新發(fā)展階段化解地方政府投融資平臺風險研究

金陸璇 車云龍

1.東北財經(jīng)大學；2.河北工業(yè)大學

引言：地方政府投融資平臺是我國地方政府為滿足城市基礎設施建設、市政建設、公共事業(yè)發(fā)展等關系民生和經(jīng)濟建設的資金融資需要，聯(lián)合組建的城投公司、城建公司、資產(chǎn)管理公司等不同類型的綜合型經(jīng)濟實體，能夠得到地方政府的土地、財政等政策支持，且更容易獲得政府項目的資源傾斜以及信用背書，再以經(jīng)營收入、公共設施收費、財政補貼等渠道作為還款來源，地方政府投融資平臺為當?shù)鼗A設施建設和經(jīng)濟發(fā)展提供了重要保障。

地方政府投融資平臺作為地方政府的一種組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，在城市基礎設施建設和公共設施改善中發(fā)揮了重要作用，曾經(jīng)有效緩解了地方政府財權與事權不匹配、地方基礎設施建設擴張與財政資金短缺等矛盾問題，是體制矛盾下的階段性產(chǎn)物。根據(jù)我國地方政府投融資平臺調(diào)查顯示，地方政府投融資平臺重點對道路、交通、橋梁、學校設施改善為主，并且呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。

黨的十九大以來，隨著我國邁入新發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，我國正處于深化供給側結構性改革、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關鍵時期，新型城鎮(zhèn)化建設、鄉(xiāng)村振興建設、新基建換擋升級、新冠疫情公共支出等新情況需要地方政府大規(guī)模投入資金開展各項基礎建設，新形勢下的融資現(xiàn)實需要越來越成為地方政府財政的巨大負擔，但地方政府投融資平臺經(jīng)過多年無序發(fā)展，總體上已成為地方政府債務的最大載體，中央政治局會議、全國金融工作會議、國務院常務會議都提出了堅決遏制新增地方政府隱性債務、嚴格規(guī)范地方政府投融資平臺發(fā)展的要求。

一、地方政府投融資平臺的發(fā)展歷程

我國對地方政府投融資平臺的發(fā)展政策一直處于動態(tài)調(diào)整中，歷史上先后經(jīng)歷了“默許—鼓勵—限制—規(guī)范”的變化過程。

我國地方政府投融資平臺最早起源于上世紀八十年代初，當時廣東省因修建鐵路而為省內(nèi)各地政府融資貸款，以建成后鐵路收費來逐年償還本息。1992年，上海市成立全國第一家城投公司—上海市城市建設投資開發(fā)總公司。1995年《預算法》的出臺嚴格限制了各級政府通過舉債獲取資金的途徑，地方政府為開辟新財源渠道，因中央政府的默許，各地開始紛紛效仿建設投融資平臺的舉措。1997年亞洲金融危機和2008年美國華爾街金融危機兩次事件的發(fā)生，中央政府為成功應對這兩場危機，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，迎來了地方政府投融資平臺發(fā)展的高峰期。2014年以來，地方政府投融資平臺由于缺乏規(guī)范的管控措施，到2020年底，我國地方政府債務余額高達25.66萬億元，政府負債率達45.8%，其中地方政府投融資平臺所占債務比例最高，促使國家相關部門先后出臺多項文件來限制地方政府投融資平臺舉債。

隨著2018年中辦、國辦印發(fā)《〈地方政府隱形債務問責辦法〉的通知》，2019年國務院印發(fā)《關于防范化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務風險的意見》，國家對地方政府融資平臺債務管理提出了新發(fā)展意見，對地方政府融資平臺發(fā)債、融資租賃等提出了新要求，各地方政府也紛紛出臺相應文件加大金融風險防范，積極開展融資方式創(chuàng)新，遏制政府隱性債務，加強財政監(jiān)督監(jiān)管。

二、當前地方政府投融資平臺存在的風險問題

2014年，財政部出臺《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，要求對之前形成的地方政府投融資平臺產(chǎn)生的債務進行清理和甄別，但由于各地對債務統(tǒng)計口徑不同，使得平臺債務尚未納入政府性債務體系范圍內(nèi)，并沒有顯性化，成為了地方政府隱性債務。

首先，存在地區(qū)金融風險。近幾年，我國地方政府投融資平臺在投資規(guī)模不斷擴大的情況下得到快速發(fā)展，但也帶來我國各地負債率明顯增高，舉債方式日益多樣化，部分地區(qū)政府負債率甚至已經(jīng)超過了60%，而且平臺融資借貸的方式一般都比較隱蔽，即便在相關金融監(jiān)管部門的嚴格管控下，也很難測算真正的舉債規(guī)模，過度的融資擴張為地方政府的正常運轉帶來了巨大的隱患，在地方財政出現(xiàn)償還困難時，實際上還是由中央財政承擔了事實上的支付責任，或者成為商業(yè)銀行體系的不良貸款，使得地區(qū)金融安全風險隱患增加。

其次，存在市場經(jīng)營風險。受地方政府財力所限，平臺的資本金并不充裕，并未形成真正的融資主體，使得融資的成本增高。平臺公司開展的安置房、城市道路建設、環(huán)境綠化改造等大量公益性項目，一般主營業(yè)務收入不高，很難通過市場化經(jīng)營的方式產(chǎn)生經(jīng)營現(xiàn)金流量，難以通過市場化的方式取得項目產(chǎn)品收益，一旦疊加平臺治理結構不健全、財務管理和經(jīng)營水平低下等問題，很容易出現(xiàn)平臺風險聚集擴大的問題。

再次，存在政策性風險。地方政府投融資平臺變相舉債行為主要體現(xiàn)為替地方政府向銀行貸款或開展信托產(chǎn)品融資，地方政府為平臺融資提供還款、擔保、承諾等風險超過了僅應承擔的政策、法律風險界限，新上政府付費項目超過了規(guī)定的審慎要求等條款，違反了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）和《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）等文件規(guī)定。

最后，存在平臺管理風險。平臺的管理層及日常運轉主要由地方政府職能部門的人員兼任，受管理體制、思維模式、專業(yè)能力等限制，平臺公司普遍存在平臺資產(chǎn)相關手續(xù)不完善、管理能力不高、債務風險偏大、資本運作規(guī)范程度不足和平臺運轉效率低下等問題，很多融資平臺集團公司對下屬子公司缺乏科學的監(jiān)督和管理，平臺本身缺乏造血功能，風險管理體系并未實質(zhì)化，風險管控意識缺失，平臺信息難以做到公開透明，監(jiān)管機制不健全，平臺公司、地方政府、金融機構三者間溝通渠道不暢，違規(guī)放款、資金挪用等不良現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。

三、化解地方政府投融資平臺債務風險的對策措施

2021年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)要“堅決遏制新增地方政府隱性債務”，相比于2020年“抓實化解地方政府隱性債務風險工作”的表述更加嚴厲，預示著全國治理地方政府投融資平臺的決心和信心毫不動搖，各地區(qū)也針對性開展制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術創(chuàng)新，從多渠道入手，圍繞平臺債務多樣化、隱性化等現(xiàn)狀和趨勢，徹底整治制度不健全、責權利不清、監(jiān)管不到位等難題。

針對化解地方政府投融資平臺債務風險問題，羅敘圍繞優(yōu)化地方政府投融資平臺公司市場化轉型提出了優(yōu)化內(nèi)部管理體制、做好資金管理和建立項目管理制度等內(nèi)部治理建議，高敏[從建立財務管理制度等方面提出了防范策略，郭慧從對平臺公司進行混改重組和促進平臺公司產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展等方面提出了轉型建議，何欣從加強銀行風險識別能力、提升風險預警能力、健全貸款審批機制等方面提出了財務風險控制策略，學者們均從不同領域和角度對地方政府投融資平臺治理提出了措施建議。本文主要從提升平臺自身造血能力、加強規(guī)范化管理、創(chuàng)新投融資模式等角度入手，達到化解投融資平臺已有債務、降低平臺風險、推動平臺市場化轉型目標。

（一）提升平臺造血功能，加快化解平臺債務

按照2014年新修訂的《預算法》要求，只有省級政府才有發(fā)債權利，而地方政府不允許發(fā)行債券，也不應當以間接形式承擔隱性債務，因此各地區(qū)應加快清退投融資平臺債務進度。

首先，全面梳理地方政府和平臺應承擔的債務范圍、額度、償還期限、違約責任等信息，建立可實施的債務清償方案，分門別類的清償化解各類債務。對于處于無實質(zhì)資產(chǎn)，無現(xiàn)金流狀態(tài)的平臺公司，應加快推動平臺公司的撤并處置，對具有相關專業(yè)資質(zhì)、競爭力較強、規(guī)模較大的平臺公司加快進行資源整合。

其次，改善平臺公司盈利能力。加強平臺公司現(xiàn)有資產(chǎn)資源的優(yōu)化重組，強化平臺自身造血功能，逐步提升平臺自償能力。大力培育經(jīng)營性業(yè)務，充分履行地方政府獨立經(jīng)營權和收益權，不斷優(yōu)化經(jīng)營結構，重視資源整合，從“建設城市”向“經(jīng)營城市”轉變，加快轉型升級，實質(zhì)性介入?yún)^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的整體價值鏈，逐步提升產(chǎn)品和服務的市場競爭力。提升除基礎設施建設政府補貼收入以外的其他經(jīng)營性業(yè)務收入比重，逐步參與到醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、住房環(huán)保等社會經(jīng)濟各個投資領域，以市場化方式盤活展會、展廳等可運營式基礎項目，以租賃、宣傳等形式獲取穩(wěn)定收益，通過高效的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營反哺政府性投資項目建設。部分清償難度較大的債務，努力通過延長還款期限、增加政府補貼、土地置換、出讓經(jīng)營性國有資產(chǎn)權益等多元化形式化解債務。

最后，引入償債基金制度，建立投融資平臺償債基金和債權人基金管理委員會，平臺與債權人共同簽訂債權化解協(xié)議，明確償債內(nèi)容和資金來源，共同監(jiān)督平臺償債進度，共同協(xié)調(diào)解決償債過程中遇到的突出問題。

（二）加強平臺規(guī)范化管理，降低平臺債務風險

首先，實施平臺透明化、規(guī)范化管理，理清政府與投融資平臺之間的關系，建立投融資平臺現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理制度、預算管理制度和人才崗位公開選拔制度，加快平臺管理從粗放式向精益化轉變，國有金融機構對地方政府實施審慎合規(guī)授信，避免出現(xiàn)政企不分、人事不分、財權與事權不匹配等不良現(xiàn)象，做到投融資平臺經(jīng)營主體責任明確。金融機構與地方政府共同打造投融資平臺信息公開系統(tǒng)和金融信用信息共享平臺，落實《關于全面推進政務公開工作的意見》及中央有關規(guī)定，實現(xiàn)地方政府隱性債務顯性化、可視化管理。

其次，要提升風險預警能力，針對地方政府投融資平臺公司數(shù)量眾多等問題，分步驟、分級別建立并不斷完善平臺債務風險監(jiān)控與預警機制，清晰認識平臺自身潛在的風險隱患，設定平臺風險評估指標和閾值，定期對風險指標進行定性和定量評估，根據(jù)風險警報及時進行跟蹤應對。合理體現(xiàn)金融資本對投資回報、風險防控、增信等利益訴求，提高項目的可融資性，從源頭上保障項目投融資落地。各類銀行與地方政府投融資平臺合作過程中，也應構建風險預警體系，確保平臺債務風險保持在可控范圍。

最后，加強對平臺公司的投融資監(jiān)管。加大風險外部監(jiān)管、內(nèi)部自查與應急處置能力，聯(lián)合銀保監(jiān)、法務、國資委、審計局等多部門以及投資者、公司監(jiān)事會等群體對資金和項目開展多方動態(tài)監(jiān)管，視情引入第三方監(jiān)督機制，及時掌握地方政府投融資平臺公司投融資情況，結合企業(yè)內(nèi)部財務控制制度，有重點的開展檢查、核查工作，加強對投融資平臺進行業(yè)務和資金流向?qū)徍?，加大對“名股實債”等違規(guī)操作的審查審計，規(guī)范平臺借貸行為，將地方政府的債務問題劃入到部門的審計范圍，對平臺業(yè)務重點環(huán)節(jié)實施全過程實時監(jiān)管，增強風險管控能力。對涉及公益性項目且償債來源于地方財政的投融資項目、涉及地方政府隱性融資、過度依賴政府信用等行為，建立違法違規(guī)融資擔保監(jiān)管數(shù)據(jù)庫，加大違規(guī)融資的問責力度。堅決禁止地方政府違規(guī)對投融資平臺承諾擔保、抵押等超范圍行使行政權利。

（三）創(chuàng)新投融資模式，推動平臺市場化轉型

首先，合理調(diào)整投融資平臺結構，對平臺公司進行混改和機構重組，改變地方政府主導的傳統(tǒng)經(jīng)營方式，地方政府主動放棄投融資平臺股份，向社會公開招募投資人，優(yōu)化平臺內(nèi)部管理結構，使平臺公司真正轉變成為市場化運營的實體企業(yè)。

其次，創(chuàng)新投融資渠道，逐步改變?nèi)谫Y渠道單一的局面，引入綜合開發(fā)投資理念，積極創(chuàng)新項目商業(yè)模式，深入實施田園綜合體、產(chǎn)城融合、特色小鎮(zhèn)和生態(tài)環(huán)境治理等綜合開發(fā)投資項目，探索全新的融資模式，協(xié)調(diào)協(xié)同推進經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目實施，充分挖掘項目潛在的商業(yè)價值。廣泛征求產(chǎn)業(yè)基金、銀行、信托等相關金融資本的意見和建議，完善項目相關交易結構，確保項目投融資方案的合法合規(guī)。通過招商引資、吸引社會資本參與、發(fā)行企業(yè)債券等形式拓寬投融資渠道，積極運用PPP、TOT、BOT等模式，將政府性債務轉換為企業(yè)債務，推動政府投融資平臺貸款資產(chǎn)向著證券化發(fā)展，進一步減輕地方政府的債務壓力。

再次，開展平臺資源整合，培育投融資平臺公司的核心競爭力，加大人力資源整合，落實現(xiàn)代化人力資源管理制度，明確人才是平臺公司發(fā)展的核心資源理念，加強專業(yè)技術能力、投融資能力、項目投資建設管理能力以及運營管理能力等崗位人員素質(zhì)培訓。加大對外合作力度，構建平臺公司合理運營團隊，有效彌補自身專業(yè)能力和投融資能力的不足。開展地方政府的存量資產(chǎn)、資源、資本和政策以及必要的資金整合，加大力度開展平臺資產(chǎn)優(yōu)化重組，優(yōu)化經(jīng)營思路和管理體系，提高公司資產(chǎn)質(zhì)量，做實經(jīng)營性現(xiàn)金流，提高公司信用，優(yōu)化資產(chǎn)負債結構，嚴控平臺公司資產(chǎn)負債率不超過70%的紅線，不斷提高優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)收益率。

四、結語

綜上所述，隨著地方政府投融資平臺財務風險不斷加大，將面臨各級部門的越來越嚴厲的監(jiān)管，為加快化解平臺已有債務、有效化解平臺債務風險，需要在投融資模式創(chuàng)新、提升平臺自造血功能、加強平臺規(guī)范化管理、加大平臺監(jiān)管、拓寬平臺融資渠道等途徑持續(xù)發(fā)力，逐步推動地方政府退出各類投融資平臺經(jīng)營主體范圍，徹底厘清投融資平臺與政府之間的關系，將平臺潛在的風險控制在合理范圍之內(nèi)，確保平臺公司能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定的市場化運轉。