“營改增”、需求沖擊與土地出讓

余家林 陶然

摘 要：基于“營改增”試點的外生政策沖擊，本文采用三重差分法研究“營改增”帶來的用地需求增加對土地出讓的影響。研究發(fā)現(xiàn)，“營改增”促進土地出讓，即“營改增”在5%的顯著性水平下使土地出讓面積平均增加6.3%。然而，“營改增”帶來的暫時需求沖擊只具有短期效應(yīng)。機制分析進一步發(fā)現(xiàn)，與財政壓力假說相比，需求拉動假說更可能是“營改增”促進土地出讓的關(guān)鍵機制解釋。此外，由于“營改增”政策本身具有行業(yè)異質(zhì)效應(yīng)并且不同行業(yè)對土地依賴程度存在差異，“營改增”對土地出讓的促進效應(yīng)存在行業(yè)異質(zhì)性。本文的研究發(fā)現(xiàn)不僅有助于深刻理解在地方政府主導(dǎo)土地出讓的同時市場所起到的交互作用，而且有助于更好地落實“房住不炒”的戰(zhàn)略定位和推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：營改增;土地出讓;需求沖擊;需求拉動假說;財政壓力假說

中圖分類號：F812.42? 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X（2022）05-0099-10

一、引 言

自20世紀(jì)末以來，地方政府以土地開發(fā)和出讓為重要工具，在獲得規(guī)模巨大的以土地出讓金為核心的預(yù)算外收入的同時快速推動中國經(jīng)濟增長，形成具有中國特色的“以地謀發(fā)展”的經(jīng)濟模式[1]。進入21世紀(jì)，中國土地出讓面積迅猛增加，分別于2002年和2006年首次突破10萬公頃和20萬公頃，并在2009—2013年年均高達31.13萬公頃。與此同時，土地出讓金持續(xù)走高，并于2009—2017年年均高達3.36萬億元。其中，2017年全國土地出讓收入高達5.20萬億元，相當(dāng)于當(dāng)年全國財政收入的30.12%。然而，這種“以地謀發(fā)展”的經(jīng)濟模式也帶來了土地財政、高房價等社會經(jīng)濟問題，引起社會和學(xué)者的熱切關(guān)注。中央政府從2005年“國八條”到2013年“新國五條”，年年出臺房地產(chǎn)調(diào)控新政策，但是效果不甚理想[2]。那么，為什么土地出讓熱度能經(jīng)久不減？土地出讓背后的驅(qū)動力是什么？在地方政府主導(dǎo)土地出讓的同時，市場在土地資源配置方面起什么作用？以上問題的回答不僅有助于深刻理解中國土地出讓的內(nèi)在邏輯，而且有助于更好地落實“房住不炒”的戰(zhàn)略定位和推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

長期以來，學(xué)者們持續(xù)關(guān)注探究土地出讓的驅(qū)動因素及內(nèi)在邏輯，形成不同的理論假說。財政壓力假說強調(diào)，分稅制改革以及后續(xù)的稅制改革將大部分財政收入上收至中央政府，而未調(diào)整地方政府的財政支出責(zé)任，嚴重增加了地方政府的財政壓力，迫使地方政府增加土地出讓規(guī)模、縮小財政缺口[3-5]。然而，學(xué)者們注意到財政壓力假說似乎存在邏輯上的缺陷以及無法有效解釋地方政府的土地出讓行為[2，6]。盡管財政激勵假說和晉升激勵假說分別從財政收入跨期最大化和地方政府官員為晉升而發(fā)展經(jīng)濟的假定出發(fā)，但是都強調(diào)地方政府低價甚至虧本出讓工業(yè)用地來吸引制造業(yè)生產(chǎn)投資，進而拉動商住用地需求，再高價供應(yīng)商住用地，從而獲得規(guī)模巨大的土地出讓收入[7-9]。然而，財政激勵假說和晉升激勵假說忽視市場在土地出讓過程中所起到的作用，尤其缺乏定量刻畫服務(wù)業(yè)的發(fā)展如何拉動商住用地需求以致增加商住土地出讓。王媛和賈生華[10]研究發(fā)現(xiàn)，土地市場價格波動增加會降低地方政府土地出讓的可能性，但仍然缺乏對用地需求的聚焦和內(nèi)生性問題的解決。

“營改增”是中國稅收制度改革的重要舉措，有助于完善和延伸增值稅抵扣鏈條，解決營業(yè)稅導(dǎo)致的重復(fù)征稅問題，促進試點行業(yè)快速擴張和增加用地需求?；凇盃I改增”分地區(qū)、分行業(yè)逐步推開的特征，本文采用三重差分法來研究“營改增”帶來的用地需求增加對土地出讓的影響。與本文最相關(guān)的研究來自王健等[11]，其利用“營改增”在不同地區(qū)的推進時間差異進行雙重差分估計。本文進一步利用“營改增”在行業(yè)層面推進的時間差異進行三重差分估計，并通過控制行業(yè)固定效應(yīng)來消除行業(yè)特征差異導(dǎo)致的估計偏誤。與其基于財政壓力假說的機制解釋不同，本文通過異質(zhì)性分析來有效證實，需求沖擊假說更可能是“營改增”影響土地出讓的關(guān)鍵機制。

本文可能的學(xué)術(shù)貢獻主要體現(xiàn)在三個方面：第一，既有研究大多從政府供給的視角考察土地出讓，忽視需求沖擊對土地出讓的作用。因此，本文基于“營改增”的外生沖擊，考察用地需求增加對土地出讓的影響，有效補充財政激勵假說和晉升激勵假說的邏輯鏈條。第二，本文首次構(gòu)造地級市—行業(yè)層面的月份數(shù)據(jù)，很好地捕捉“營改增”分地區(qū)、分行業(yè)逐步的推進過程，并通過控制行業(yè)固定效應(yīng)來緩解由試點行業(yè)特征差異導(dǎo)致的選擇性偏誤問題。第三，本文不僅考察“營改增”對土地出讓的影響，而且重新評估“營改增”對企業(yè)的政策效應(yīng)，豐富了“營改增”的相關(guān)研究。

二、文獻綜述與研究假設(shè)

1982年《中華人民共和國憲法》首次提出城市土地屬于國家所有、農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有的二元土地制度。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》（下文簡稱《土地管理法》）進一步明確，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，而且“申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。這意味著地方政府成為城市建設(shè)用地一級市場的唯一供應(yīng)者，也意味著政府可以通過向農(nóng)民征地獲得足夠的城市建設(shè)用地。同時，具有中國特色的征地制度安排為地方政府以低廉成本獲得農(nóng)業(yè)用地提供了制度保障。一方面，《土地管理法》盡管規(guī)定地方政府征用農(nóng)民土地的必要條件是為了公共利益，但沒有對“公共利益”的確切內(nèi)涵進行明確界定，導(dǎo)致地方政府容易擴大征地范圍、濫用土地權(quán)利[12]。另一方面，對農(nóng)民征地補償?shù)耐恋匮a償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費都是根據(jù)年產(chǎn)值的倍數(shù)換算而得，與土地征用后的用途和市場價值無關(guān)，使地方政府能以相當(dāng)?shù)偷某杀精@得土地[13]。然而，地方政府盡管是城市建設(shè)用地的唯一供應(yīng)者，但只能在土地出讓的邊際收益等于邊際成本的均衡處確定土地供應(yīng)最佳規(guī)模，否則土地出讓凈收益會不增反降。因此，中國這種獨特的土地制度安排僅僅是地方政府能出讓土地的必要條件，卻無法充分解釋中國自20世紀(jì)末以來土地出讓規(guī)模居高不下的現(xiàn)象。1DD00931-FF1F-4701-A1DD-783DF9A7B2B3

越來越多的學(xué)者注意到地方政府在土地出讓過程中的重要作用，尤以財政壓力假說、財政激勵假說和晉升激勵假說為代表。財政壓力假說強調(diào)，土地出讓是地方政府為縮小財政缺口而采取的無奈之舉。在地方政府的財政支出責(zé)任沒有被相應(yīng)調(diào)整的背景下，1994年分稅制改革以及后續(xù)的所得稅分享改革將大部分財政收入上收至中央。這極大地增加了地方政府的財政壓力，迫使地方政府依靠土地財政增加財政收入、縮小財政缺口[3-4]。然而，財政壓力假說顯然面臨一個基本的邏輯挑戰(zhàn)：當(dāng)存在財政壓力時，地方政府可以通過甩包袱的方式來將教育、醫(yī)療等公共服務(wù)甩給市場，從而實現(xiàn)量入為出[2，14]，更何況土地征用和開發(fā)本身就需要地方政府支付征地補償和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金。事實上，土地出讓收入并沒有用于可能導(dǎo)致財政壓力的財政支出方面，如行政開支和教育等基本公共服務(wù)支出，而是用于土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等[6]。更重要的是，在土地出讓需求不變的前提下，地方政府很難通過單純增加土地出讓規(guī)模來增加土地出讓凈收益，更不用提縮小財政缺口。

而財政激勵假說則從財政收入跨期最大化的假定出發(fā)，認為制造業(yè)的發(fā)展不僅能帶來相對穩(wěn)定的增值稅收入流，而且能通過推動服務(wù)業(yè)發(fā)展來間接獲得營業(yè)稅收入，更會拉動商住用地需求。基于此，一方面，地方政府不惜低價甚至虧本出讓工業(yè)用地來吸引制造業(yè)生產(chǎn)投資。另一方面，地方政府通過設(shè)立土地儲備中心等方式來調(diào)節(jié)和控制商住用地的供應(yīng)規(guī)模，最終提高商住用地出讓金收入[7， 12， 14]。謝貞發(fā)等[9]利用1999—2011年市縣層面的數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，增值稅分成比例上升不僅會激勵地方政府增加工業(yè)用地出讓以獲得更多的增值稅收入，還會促使地方政府增加商住用地出讓。晉升激勵假說盡管強調(diào)地方政府領(lǐng)導(dǎo)為晉升而發(fā)展經(jīng)濟的假定，但是和財政激勵假說相同，均認為地方政府通過低價出讓工業(yè)用地來招商引資，進而拉動商住用地需求，提高商住用地價格和土地出讓收入，從而更大規(guī)模地招商引資和促進經(jīng)濟增長[2，8]。

然而，財政激勵假說和晉升激勵假說尚未注意到市場在土地出讓過程中起到的作用，尤其缺乏定量刻畫服務(wù)業(yè)的發(fā)展如何拉動商住用地需求以致增加商住土地出讓。王媛和賈生華[10]盡管利用2008—2010年杭州243塊土地樣本數(shù)據(jù)，結(jié)合實物期權(quán)理論和生存分析法研究發(fā)現(xiàn)，土地市場價格波動增加會降低地方政府土地出讓的可能性，但是仍然缺乏對用地需求的聚焦和內(nèi)生性問題的解決。而“營改增”試點自2012年1月1日起在上海市的交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)（即“1+6”）率先實施，隨后在全國范圍內(nèi)推開的同時逐漸擴圍到所有征收營業(yè)稅行業(yè)，實現(xiàn)全行業(yè)的稅制統(tǒng)一，為研究用地需求與土地出讓的關(guān)系提供了良好的政策沖擊。

“營改增”是中國稅收制度改革的重要舉措，有助于完善和延伸增值稅抵扣鏈條，解決營業(yè)稅導(dǎo)致的重復(fù)征稅問題，有力推動試點行業(yè)快速擴張和拉動用地需求。一方面，“營改增”使試點企業(yè)具備開具增值稅發(fā)票的資格，有效提高繳納增值稅企業(yè)對試點行業(yè)的市場需求。在“營改增”之前，試點行業(yè)繳納營業(yè)稅，而營業(yè)稅不能用來抵扣流轉(zhuǎn)稅，僅能在繳納企業(yè)所得稅時作為稅前抵扣[15]。而“營改增”之后，試點企業(yè)具備開具增值稅發(fā)票的資格，繳納增值稅的企業(yè)在購買試點企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)時可以進項抵扣，降低稅負成本，從而提高購買試點行業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的積極性。陳釗和王旸[16]研究發(fā)現(xiàn)，在“營改增”之前，企業(yè)為了避免被二次征稅而采取自給自足模式，即自己生產(chǎn)屬于征收營業(yè)稅行業(yè)的中間投入品或服務(wù)。而在“營改增”之后，由于重復(fù)征收問題得以解決，無論傳統(tǒng)增值稅企業(yè)還是試點企業(yè)都不再采取自給自足模式，而是向試點行業(yè)購買中間投入品或服務(wù)。另一方面，“營改增”使試點企業(yè)在購進固定資產(chǎn)等具有增值稅發(fā)票的產(chǎn)品或服務(wù)時可以抵扣進項稅額，促使試點企業(yè)增加生產(chǎn)投資、擴大企業(yè)規(guī)模。基于2004年中國實施增值稅轉(zhuǎn)型試點的既有研究發(fā)現(xiàn)，生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)型為消費型增值稅后，由于企業(yè)可以抵扣固定資產(chǎn)的進項稅，促使企業(yè)增加固定資產(chǎn)投資[17]，提高技術(shù)生產(chǎn)率，進而促進出口[18]。李成和張玉霞[19]利用上市公司層面季度數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，“營改增”促使試點企業(yè)擴大固定資產(chǎn)投資，從而享受進項稅額抵扣帶來的收益。范子英和彭飛[15]進一步發(fā)現(xiàn)，與仍征收營業(yè)稅的企業(yè)相比，如果試點企業(yè)的上游行業(yè)征收增值稅，那么試點企業(yè)的上游行業(yè)的增值稅稅率越高，試點企業(yè)越會增加固定資產(chǎn)投資。“營改增”除了促使企業(yè)增加固定資產(chǎn)投資，還會因資本和勞動互補而帶動勞動需求的增加，進而提升勞動收入份額[20]。

綜上所述，“營改增”不僅拉動試點行業(yè)的市場需求，還會增加試點行業(yè)投資的積極性，最終推動試點行業(yè)的快速擴張。而土地是重要的生產(chǎn)性要素和經(jīng)營活動的直接空間載體，是行業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模的重要保障。由此，本文提出如下研究假設(shè)：

假設(shè)1：“營改增”通過推動試點行業(yè)擴張來增加用地需求，從而激勵地方政府增加土地出讓。

三、研究設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)來源及處理

本文所用的土地出讓數(shù)據(jù)來自中國土地市場網(wǎng)（www.landchina.com）公開數(shù)據(jù)，包含了位置、面積、成交價款、行業(yè)分類、土地用途、供地方式、土地級別等地塊相關(guān)信息?？紤]到2009年中國剛完成增值稅轉(zhuǎn)型試點并經(jīng)歷了金融危機的沖擊，又考慮到2016年5月“營改增”試點全面擴圍到所有行業(yè)，本文將樣本時間區(qū)間設(shè)定為2010年1月至2016年4月，共包含117.74萬幅地塊?？紤]到“營改增”試點分地區(qū)、分行業(yè)逐步推開的特征，本文將土地出讓數(shù)據(jù)加總到地級市—行業(yè)層面，從而通過控制行業(yè)固定效應(yīng)來消除行業(yè)特征差異導(dǎo)致的估計偏誤。此外，“營改增”試點在地區(qū)的推開集中于下半年，導(dǎo)致基于年度數(shù)據(jù)的估計會混淆處理前和處理后的效應(yīng)，給政策識別帶來困擾。為此，本文將土地出讓數(shù)據(jù)加總到年份—月份層面，以細致捕捉“營改增”在不同月份分地區(qū)推開的特征。這是本文在數(shù)據(jù)構(gòu)造方面的一個貢獻。此外，本文的區(qū)域經(jīng)濟變量來自歷年各省份統(tǒng)計年鑒和《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》。1DD00931-FF1F-4701-A1DD-783DF9A7B2B3

（二）模型設(shè)定

基于“營改增”試點分地區(qū)、分行業(yè)逐步推開的特征，本文采用三重差分法來研究“營改增”帶來的用地需求增加對土地出讓的影響。具體模型設(shè)定如下：

ykctm=β0+β1Treatk×Pilotptm+β2Pilotptm+β3lnPOPct+δkc+δtm+δpt+εkctm（1）

其中，k表示行業(yè)，c表示地級市，t表示年份，m表示月份。ykctm表示地級市c在時間tm出讓的屬于行業(yè)k的土地面積。

虛擬變量Pilotptm表示省份p在時間tm是否被納入“營改增”試點。“營改增”試點首先于2012年1月在上海市實施，然后推廣至8省市，其中，北京市的開始時間為2012年9月，江蘇省和安徽省的開始時間為2012年10月，福建省和廣東省的開始時間為2012年11月，天津市、浙江省和湖北省的開始時間為2012年12月，最后于2013年8月推廣至全國?；诖?，虛擬變量Pilot在該省份“營改增”試點開始時間之后，取值為1，否則為0?？梢钥闯觯兞縋ilot在地區(qū)和時間兩個維度產(chǎn)生變異，具有雙重差分模型的特征。

虛擬變量Treatk表示行業(yè)k是否被納入“營改增”試點?！盃I改增”于2012年1月將試點行業(yè)范圍設(shè)在“1+6”行業(yè)，即陸路、水路、航空、管道運輸在內(nèi)的交通運輸業(yè)和研發(fā)，信息技術(shù)，文化創(chuàng)意，物流輔助，有形動產(chǎn)租賃，鑒證咨詢等部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，然后陸續(xù)將廣播影視業(yè)（2013年8月）、鐵路運輸和郵政服務(wù)業(yè)（2014年1月）、電信業(yè)（2014年6月）納入試點，最后于2016年5月擴圍至全部行業(yè)。結(jié)合本文的研究對象，當(dāng)行業(yè)為交通運輸倉儲和郵政業(yè)、信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)、文化體育和娛樂業(yè)時，變量Treat取值為1，否則為0。此外，“營改增”試點盡管會通過延伸進項稅額抵扣鏈條而影響傳統(tǒng)增值稅行業(yè)，但是沒有調(diào)整傳統(tǒng)增值稅行業(yè)的稅率，導(dǎo)致對傳統(tǒng)增值稅行業(yè)的影響不同于試點行業(yè)。因此，本文剔除傳統(tǒng)增值稅行業(yè)，具體包括農(nóng)林牧漁業(yè)、采礦業(yè)、制造業(yè)、電力熱力燃氣及水生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)。

由此可知，Treat×Pilot捕捉“營改增”的政策效應(yīng)，其系數(shù)β1反映“營改增”對土地出讓的影響，具有三重差分模型的特征。此外，lnPOP是控制變量，代表地級市c在年份t的人口規(guī)模的對數(shù)。本文還控制了地級市—行業(yè)固定效應(yīng)δkc、年份—月份固定效應(yīng)δtm、省份—年份固定效應(yīng)δpt。此外，考慮到“營改增”試點在不同地區(qū)逐步推開，本文將穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤聚類到省份—時間層面。“營改增”試點前后土地出讓面積的均值差異特征，如表1所示。

由表1可知，首先，列（1）概述非試點行業(yè)（Treat=0）相關(guān)變量的平均值，可以看出，非試點行業(yè)的土地出讓面積在“營改增”試點前后沒有顯著性差異。其次，列（2）概述試點行業(yè)（Treat=1）相關(guān)變量的平均值，可以看出，試點行業(yè)的土地出讓面積均值發(fā)生了顯著變化，從“營改增”試點以前的16.395公頃（e2.797）增加至“營改增”試點以后的17.850公頃（e2.882）。最后，列（3）概述了試點行業(yè)和非試點行業(yè)相關(guān)變量平均值的差異，可以看出，無論“營改增”試點以前還是以后，試點行業(yè)和非試點行業(yè)在土地出讓方面均有顯著差異，說明忽視行業(yè)特征差異可能會導(dǎo)致“營改增”試點的政策評估有偏?？傊?，試點行業(yè)的土地出讓面積盡管比非試點行業(yè)小，但在“營改增”試點后增加更快，反映了“營改增”試點對土地出讓的政策效應(yīng)。

四、研究結(jié)果

（一）基準(zhǔn)回歸結(jié)果

基于式（1）的設(shè)定，本文采用三重差分模型，研究“營改增”對土地出讓的影響，基準(zhǔn)回歸結(jié)果如表2所示。由表2列（1）可知，在僅控制地區(qū)試點和行業(yè)試點變量后，“營改增”系數(shù)在5%的水平上顯著為正，初步說明“營改增”促進土地出讓。列（2）進一步控制城市—行業(yè)固定效應(yīng)，以消除不隨時間變化的城市和行業(yè)方面的系統(tǒng)性差異，結(jié)果顯示，“營改增”的系數(shù)有所下降，但仍然顯著。列（3）和列（4）進一步依次加入年份—月份固定效應(yīng)和省份—年份固定效應(yīng)后，“營改增”的系數(shù)依然顯著，且系數(shù)沒有變化，為0.063，說明“營改增”試點之后，隨著試點行業(yè)擴張、用地需求上升，土地出讓面積平均增加6.3%。此外，控制城市—行業(yè)固定效應(yīng)后，“營改增”的系數(shù)不再隨著年份—月份固定效應(yīng)和省份—年份固定效應(yīng)的加入而發(fā)生變化，意味著城市—行業(yè)固定效應(yīng)已經(jīng)解決大部分選擇性偏誤，不可觀測變量可能無法使本文的估計結(jié)果出現(xiàn)選擇性偏誤。

（二）穩(wěn)健性檢驗

本文采用事件分析法進行平行趨勢檢驗，結(jié)果如圖1所示。本文構(gòu)造距離“營改增”試點當(dāng)年的相對年份虛擬變量，即對于2012年被納入“營改增”試點的地級市，改革后1年虛擬變量在2013年取值為1，改革后兩年虛擬變量在2014年取值為1，改革前1年虛擬變量在2011年取值為1。類似地，本文構(gòu)造改革前3年、改革前兩年和改革后3年、改革后4年以及其他省市的改革相對年份虛擬變量。同時，考慮到“營改增”試點集中于下半年，本文將基準(zhǔn)年份設(shè)定在“營改增”試點當(dāng)年?？梢钥闯?，與改革當(dāng)年相比，在改革之前“營改增”系數(shù)與0無顯著差異，說明試點行業(yè)和非試點行業(yè)的土地出讓面積差異沒有顯著變化，滿足平行趨勢檢驗。而在改革后前兩年，“營改增”系數(shù)顯著為正，說明“營改增”完善進項稅額抵扣鏈條，導(dǎo)致試點行業(yè)擴張、用地需求增加，促進土地出讓。然而，“營改增”試點3年后，“營改增”系數(shù)不再顯著，說明“營改增”引發(fā)的用地需求沖擊是短暫的，對土地出讓只具有短期的促進效應(yīng)?？赡艿慕忉屖请S著時間的推移，試點企業(yè)不僅面臨著投資的邊際報酬遞減而不再繼續(xù)擴張，而且開始通過調(diào)整土地配置的時間決策來平滑“營改增”的政策影響。盡管第一個原因不會影響本文的研究結(jié)果估計，但是第二個原因會低估本文的研究結(jié)果，意味著本文可能估計的是“營改增”試點平均處理效應(yīng)的下限。另外，本文通過將“營改增”試點時間提前兩年來構(gòu)造偽地區(qū)試點和偽“營改增”的反事實，進行安慰劑檢驗，結(jié)果如表3所示。由表3列（1）可知，當(dāng)僅控制偽地區(qū)試點和行業(yè)試點變量時，偽“營改增”的系數(shù)與0無顯著差異。列（2）進一步控制城市—行業(yè)固定效應(yīng)，偽“營改增”的系數(shù)仍不顯著。列（3）和列（4）依次加入年份—月份固定效應(yīng)和省份—年份固定效應(yīng)后，偽“營改增”系數(shù)仍不顯著，且偽地區(qū)試點的系數(shù)也不再顯著。這進一步說明試點行業(yè)和非試點行業(yè)的時間趨勢相同，本文的研究結(jié)果不可能由試點行業(yè)和非試點行業(yè)的時間趨勢差異所導(dǎo)致。1DD00931-FF1F-4701-A1DD-783DF9A7B2B3

本文進一步控制城市層面特征來進行穩(wěn)健性檢驗，以消除潛在的與“營改增”試點共同改變因素對本文估計結(jié)果的影響，結(jié)果如表4所示。首先，考慮到“營改增”將征收營業(yè)稅的行業(yè)改征增值稅，本文利用2009年地級市營業(yè)稅收入衡量營業(yè)稅收入稟賦，控制其與年份虛擬變量的交互項。結(jié)果顯示，“營改增”的系數(shù)依然為正。其次，本文利用2009年地級市一般預(yù)算收入衡量財政收入稟賦，控制其與年份虛擬變量的交互項。結(jié)果顯示，“營改增”的系數(shù)依然為正。再次，本文控制不同城市隨時間的線性趨勢后，結(jié)果顯示，“營改增”的系數(shù)依然為正。最后，本文控制城市—年份固定效應(yīng)，結(jié)果顯示，“營改增”的系數(shù)依然為正。以上研究結(jié)果表明，很少可能存在與“營改增”同時改變的因素驅(qū)動本文的研究結(jié)果。

五、機制分析

既有研究基于財政壓力假說進行分析，認為“營改增”導(dǎo)致地方政府財政壓力增加，迫使地方政府出讓更多土地以彌補財政收入損失。然而，財政壓力假說面臨以下理論或邏輯挑戰(zhàn)：首先，在地方政府壟斷土地供應(yīng)的市場中，地方政府增加土地供應(yīng)不僅需要支付更多的土地征用補償和建設(shè)成本，還會因土地供應(yīng)增加而承擔(dān)土地價格下降的損失，最終當(dāng)土地出讓邊際成本超過邊際收益時導(dǎo)致土地出讓凈收益下降。其次，即使存在財政壓力，地方政府也可以通過甩包袱的方式減少財政支出、實現(xiàn)量入為出[2]。例如，在分稅制改革后的一段時期內(nèi)，一些地方政府積極推進教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化改革，以達到減少財政支出的目的[14]。此外，由于數(shù)據(jù)的限制，既有研究度量財政壓力的方法缺少科學(xué)性[6]?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，地方政府的財政預(yù)算要量入為出、收支平衡，并接受本級人民代表大會審查，因而既有研究利用一般預(yù)算收入和支出的缺口衡量財政壓力的做法很難有說服力，以致無法有效檢驗“營改增”與財政壓力的因果關(guān)系。

更重要的是，財政壓力假說與“營改增”的現(xiàn)實事實相悖。首先，“營改增”試點是地方政府有意為之，而非被迫接受的“無奈之舉”。例如，為了促進服務(wù)業(yè)發(fā)展，上海市早在2009年便開展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)稅制改革研究并于2011年向國家提出開展“營改增”試點申請。而考慮到上海市因國稅和地稅沒有分家而在操作上容易實施，中央政府選擇在上海市率先試點。北京市、天津市等也積極申請“營改增”試點改革。[2012年1月，時任北京市市長郭金龍強調(diào)，“積極準(zhǔn)備、抓緊推進營業(yè)稅改征增值稅試點工作”。天津市財政局也表示，為積極推進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)加快發(fā)展，天津市也在努力爭取國務(wù)院批準(zhǔn)“營改增”試點。]其次，為了順利推行“營改增”試點，在稅收歸屬上中央政府將“營改增”的稅收全額返還給地方政府[15]，并且因“營改增”導(dǎo)致的財政減收由中央和地方共同承擔(dān)[21]，確保地方政府既有財力不變和財政平穩(wěn)運行。盧洪友等[21]利用2007—2014年省級數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，“營改增”在5%的顯著性水平下不影響稅收收入。

綜上所述，財政壓力假說無法有效解釋地方政府的土地出讓行為以及“營改增”對土地出讓的影響[11，22]?！盃I改增”使試點行業(yè)具備開具增值稅發(fā)票的資格，不僅使繳納增值稅企業(yè)在購買試點企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)時可以進項稅額抵扣，增加對試點企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)的需求，而且使試點企業(yè)在購進固定資產(chǎn)等具有增值稅發(fā)票的產(chǎn)品或服務(wù)時可以進項稅額抵扣，降低企業(yè)的投資成本。試點企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)需求的增加和生產(chǎn)投資成本的下降會共同促使其擴大生產(chǎn)規(guī)模，從而使其需要更多用于承載生產(chǎn)經(jīng)營活動的建設(shè)用地。基于此，筆者認為，需求拉動假說更可能是“營改增”促進土地出讓的關(guān)鍵機制解釋，即“營改增”通過推動試點行業(yè)的快速擴張來拉動用地需求，進而增加土地出讓。

考慮到缺乏科學(xué)度量財政壓力和用地需求的方法局限性，本文盡管無法直接檢驗財政壓力假說和需求拉動假說，但是試圖基于財政壓力假說和需求拉動假說來挖掘更多豐富的可驗證推論并加以檢驗。需要指出的是，這些檢驗不是試圖否認財政壓力假說的有效性，而是期望揭示出需求拉動假說更可能是“營改增”促進土地出讓的關(guān)鍵機制解釋。

需求拉動假說和財政壓力假說分別強調(diào)“營改增”從需求和供給兩個方向作用于土地出讓，也對土地出讓價格和土地出讓收入產(chǎn)生不同方向的影響。如果需求拉動假說成立，那么“營改增”會使土地需求曲線外移，促使地方政府在邊際收益等于邊際成本的新均衡點處確定土地出讓規(guī)模，其結(jié)果是土地出讓價格和土地出讓收入都增加。而如果財政壓力假說成立，那么“營改增”不會改變土地需求曲線位置，但會迫使地方政府沿著邊際成本曲線增加土地出讓規(guī)模，其結(jié)果是土地價格下降?；诖耍疚倪M一步利用土地出讓微觀數(shù)據(jù)，考察“營改增”對土地出讓價格和收入的影響，估計如表5所示。由表5列（1）和列（2）可知，無論是否控制年份—月份固定效應(yīng)和省份—年份固定效應(yīng)，“營改增”的系數(shù)均顯著為正，說明“營改增”增加土地出讓收入。由列（3）和列（4）可知，無論是否控制年份—月份固定效應(yīng)和省份—年份固定效應(yīng)，“營改增”的系數(shù)均顯著為正，說明“營改增”增加土地出讓價格。由此可以看出，需求拉動假說更可能是“營改增”增加土地出讓的關(guān)鍵機制解釋，本文所提出的假設(shè)得到了初步驗證。

既然需求拉動假說認為，“營改增”以后試點行業(yè)的快速擴張通過拉動用地需求來促進土地出讓，那么產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加偏重的試點行業(yè)會獲得更大的“營改增”政策收益、增加更多用地需求，從而更有力地促進土地出讓?；诖耍疚睦谩吨袊鞘薪y(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，用2009年地級市各行業(yè)就業(yè)人數(shù)占就業(yè)總?cè)藬?shù)的比重構(gòu)造產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變量，研究“營改增”對土地出讓的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)異質(zhì)效應(yīng)，結(jié)果如表6所示。由表6列（1）和列（2）可知，無論是否控制年份—月份固定效應(yīng)和省份—年份固定效應(yīng)，“營改增”和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的交互項系數(shù)均顯著為正，說明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加偏重的試點行業(yè)的確受到“營改增”的更大影響。與此同時，如果財政壓力假說有效，那么土地財政依賴度高的地方政府為彌補財政損失會出讓更多土地?；诖?，本文利用2009年土地出讓收入和一般預(yù)算財政收入的比重構(gòu)造土地財政依賴度變量，研究“營改增”對土地出讓的土地財政異質(zhì)性，結(jié)果如表6列（3）和列（4）所示。可以看出，無論是否控制年份—月份固定效應(yīng)和省份—年份固定效應(yīng)，“營改增”和土地財政依賴度的交互項系數(shù)均不顯著，說明“營改增”對土地出讓的影響在土地財政方面沒有顯著差異。綜上，本文所提出的假設(shè)再次得到了驗證。1DD00931-FF1F-4701-A1DD-783DF9A7B2B3

六、拓展性分析

（一）行業(yè)異質(zhì)效應(yīng)：“營改增”試點行業(yè)

為進一步考察“營改增”對土地出讓的行業(yè)異質(zhì)效應(yīng)，本文根據(jù)試點行業(yè)門類構(gòu)造虛擬變量運輸倉儲業(yè)（交通運輸、倉儲和郵政業(yè)=1）、信息服務(wù)業(yè)（信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)=1）、租賃商服業(yè)（租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)=1）、科研技術(shù)業(yè)（科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)=1）和文體娛樂業(yè)（文化、體育和娛樂業(yè)=1）并與“營改增”變量進行交互。結(jié)果顯示：首先，“營改增”對土地出讓的異質(zhì)效應(yīng)反映行業(yè)擴張對土地的依賴程度。對于運輸倉儲業(yè)這種土地依賴度高的行業(yè)，“營改增”促進土地出讓面積增加，也帶來土地出讓收入的增加，但不影響土地出讓價格。而對于文體娛樂業(yè)這種土地依賴度不高的行業(yè)，“營改增”不影響土地出讓面積和土地出讓價格。其次，“營改增”對土地出讓的異質(zhì)效應(yīng)也反映“營改增”政策效果的異質(zhì)性。對于信息服務(wù)業(yè)，包括人工成本在內(nèi)的大部分運營成本難以取得上游增值稅抵扣，因而在“營改增”后信息服務(wù)業(yè)利潤大幅下降，進而導(dǎo)致土地出讓面積和收入都下降?！盃I改增”對科研技術(shù)業(yè)也有類似的效應(yīng)。最后，由于地方政府限量供應(yīng)商業(yè)服務(wù)用地的策略，租賃商服務(wù)業(yè)盡管在“營改增”后用地需求增加，但是土地出讓面積沒有變化，只表現(xiàn)為土地出讓價格和出讓收入的增加。

（二）行業(yè)溢出效應(yīng)：傳統(tǒng)增值稅行業(yè)

考慮到“營改增”雖然沒有影響傳統(tǒng)增值稅行業(yè)的稅率，但是通過延長抵扣鏈條來直接影響其產(chǎn)品銷售和中間投入，本文考察“營改增”對傳統(tǒng)增值稅行業(yè)的影響。首先，本文剔除“營改增”試點行業(yè)，以消除“營改增”試點行業(yè)給“營改增”對傳統(tǒng)增值稅行業(yè)影響估計結(jié)果的混淆。其次，本文基于式（1）的設(shè)計，分別以傳統(tǒng)增值稅行業(yè)和非試點行業(yè)為行業(yè)處理組和對照組，并構(gòu)造虛擬變量農(nóng)林牧漁業(yè)（農(nóng)、林、牧、漁業(yè)=1）、采礦業(yè)（采礦業(yè)=1）、制造業(yè)（制造業(yè)=1）、電熱燃水供應(yīng)業(yè)（電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)=1）和批發(fā)零售業(yè)（批發(fā)和零售業(yè)=1）并與“營改增”變量進行交互。結(jié)果顯示：首先，對于電熱燃水供應(yīng)業(yè)和批發(fā)零售業(yè)，“營改增”不僅增加土地出讓面積，而且增加土地出讓價格，從而增加土地出讓收入。其可能的原因是，“營改增”不僅促使試點行業(yè)增加電熱燃水供應(yīng)業(yè)和批發(fā)零售業(yè)的產(chǎn)品需求，也促使電熱燃水供應(yīng)業(yè)和批發(fā)零售業(yè)從試點行業(yè)購買更多的中間投入。其次，對于農(nóng)林牧漁業(yè)和制造業(yè)，“營改增”盡管增加土地出讓價格，但減少土地出讓面積，最終不影響土地出讓收入?？赡艿脑蚴牵c非試點的服務(wù)業(yè)相比，“營改增”盡管拉動農(nóng)林牧漁業(yè)和制造業(yè)的用地需求，但是地方政府更偏向發(fā)展服務(wù)業(yè)，滿足其用地需求。最后，對于采礦業(yè)，“營改增”不影響土地出讓價格，但是減少土地出讓面積和土地出讓收入。

七、結(jié)論和政策建議

自20世紀(jì)末以降，具有中國特色的“以地謀發(fā)展”的經(jīng)濟模式在推動中國經(jīng)濟增長的同時，也帶來土地財政、高房價等社會經(jīng)濟問題，甚至出現(xiàn)中央房地產(chǎn)調(diào)控政策失效的局面。本文基于“營改增”試點分地區(qū)、分行業(yè)逐步推開的特征，采用三重差分法來研究“營改增”帶來的用地需求對土地出讓的影響，深刻探索在政府主導(dǎo)土地出讓的同時，市場在土地資源配置過程的重要作用，主要得出以下結(jié)論：

本文研究發(fā)現(xiàn)，“營改增”促進土地出讓，即“營改增”在5%的顯著性水平下使土地出讓面積平均增加6.3%。但是，“營改增”試點3年后，“營改增”不再影響土地出讓，說明暫時的用地需求沖擊只具有短期效應(yīng)。機制分析進一步發(fā)現(xiàn)，與財政壓力假說相比，需求拉動假說更可能是“營改增”促進土地出讓的關(guān)鍵機制解釋。一方面，本文根據(jù)需求拉動假說和財政壓力假說，從需求和供給兩個不同方面影響土地出讓價格進行驗證。如果需求拉動假說成立，那么“營改增”會使土地需求曲線外移，促使地方政府在邊際收益等于邊際成本的新均衡點處確定土地出讓規(guī)模，其結(jié)果是土地出讓價格增加。而如果財政壓力假說成立，那么“營改增”不會改變土地需求曲線位置，但會迫使地方政府沿著邊際成本曲線增加土地出讓規(guī)模，其結(jié)果是土地價格下降。研究結(jié)果顯示，“營改增”除了增加土地出讓收入，還會增加土地出讓價格，支持需求拉動假說。另一方面，異質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)，試點行業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)越好，“營改增”對土地出讓的促進作用越大，但“營改增”對土地出讓的促進作用不受土地財政依賴度影響，再次支持了需求拉動假說。另外，由于“營改增”政策本身具有行業(yè)異質(zhì)效應(yīng)和不同行業(yè)對土地的依賴程度存在差異，“營改增”增加了運輸倉儲業(yè)、電熱燃水供應(yīng)業(yè)和批發(fā)零售業(yè)的土地出讓，但減少了信息服務(wù)業(yè)、科研技術(shù)業(yè)、農(nóng)林牧漁業(yè)、采礦業(yè)和制造業(yè)等的土地出讓。本文的研究結(jié)果均通過平行趨勢檢驗、安慰劑檢驗和控制城市層面特征等穩(wěn)健性檢驗，以增強研究結(jié)果的可信性。

基于本文的研究，筆者提出如下政策建議：地方政府應(yīng)該根據(jù)不同行業(yè)發(fā)展的需要適時增加相應(yīng)類型土地的供應(yīng)?？紤]到中國持續(xù)強化對耕地的保護，通過征地來新增建設(shè)用地供應(yīng)的難度越來越大，地方政府應(yīng)加大對城市存量低效建設(shè)用地再開發(fā)的力度，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要重新設(shè)定相應(yīng)土地供應(yīng)比例。為調(diào)動原有用地業(yè)主的積極性，地方政府可以采用“區(qū)片綜合地價”的方式將一定比例的用地出讓金返還給原有用地業(yè)主。具體而言，在一個相當(dāng)大的低效建設(shè)用地片區(qū)內(nèi)，在大部分業(yè)主支持的前提下，地方政府全部收回片區(qū)內(nèi)的所有存量低效用地，按照一定比例將整個片區(qū)部分出讓金作為所有原有業(yè)主的補償總額，再除以片區(qū)總面積，作為片區(qū)內(nèi)所有原有業(yè)主補償?shù)膮^(qū)片綜合地價。此外，地方政府也可以采用類似方式對集體存量低效建設(shè)用地再開發(fā)，但與城市存量低效建設(shè)用地的區(qū)別是，地方政府需要先將集體存量低效建設(shè)用地征轉(zhuǎn)為國有。地方政府通過采用區(qū)片綜合地價的方式補償原有業(yè)主后進行存量低效建設(shè)用地再開發(fā)，不僅可以調(diào)動原有業(yè)主的積極性，而且可以在對土地財政收入不產(chǎn)生過大影響的前提下，打破地方政府對商住用地的壟斷，化解房價泡沫及其伴隨的巨大金融風(fēng)險。更重要的是，該方案不僅避免占用寶貴的耕地資源，而且更能得到中央政策層面的支持。1DD00931-FF1F-4701-A1DD-783DF9A7B2B3

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（責(zé)任編輯：徐雅雯）

收稿日期：2022-01-22

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“農(nóng)民獲得更多土地財產(chǎn)權(quán)益的體制機制創(chuàng)新研究”（17ZDA075）

作者簡介：余家林（1993-），男，河南商丘人，博士研究生，主要從事發(fā)展經(jīng)濟學(xué)方面的研究。E-mail：yu_jialin@foxmail.com

陶 然（1972-），男，湖南長沙人，教授，博士，主要從事發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)和政治經(jīng)濟學(xué)方面的研究。E-mail：rantao1972@ruc.edu.cn1DD00931-FF1F-4701-A1DD-783DF9A7B2B3