城市軌道交通PPP 項目網(wǎng)運分離運作模式研究

李洪彬

（中鐵建軌道運營有限公司，北京 101100）

1 引言

城市軌道交通是現(xiàn)代城市內(nèi)大型基礎(chǔ)設(shè)施之一，大力發(fā)展該項目能有效改善城市公共交通環(huán)境，顯著提升城市的綜合競爭水平。大量的資金投入是城市軌道交通項目快速發(fā)展的基礎(chǔ)，應(yīng)結(jié)合本地當(dāng)前的財政情況、城市經(jīng)濟(jì)及商業(yè)化整體發(fā)展水平，選用適宜的投融資模式。2003 年，北京地鐵4 號線引入香港地鐵進(jìn)行合作，在我國城市軌道交通領(lǐng)域首次探索和實施公私合作模式（PPP 模式）。同時，“網(wǎng)運分離”是近些年發(fā)展起來的一種新型管理模式，其是原鐵道部管理國家鐵路網(wǎng)建設(shè)與運營過程的重要改革方向，為建設(shè)現(xiàn)代軌道交通企業(yè)制度提供了優(yōu)質(zhì)條件和發(fā)展思路。

2 “網(wǎng)運分離”概述

當(dāng)前，國內(nèi)針對“網(wǎng)運分離”的研究多集中在鐵路運輸、電網(wǎng)建設(shè)等方面上。蔣媛媛等[1]把“網(wǎng)運分離”模式作為研究對象，考察了該模式下不同的運作類型，并檢驗分析了該模式用于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)中的可行性，摸索出和基本國情相吻合的鐵路產(chǎn)業(yè)改革模式。

高小珣等[2]解讀了“網(wǎng)運分離”在歐盟鐵路內(nèi)的應(yīng)用情況：鐵路運營企業(yè)提供特定時段及區(qū)間范圍中的路網(wǎng)資產(chǎn)使用權(quán)是路網(wǎng)公司的主要收入，基本及特殊服務(wù)費是資產(chǎn)使用費的基本構(gòu)成部分，前者主要包括線路使用費、商業(yè)性運輸?shù)臉I(yè)務(wù)。也有人員[3]在研究中指出，為達(dá)成建設(shè)的目標(biāo)性原則，保證鐵路組織改革實踐中取得良好效果，應(yīng)盡早推行鐵路重組的混合運營形式，把梳理產(chǎn)權(quán)關(guān)系作為起始點，逐漸建設(shè)出邊緣清晰、權(quán)責(zé)明了、政資有效分離、管理過程科學(xué)化的鐵路運輸企業(yè)。

3 基于“網(wǎng)運分離”模式運作PPP 項目的思路

主要思路是遵照“業(yè)務(wù)整合分類規(guī)劃，錯配連接交易結(jié)構(gòu)”的規(guī)則，剖析項目內(nèi)在機(jī)制含有的重要因素，結(jié)合軌道項目投資建造及運營管理方式的不同特點，推行“量身定做”方法，將其細(xì)化成規(guī)劃建造與運維管理兩大模塊，統(tǒng)一應(yīng)用PPP模式運作，并融合“持久經(jīng)營，融資延展”這一現(xiàn)代化理念。在以上兩大階段中，使更多的社會資本參與到軌道項目運營及建設(shè)中，使專業(yè)主體承擔(dān)專業(yè)項目的執(zhí)行過程，一方面呈現(xiàn)出軌道項目不同實施階段內(nèi)層級之間形成的交錯運行機(jī)制，另一方面使不同業(yè)務(wù)范疇交易鏈條的清晰度顯著提升，實際交易關(guān)系更加簡潔化，更有效地把控具體交易過程，促進(jìn)各級政府補(bǔ)貼機(jī)制更靈活實施。

項目規(guī)劃建造模塊可以應(yīng)用政府按照項目應(yīng)用者的實際付款情況，結(jié)合績效考評結(jié)果支出可行性缺口補(bǔ)助的形式。政府通過采購招標(biāo)的形式確定社會資本的預(yù)期回報率，也基于招標(biāo)形式確定項目建造定額下浮率，通過規(guī)范化績效考核方式確保社會資本得到應(yīng)有的投資回報。

運維管理模塊應(yīng)用投資-運營-移交（IOT）模式。具體是政府創(chuàng)設(shè)的軌道公司先通過獨資創(chuàng)設(shè)項目運營公司，再采用增資擴(kuò)股的形式吸引更多的社會資本參與到項目中，促成運維模塊的PPP 運作過程。項目運營公司可以采用政府授權(quán)形式獲取基礎(chǔ)資產(chǎn)的使用權(quán)，也可以通過租賃或購置形式取得車輛等裝置局部資產(chǎn)使用權(quán)。為了能將軌道交通成網(wǎng)運作模式的優(yōu)越性發(fā)揮到最大化，全面提升交通線網(wǎng)運營管理實效，項目運營公司會整合線網(wǎng)上所有的運營業(yè)務(wù)，減少協(xié)調(diào)投入，逐漸產(chǎn)生規(guī)?；б?，且運營公司也會主動聚集大批量高質(zhì)量資產(chǎn)，確保軌道項目后期融資有更穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

運營公司是軌道運維階段的項目業(yè)主方，執(zhí)行項目運營過程中涉及的運營服務(wù)、設(shè)備維保及更新等諸多任務(wù)，針對項目運營的相關(guān)商業(yè)風(fēng)險，通常是社會資本或運營公司承擔(dān)，政府部門承擔(dān)的風(fēng)險類型有最低客流需求、法律風(fēng)險等。

4 具體運作方案

4.1 規(guī)劃建造模塊

具體是按照“資本金投入+ 建造及維護(hù)期績效考評并傳導(dǎo)”的PPP 合作模式設(shè)計該模塊，在引進(jìn)社會資本環(huán)節(jié)中，可以設(shè)置相應(yīng)的建設(shè)資質(zhì)規(guī)定要求，合理捆綁項目總承包方與社會資本的股權(quán)投資，這樣針對規(guī)劃建造階段形成的施工承包考評結(jié)果，可以順利地基于傳導(dǎo)機(jī)制傳輸?shù)胶蜕鐣Y本投資預(yù)計投資回報有關(guān)的績效考評領(lǐng)域內(nèi)，并通過項目建造質(zhì)量與社會資本方的股權(quán)投入逐漸構(gòu)建出風(fēng)險關(guān)聯(lián)機(jī)制[4]。采用科學(xué)設(shè)置合同條款的形式，在政府與社會資本或項目建設(shè)公司之間科學(xué)配置風(fēng)險因素，逐漸打造出風(fēng)險共同承擔(dān)、互利共贏的大局面。

4.1.1 交易結(jié)構(gòu)

1）政府方采購

執(zhí)行機(jī)構(gòu)結(jié)合政府下達(dá)的項目PPP 合作實施方案，通過運行政府采購流程選出社會資本，把采購標(biāo)的作為考評績效的基礎(chǔ)指標(biāo)，社會資本方的競爭性指標(biāo)較多，如項目的預(yù)計投資回報率、概預(yù)算下浮率等。社會資本方最后能取得的投資回報，要綜合考慮競爭性中標(biāo)價，績效考核情況測算而來。

按照政府采購結(jié)果，軌道公司和社會資本通過合作創(chuàng)設(shè)項目建設(shè)公司，獲得項目業(yè)主資格，主動承擔(dān)項目可批復(fù)范疇中的所有投資。項目公司和機(jī)構(gòu)簽署PPP 合作協(xié)議，科學(xué)確定權(quán)利義務(wù)范疇與風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制，取得政府經(jīng)營授權(quán)后，負(fù)責(zé)執(zhí)行投資建造、基礎(chǔ)設(shè)施維保工作，并獲得一定的票務(wù)分配收入回報，通過績效考核以后，正式確定缺口補(bǔ)助金額，政府方進(jìn)行補(bǔ)助。以南寧軌道交通為例，其是本市軌道交通投資建設(shè)的唯一主體，市政府在政策、資金及資產(chǎn)等諸多方面對項目均進(jìn)行大力支持，2016—2018 年，建設(shè)公司分別獲得市財政局撥付的專項資金分別為14.52 億元、62.08 億元及42.05 億元。2018—2020 年，運營公司收到政府補(bǔ)貼分別為3.18 億元、6.24 億元、10.03 億元，補(bǔ)貼金額逐年大幅增長。

2）項目建造管理

結(jié)合政府項目采購對外公開的中標(biāo)結(jié)果，建設(shè)公司和具備一定資質(zhì)的社會資本方簽署施工總承包協(xié)議，并負(fù)責(zé)執(zhí)行具體的項目建設(shè)及管理工作，按照前期約定的方式實施機(jī)構(gòu)考核項目施工總承包，在總承包方的結(jié)算中呈現(xiàn)相應(yīng)的績效獎懲情況，同時在政府的缺口補(bǔ)助中開展增減核算，真正實現(xiàn)PPP 項目績效考評的傳導(dǎo)機(jī)制。

3）項目融資

建設(shè)公司負(fù)責(zé)軌道項目的投融資，政府方要按照PPP 合作協(xié)議約定的內(nèi)容，準(zhǔn)許建設(shè)公司把將來能獲得的租金、票務(wù)配置收入、缺口補(bǔ)助等用在融資抵質(zhì)押方面，進(jìn)而實現(xiàn)部分融資目標(biāo)。社會資本方結(jié)合協(xié)議內(nèi)容承擔(dān)其部分項目融資責(zé)任或幫助融資過程推進(jìn)的義務(wù)，并結(jié)合金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)行的合規(guī)性要求，對外提供一定的融資輔助性條件[5]。

4）項目資產(chǎn)的應(yīng)用

城市軌道交通項目建成以后的運營期，政府結(jié)合項目實用性的測評結(jié)果為軌道基礎(chǔ)設(shè)施運營提供適當(dāng)租金，當(dāng)然也可以是項目運營公司支付一定租金。針對項目公司投資形成的車輛、設(shè)備等資產(chǎn)，可以考慮提前將其移交給政府，當(dāng)然也可以是運營公司租賃或采購。

5）績效考評機(jī)制

依照PPP 項目合作協(xié)議內(nèi)設(shè)定的內(nèi)容，城市軌道交通項目建造期間由項目建設(shè)公司承擔(dān)工程建設(shè)形成的考評結(jié)果，有效實施PPP 項目下的傳導(dǎo)機(jī)制。運營期承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施必要的維保職責(zé)，基于規(guī)范化的績效考評過程，有效推動PPP 項目之下的提質(zhì)增效的杠桿機(jī)制，捆綁項目建造過程中社會資本的長期責(zé)任和投資行為。本文提及的“必要的維保職責(zé)”特指和基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量有關(guān)的責(zé)任，例如，軌道不均勻沉降、隧洞局部裂痕等。在本方案設(shè)計時融合“網(wǎng)運分離”理念，可以把設(shè)備類的維保責(zé)任移交給項目運營公司。

4.1.2 補(bǔ)貼機(jī)制

1）預(yù)期投資回報

即通過采購招標(biāo)的形式確認(rèn)社會資本的投資回報情況，這不是一項固化指標(biāo)，在履行PPP 合作協(xié)議過程中，應(yīng)結(jié)合設(shè)定的績效考評方法做出相應(yīng)調(diào)整，借此方式使社會資本方獲得一定回報。

2）項目建設(shè)期按照總承包施工協(xié)議核算考核獎懲金額

城市軌道交通項目建造過程中，針對工程總承包方在質(zhì)量、工期、安全等方面出現(xiàn)的問題，政府或其指定機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)有效管理，并按照合同內(nèi)設(shè)定的違約條款，對施工承包方進(jìn)行懲處，結(jié)算總承包價款時體現(xiàn)出具體的獎懲款數(shù)額[6，7]。

3）預(yù)期綜合成本的考核額度

綜合成本主要由項目公司的融資及運營成本構(gòu)成。如果項目真實的融資成本和協(xié)議內(nèi)設(shè)定的利率水平之間存在顯著差別，那么可以按照利率的差異比例考核有差別的部分，參照考核結(jié)果做出獎懲決策。

4.2 運維管理模塊

軌道交通運維管理階段基于IoT 模式運作，為了將線網(wǎng)自身的優(yōu)勢發(fā)揮到最大化，一般會整合軌道交通線路，將其整合至同一個運維管理模塊的PPP 合作范疇，借此方式真正實現(xiàn)網(wǎng)運分離，在項目運營期創(chuàng)造出更多的效益，并清楚設(shè)定項目投資的風(fēng)險邊緣，基于PPP 項目設(shè)計建立投資和運營的關(guān)聯(lián)性、回報和服務(wù)之間的匹配性等，這樣便能在項目運營公司內(nèi)部建設(shè)出多層級調(diào)控機(jī)制，精準(zhǔn)區(qū)分政府與市場風(fēng)險。交易結(jié)構(gòu)如圖1 所示。以廣州地鐵公司為例，其運營過程中緊扣地鐵項目推行多元化經(jīng)營業(yè)務(wù)，項目自身具有較強(qiáng)的外部效應(yīng)，以地鐵項目為支撐，公司主動開發(fā)相關(guān)商業(yè)、沿線土地資源及地鐵設(shè)計、培訓(xùn)等諸多業(yè)務(wù)。有資料記載，2020 年全年，廣州地鐵總客運量24.13 億人次，日均客運量659.16 萬人次，最終實現(xiàn)票務(wù)收入45.84 億元，實現(xiàn)營業(yè)總收入128.91 億元，其中，非地鐵運營業(yè)務(wù)收入占比達(dá)54.18%。

圖1 運維管理模塊的交易結(jié)構(gòu)圖

5 結(jié)語

本文設(shè)計的“網(wǎng)運分離”運作模式符合軌道交通PPP 項目實施政策、文件要求，具有較高的可操作性。通過實施“網(wǎng)運分離” 模式能協(xié)助政府更好地選擇施工承包商，使其在項目設(shè)計、建造、施工階段的專業(yè)性發(fā)揮到最大化，并實現(xiàn)對以上階段風(fēng)險的有效控制。項目運營階段能選出專業(yè)性更高的運營商，進(jìn)而全面提升項目運營管理及服務(wù)水平，提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)項目。