)為，稅收返還實(shí)際上是地方的一種自有資金。它設(shè)立于分稅制改革的同年，曾是我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式和地方財(cái)政收入的重要來源。但該制度的問題在于，“為了保持現(xiàn)有地方既得利益格局”，違背了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付本身致力于縮小地區(qū)間財(cái)力差的主旨。

從1995～2020年之間的變化來看，三類財(cái)政轉(zhuǎn)移支付每年都在遞增，一般性轉(zhuǎn)移支付明顯高于其他兩類。不同的增速必然對(duì)三類財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在總量中的占比帶來影響。1995年一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還占總額的比重分別為11.5∶14.8∶73.7；2006年該比重為37.0∶34.1∶28.9；2016年為53.6∶34.9∶11.5。一方面，財(cái)力均等化效果最明顯的一般性轉(zhuǎn)移支付的比重逐年增加，20年間從一成增加到五成以上；另一方面，對(duì)縮小地區(qū)間財(cái)力差貢獻(xiàn)度相對(duì)較小的稅收返還僅剩一成左右的比重。由于三種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化效果不盡相同，因而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總體結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)合理與否，決定了整個(gè)制度的合理化程度與均等化水平。

二、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效果分析

(一)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)了央地間的財(cái)政關(guān)系。我國的地方財(cái)政制度具有收支不對(duì)稱的特點(diǎn)。以2016年為例，中央與地方的收入比為45∶55，基本上是1∶1，而支出比卻為15∶85，地方占?jí)旱剐员壤＿@樣，地方財(cái)政上出現(xiàn)了明顯的缺口，這一財(cái)政缺口實(shí)質(zhì)上就是中央與地方之間的“垂直方向上的財(cái)政不均衡”。此時(shí)，協(xié)調(diào)二者之間關(guān)系的便是中央轉(zhuǎn)移支付。2016年，中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支出占中央一般公共預(yù)算支出的68.4%，是中央財(cái)政最主要的支出。而從地方的角度出發(fā)，來自中央財(cái)政的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入占地方一般公共預(yù)算收入的比重達(dá)40.5%，已經(jīng)成為了地方財(cái)政中最重要的收入來源。

(二)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付縮小了地區(qū)間的財(cái)力差。在計(jì)算財(cái)力差問題上，本文采用的是在國內(nèi)學(xué)術(shù)界被廣泛運(yùn)用的方法—變異系數(shù)，來衡量地區(qū)間的財(cái)力差。變異系數(shù)的基本計(jì)算公式為CV=σ/μ，其中，CV為變異系數(shù)；σ為標(biāo)準(zhǔn)偏差；μ為平均值。變異系數(shù)越大，表明各地區(qū)財(cái)力差越大。

表1為2016年我國31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的人均財(cái)政收入的變異系數(shù)。一是為各地本級(jí)收入的變異系數(shù)。在沒有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的情況下，各地區(qū)本級(jí)收入的變異系數(shù)達(dá)到0.786，我國各地間的財(cái)力差之大由此可見。二是為地方本級(jí)收入加算稅收返還后的變異系數(shù)。系數(shù)從0.786下降至0.761，可見，雖然變化比較微小，但并不能意味著稅收返還對(duì)于縮小地區(qū)間財(cái)力差沒有效果。不過由于財(cái)力均等化效果極為有限，因此今后應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步縮小其規(guī)模直至消失。三是為地方本級(jí)收入加算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)。系數(shù)從0.786大幅下降至0.595，雖然專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)立的主要目的是為實(shí)現(xiàn)中央的特定政策目標(biāo)，但在縮小地區(qū)間的財(cái)力差這一問題上仍然發(fā)揮了相當(dāng)?shù)淖饔?。四是為地方本?jí)收入加算一般性轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)。在多數(shù)國家中，一般性轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮著縮小地區(qū)間財(cái)力差的核心作用，這一點(diǎn)在我國亦不例外。系數(shù)下降至0.563，在三種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)變化幅度最大，調(diào)節(jié)效果最明顯，因而，進(jìn)一步發(fā)展一般性轉(zhuǎn)移支付，使其發(fā)揮出更大的作用，應(yīng)是今后的工作重點(diǎn)。五是地方本級(jí)收入加算三種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)。從最終的均等化效果來看，系數(shù)由0.786降至0.597，雖然還有進(jìn)一步改善的空間，但在現(xiàn)階段，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)有效地緩解了我國地區(qū)間財(cái)力差的擴(kuò)大，促進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。

表1 2016年人均財(cái)政收入的變異系數(shù)

(三)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付強(qiáng)化了地方財(cái)力。財(cái)政自給率是地方財(cái)政本級(jí)收入與地方財(cái)政本級(jí)支出的比值，是判斷一個(gè)地區(qū)財(cái)力強(qiáng)弱的重要指標(biāo)。比率越大說明該地區(qū)的財(cái)政自我發(fā)展能力越強(qiáng)。

由表2可知，除經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)外，其余三個(gè)地區(qū)的財(cái)政自給率均未超過50%，東北地區(qū)最低。經(jīng)過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)足之后，四個(gè)地區(qū)的財(cái)力水平均達(dá)到90%的較高水準(zhǔn)，中西部地區(qū)甚至反超東部地區(qū)。

表2 2016年四個(gè)地區(qū)的財(cái)力變化狀況

值得一提的是，全國31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)當(dāng)中，西藏自治區(qū)財(cái)政自給率最低，僅有9.8%，但調(diào)節(jié)后的財(cái)力水平達(dá)到97.5%，一躍成為全國最高。

(四)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持中西部發(fā)展。從1996年至2016年的20年間，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的重心轉(zhuǎn)移的過程是由東部逐漸向中西部地區(qū)傾斜的過程，至2016年，東部地區(qū)的份額已明顯下降，而中西部地區(qū)所占比重逼近七成。中央希望通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)中西部地區(qū)發(fā)展，縮小與東部地區(qū)差距的意圖較為明顯。2016年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入占地方財(cái)政支出總額比重最大的五個(gè)地區(qū)，依次為西藏(87.7%)、青海(69.7%)、黑龍江(65.6%)、甘肅(63.9%)和貴州(59.9%)。除黑龍江外，其余均為西部地區(qū)省份。

三、結(jié)語

分稅制改革以來，我國曾出臺(tái)多份規(guī)范性文件，如1999年財(cái)政部發(fā)布的《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》以及2014年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》等。然而，“辦法”與“意見”等屬于行政規(guī)章層面，相對(duì)缺乏法律的權(quán)威性與制度的穩(wěn)定性。當(dāng)前，我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付缺乏權(quán)威性的法律來規(guī)范其運(yùn)行，影響了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)一步發(fā)揮其作用。因此，有必要適時(shí)研究出臺(tái)《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，以長效的法律機(jī)制規(guī)范并確保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的穩(wěn)定運(yùn)行。此外，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是以縮小地區(qū)間的財(cái)力差，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化為目標(biāo)，但絕不是財(cái)政上的“大鍋飯”政策。在計(jì)算分配額時(shí)應(yīng)堅(jiān)持公平的原則，保證地方的努力程度與地方財(cái)政收入位次的正相關(guān)。