俄烏沖突下全球治理面臨的問題與挑戰(zhàn)

劉貞曄

伴隨著俄烏沖突的擴大和升級，以及美國和西方對俄羅斯實施全面制裁，全球化與全球治理面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

第一，全球治理的政治基礎(chǔ)和底層支柱面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

在當前的國際政治體系中，全球治理的政治基礎(chǔ)和底層支柱突出體現(xiàn)為聯(lián)合國及安理會制度。俄烏沖突爆發(fā)后，這一重要的政治基礎(chǔ)面臨被動搖的危險。2月25日，美國等向聯(lián)合國安理會提出烏克蘭局勢決議草案，要求俄羅斯撤軍。在安理會15個成員國的投票表決中，有11個國家投票贊成、三票棄權(quán)，俄羅斯行使了一票否決權(quán)，決議未能獲得通過。2月27日，美西方國家聯(lián)合推動聯(lián)合國安理會召開聯(lián)大第十一次特別緊急會議（上次聯(lián)大特別緊急會議還是在1997年針對巴以問題召開的）。3月2日，烏克蘭局勢決議草案在聯(lián)合國大會第十一次特別緊急會議上獲得通過。其中141國投贊成票，5國投否決票，35國投棄權(quán)票。這次特別聯(lián)大形成的投票局面及其決議，可以說是對安理會2月25日投票表決結(jié)果的否定。4月26日，歐洲國家列支敦士登等提出限制聯(lián)合國常任理事國一票否決權(quán)的提案。聯(lián)合國193個成員國中有超過100個成員國贊成該項決議，中國、印度、巴西、俄羅斯投下反對票，提案獲得通過。按照該提案和決議，一個或多個安理會常任理事國行使否決權(quán)后，聯(lián)合國大會成員國應(yīng)在10個工作日內(nèi)召開會議，就局勢進行辯論，使用否決權(quán)的常任理事國需在大會上證明其決定的正當性。這是聯(lián)合國歷史上頭一次對安理會常任理事國行使否決權(quán)予以限制。

2022年4月5日，聯(lián)合國安理會就烏克蘭議題進行審議。

聯(lián)合國安理會常任理事國一票否決權(quán)是二戰(zhàn)后國際秩序安排中大國一致原則的具體制度化和機制化，因而也是大國合作的政治基礎(chǔ)和底層支柱。常任理事國一票否決權(quán)的合法性來源于二戰(zhàn)戰(zhàn)勝國這樣一種特定政治身份，也是對二戰(zhàn)勝利成果的肯定。因此，二戰(zhàn)后奠定的聯(lián)合國安理會機制，特別是常任理事國否決權(quán)機制是大國相互尊重的制度基石，但這一政治基石卻在俄烏沖突爆發(fā)后面臨根本性動搖。

第二，全球治理平臺面臨被政治工具化的危險。

俄烏沖突爆發(fā)后，美西方對俄羅斯采取了嚴厲的金融制裁，將七家俄羅斯銀行從環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會（SWIFT）除名。SWIFT是全球金融治理體系的重要機構(gòu)，美西方將這樣一個重要機構(gòu)作為政治工具，將導致其他大國對全球治理體系中的一系列重大機構(gòu)組織進行重新評估。

當然，美西方主導力量將全球治理平臺政治工具化早已顯露端倪。由于美國對世界貿(mào)易組織（WTO）法官連任和遴選的阻撓，導致WTO上訴機構(gòu)于2019年12月停擺。WTO上訴機構(gòu)停擺是對全球治理體系非常重大的一次傷害。自上世紀90年代起，全球治理已經(jīng)進入到了一個超國家治理、大國治理和非國家治理多元并存的時代，而超國家治理最典型體現(xiàn)就是WTO上訴機制，它的超國家性甚至超越了聯(lián)合國。WTO在一項決議通過時，采取協(xié)商一致的原則;由于不采取投票的方式，也就沒有大國的一票否決制。WTO上訴機構(gòu)停擺說明，全球治理的機構(gòu)組織正在一步一步地被政治工具化。

第三，大國政治重回全球治理舞臺的中心。

俄烏沖突首先是由大國之間的地緣政治矛盾引發(fā)的，其未來發(fā)展趨勢不僅僅取決于俄烏雙方，還取決于大國間的政治博弈。俄烏沖突爆發(fā)后，聯(lián)合國安理會機制和歐洲安全機制陷入空前危機，大國政治重新回到全球治理舞臺的中心。

事實上，從2000年以后全球治理中許多核心議題的治理，如恐怖主義、貿(mào)易摩擦、核擴散、索馬里海盜、氣候變化治理中的碳減排落地等，就已經(jīng)開始進入大國主導的階段。這是由以下三個方面決定的。

首先，當今全球治理的議題決定了大國的治理角色。在上述議題中大國都扮演了關(guān)鍵性角色。2008年以后，G20峰會在協(xié)調(diào)全球金融危機的治理方面發(fā)揮了重要作用;在應(yīng)對氣候變化、債務(wù)危機救助、地區(qū)沖突治理、反恐治理、打擊海盜等議題上，無一不是大國在扮演核心角色。其次，全球治理方案很大程度上由大國決定和選擇。在氣候變化治理議題上，無論是《京都議定書》所設(shè)定的超國家一體化減排方案還是《巴黎協(xié)定》確定的國家自主貢獻方案，發(fā)展議題從聯(lián)合國千年發(fā)展目標的確定到2030年可持續(xù)發(fā)展議程的出臺，以及全球治理機構(gòu)的改革，包括國際貨幣基金組織和世界銀行的改革等，都是由大國決定。再次，大國在治理中的中心角色還體現(xiàn)在其對全球治理方案和方式的否決上。從哥本哈根世界氣候大會上中印等大國拒絕接受大會提出的減排草案，到美國阻撓WTO法官連任和遴選導致WTO上訴機制停擺，再到烏克蘭危機爆發(fā)后俄羅斯等在安理會上否決美國等提交的草案，都可以看出大國通過行使否決權(quán)，在全球治理方式和方案的制定中扮演著核心角色。2017年以后，中美貿(mào)易戰(zhàn)和科技戰(zhàn)已經(jīng)開始對全球治理秩序產(chǎn)生重要沖擊，俄烏沖突爆發(fā)后美西方對俄羅斯的經(jīng)濟制裁更是幾乎蔓延到了全球經(jīng)濟治理體系的所有領(lǐng)域，這都說明大國政治回歸到了全球治理舞臺中心。

第四，全球相互依賴的脆弱性極大地挑戰(zhàn)了全球治理合作。

俄烏沖突爆發(fā)后，美西方與俄羅斯之間展開了激烈的制裁與反制裁博弈，俄羅斯與西方，特別是與歐洲國家之間在一系列關(guān)鍵領(lǐng)域（如油氣資源和金融領(lǐng)域）的相互依賴關(guān)系將被強制性切斷。歐美與俄羅斯之間的制裁與反制裁博弈，是大國之間為了避免在全球相互依賴中陷入過度脆弱性風險，以及由此帶來的安全上的脆弱性風險，所做出的自我保護的戰(zhàn)略反應(yīng)。其實，隨著全球化的發(fā)展，各國相互依賴的脆弱性風險一直存在且逐漸深化，但在以大國合作為主導的政治框架下，這一安全風險處于隱匿狀態(tài)，而一旦大國合作的政治框架受到削弱甚至大國走向?qū)α⒑蛯?，這一風險就會立刻呈現(xiàn)出來。近年來的中美貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)以及主要大國之間的信息戰(zhàn)、網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)以及數(shù)據(jù)領(lǐng)域的主權(quán)之爭等，無一不與大國試圖規(guī)避全球相互依賴的脆弱性有關(guān)。

2022年5月31日，歐盟峰會在比利時布魯塞爾舉行。在峰會上歐盟達成一致，同意禁止進口俄羅斯石油，但暫不制裁經(jīng)管道輸歐的俄羅斯石油。圖片從左至右依次是比利時首相德克羅、保加利亞總理佩特科夫、歐盟委員會主席馮德萊恩和瑞典首相安德松。

為應(yīng)對全球相互依賴的脆弱性，“脫鉤”行為就并非孤立個案。在中美之間的貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)以及可能爆發(fā)的金融戰(zhàn)中，中國也不得不在戰(zhàn)略上重新考慮和衡量自身在相互依賴中的脆弱性風險及其可能引發(fā)的安全風險。因此，降低自身在全球性相互依賴中的脆弱性已經(jīng)不再純粹是某一方單方面脫鉤問題，而越來越成為主要大國為規(guī)避風險而采取的防御措施。

在今天全球相互依賴的脆弱性已經(jīng)引發(fā)大國在安全上的脆弱性這一考量的背景下，全球治理中的大國合作將受到極大挑戰(zhàn)。

第五，全球治理秩序伴隨著大國博弈和地緣沖突存在被撕裂的危險。

俄烏沖突爆發(fā)后，隨著美西方對俄羅斯制裁不斷加碼，全球治理秩序存在走向撕裂的危險，特別是在中美貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)沒有得到切實緩解的情況下，這種撕裂的可能性在逐漸增加。美西方制裁俄羅斯之后，全球治理秩序可能的前景會是：美西方與中國等新興大國之間豎起一道經(jīng)濟和科技的圍墻，美國和西方盟友形成一個工業(yè)發(fā)展的循環(huán)圈，而崛起中的新興大國可能聯(lián)合其他新興工業(yè)化國家構(gòu)建起另一個工業(yè)發(fā)展的循環(huán)圈。如果上述設(shè)想變?yōu)楝F(xiàn)實的話，全球治理秩序最終會被撕裂，這將是全球治理發(fā)展面臨的最重大的威脅。7EAF8949-2918-477A-855C-75EB54DA9318