環(huán)境法典編纂中財(cái)產(chǎn)權(quán)限制及補(bǔ)償?shù)牧⒎▋?yōu)化

馬 亮

引 言

2017年12月24日，為落實(shí)環(huán)保督察及對(duì)四川省自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園內(nèi)的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行整改的工作要求，江油市政府公布《江油市人民政府關(guān)于礦業(yè)權(quán)退出觀霧山自然保護(hù)區(qū)的決定》(江府發(fā)〔2017〕18號(hào))，對(duì)包括榮峰公司扁擔(dān)梁鉛鋅礦在內(nèi)的10家未作出退出承諾或簽訂退出協(xié)議的礦山企業(yè)予以關(guān)閉?！?〕參見(jiàn)江油榮峰礦業(yè)有限公司對(duì)江油市人民政府資源行政管理上訴案，四川省高級(jí)人民法院(2020)川行終2079號(hào)行政判決書。此案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于對(duì)準(zhǔn)物權(quán)(采礦權(quán))的管制性剝奪是否應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償以及由誰(shuí)補(bǔ)償，一波三折的案情戳破了我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理中財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償失序的“遮羞布”。相較一些國(guó)家完備的立法和司法判例，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)過(guò)度限制的問(wèn)題缺乏足夠的法治關(guān)切，以致實(shí)踐中對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的界定和補(bǔ)償?shù)娜毕莩蔀樯鷳B(tài)環(huán)境治理質(zhì)效的羈絆，并大幅度減弱政府的公信力。隨著財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)理念的更新，立法與實(shí)務(wù)界均已產(chǎn)生建構(gòu)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)姆ɡ怼W(xué)理及規(guī)則的需要。學(xué)界對(duì)此議題的研究逐步從域外考察轉(zhuǎn)向本土回應(yīng)，當(dāng)前國(guó)內(nèi)研究呈現(xiàn)分散化的特點(diǎn)，公法和私法對(duì)此均有初步探索。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則下的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制是生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域獨(dú)特且頻發(fā)的現(xiàn)象群，但環(huán)境法學(xué)界尚未對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制及補(bǔ)償?shù)睦鏇_突問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)的批判性研究，缺乏整體性的學(xué)理反思和立法回應(yīng)。利益的辨識(shí)和均衡是法學(xué)研究的基本范疇。環(huán)境法研究應(yīng)將重點(diǎn)放在利益的識(shí)別和沖突的解決上。(1)參見(jiàn)李啟家：《環(huán)境法領(lǐng)域利益沖突的識(shí)別與衡平》，載《法學(xué)評(píng)論》2015年第6期?，F(xiàn)代法律體系內(nèi)，環(huán)境管制“侵害”財(cái)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題若缺乏系統(tǒng)性的立法規(guī)范，公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)益將無(wú)法得到安全有效的保障。因此，尋求科學(xué)的環(huán)境立法改進(jìn)策略和提升環(huán)境法的理論品格應(yīng)成為環(huán)境法學(xué)當(dāng)前關(guān)注的重點(diǎn)課題。全國(guó)人大常委會(huì)在2021年度立法工作計(jì)劃中，明確提出對(duì)環(huán)境法典等條件成熟的行政立法啟動(dòng)法典編纂工作。在此背景和機(jī)遇下，本文旨在探討我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理中財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的立法問(wèn)題及以補(bǔ)償為核心的入典路徑，以期科學(xué)地完善生態(tài)環(huán)境公益和公民財(cái)產(chǎn)私益均衡保護(hù)的法律規(guī)范體系。

一、利益平衡：財(cái)產(chǎn)權(quán)限制亟須環(huán)境法治回應(yīng)

(一)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)纳蛇壿?/h3>

20世紀(jì)60年代哈丁(Hardin)提出私有財(cái)產(chǎn)是解決環(huán)境問(wèn)題的一部分。(2)See E.Donald Elliott, How takings legislation could improve environmental regulation, 38 William & Mary Law Review 1177 (1997).當(dāng)下財(cái)產(chǎn)權(quán)早已成為平衡個(gè)體利益和社會(huì)利益的重要載體，財(cái)產(chǎn)權(quán)承載的社會(huì)功能越來(lái)越受到人們的重視。(3)參見(jiàn)李啟家、唐忠輝：《論財(cái)產(chǎn)權(quán)的環(huán)境保護(hù)功能》，載《河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2007年第1期。隨著近代以來(lái)國(guó)家功能轉(zhuǎn)向“積極國(guó)家”和“職能國(guó)家”(4)參見(jiàn)弗朗索瓦·泰雷、菲利普·森勒爾：《法國(guó)財(cái)產(chǎn)法》(上)，羅結(jié)珍譯，中國(guó)法制出版社2008年版，第431頁(yè)。、福利行政轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)行政(5)參見(jiàn)趙鵬：《風(fēng)險(xiǎn)、不確定性與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則——一個(gè)行政法視角的考察》，載《行政法論叢》2009年第12卷。，國(guó)家在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域廣泛存在基于公權(quán)力的干預(yù)和調(diào)控。在憲法環(huán)境保護(hù)義務(wù)下，為了增進(jìn)生態(tài)環(huán)境公共福利、應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，國(guó)家通過(guò)政策、立法、行政等措施廣泛干預(yù)和限制公民包括自然資源權(quán)利在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使方式和自由。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的價(jià)值權(quán)威批判并消解了經(jīng)濟(jì)價(jià)值單一、至高的地位，也為限制具有社會(huì)關(guān)聯(lián)性的財(cái)產(chǎn)權(quán)提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。正是因?yàn)閲?guó)家基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)對(duì)自然資源等財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行強(qiáng)有力的干預(yù)，生態(tài)環(huán)境等人類賴以生存的基本公共物品才能得到有效保護(hù)。作為借助公權(quán)力這一載體的特殊性管制措施，財(cái)產(chǎn)權(quán)的環(huán)境管制(environmental regulations)通常不涉及對(duì)財(cái)產(chǎn)的物理性侵占(physical occupation)，一般而言管制施加的影響主要作用于使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等重要權(quán)能。當(dāng)環(huán)境管制逾越一定的限度且嚴(yán)重影響公民財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)，縮限“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”邊界的后果則類似于財(cái)產(chǎn)權(quán)的“準(zhǔn)征收”或“管制性征收”的“侵害”狀態(tài)。當(dāng)公權(quán)力的干預(yù)及其產(chǎn)生的附隨效果對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)造成特別犧牲時(shí)，就導(dǎo)致了補(bǔ)償紛爭(zhēng)。

近代以來(lái)，雖然財(cái)產(chǎn)權(quán)的首要功能逐步由保障私有財(cái)產(chǎn)的支配和利用自由轉(zhuǎn)變?yōu)槌袚?dān)社會(huì)利益再分配(6)參見(jiàn)劉劍文、王樺宇：《公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念及其法治邏輯》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第8期。，但“財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)”(Sozialpflicht des Eigentums)(7)1919年德國(guó)魏瑪憲法第153條第3款的“財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)”(Sozialpflicht des Eigentums)標(biāo)志著財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念的重大轉(zhuǎn)變。自此，財(cái)產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了從神圣不可侵犯到財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使不得損害公序良俗等道德和法律規(guī)范，再到財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益等理念的變遷階段。參見(jiàn)張翔：《財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第9期。并不意味著過(guò)度管制可以脫離補(bǔ)償。德國(guó)法以19世紀(jì)末奧拓·邁耶(Otto Mayer)創(chuàng)設(shè)的“特別犧牲理論”為基石，逐漸完善了對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)的辨識(shí)，并且當(dāng)前德國(guó)《基本法》中，在以征收為核心的概念下區(qū)分出了應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償和不給予補(bǔ)償?shù)膬煞N財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)類型。通常德國(guó)法中對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的公平補(bǔ)償情形主要運(yùn)用于文化遺產(chǎn)以及自然保護(hù)領(lǐng)域中超過(guò)合理比例的財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)擔(dān)。(8)參見(jiàn)哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第703頁(yè)。而美國(guó)以“公共信托理論”和“警察權(quán)”理論為基礎(chǔ)，逐步發(fā)展了一套完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制和保護(hù)的規(guī)則。在近一個(gè)世紀(jì)的普通法判例實(shí)踐中，法院圍繞聯(lián)邦憲法第五修正案剝奪補(bǔ)償條款(taking clause)不斷修正和發(fā)展管制性征收的各種判斷標(biāo)準(zhǔn)，提出了許多富有建設(shè)性的嘗試方案，逐步形成了包括因環(huán)境管制而過(guò)度限制財(cái)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的嚴(yán)密且完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障規(guī)則?？傊后w性環(huán)境福祉的公益優(yōu)位具有限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的正當(dāng)性，政府的環(huán)境管制創(chuàng)造了正的外部性，受益人是不特定的社會(huì)公眾，基于利益衡量的結(jié)果，做出特別犧牲的公民私有財(cái)產(chǎn)理應(yīng)得到公平的補(bǔ)償。

(二)我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域內(nèi)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐檢視

財(cái)產(chǎn)權(quán)限制是我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中的頻發(fā)現(xiàn)象，因限制財(cái)產(chǎn)權(quán)而缺失補(bǔ)償正義的典型案例大量存在，具體表現(xiàn)包括以下幾類：

第一，因環(huán)境政策變動(dòng)造成財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能萎縮而難以補(bǔ)償。中央和地方的許多政策(文件)在自然保護(hù)地建設(shè)實(shí)踐中對(duì)自然資源使用權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)施了限制型的環(huán)境管制。例如，在部分國(guó)家公園體制建設(shè)中實(shí)施的退耕還林還草、全面禁牧等政策，主要集中表現(xiàn)在對(duì)包括土地在內(nèi)的自然資源使用權(quán)的權(quán)能以及對(duì)公民生產(chǎn)、生活和經(jīng)營(yíng)方式實(shí)行限制或禁止。2019年《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出“依法清理整治探礦采礦、水電開發(fā)、工業(yè)建設(shè)等項(xiàng)目，通過(guò)分類處置方式有序退出”?！蚌螀R來(lái)礦業(yè)公司訴雅安市國(guó)土資源局地礦行政許可案”(9)參見(jiàn)鑫匯來(lái)礦業(yè)公司訴雅安市國(guó)土資源局地礦行政許可案，四川省雅安市中級(jí)人民法院(2018)川18行終52號(hào)行政判決書。和前述“榮峰礦業(yè)公司案”皆因國(guó)家公園環(huán)境政策管制而拒絕受理和剝奪采礦權(quán)許可，使得企業(yè)的現(xiàn)實(shí)投資和信賴?yán)嬖馐車?yán)重?fù)p失。這種源于政策變動(dòng)剝奪預(yù)期收益型的環(huán)境管制，由于在法律上缺乏明確的補(bǔ)償依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益造成了威脅和“侵害”。

第二，大量環(huán)境立法型管制對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成特別犧牲，但沒(méi)有明確的補(bǔ)償。以“岳陽(yáng)明清古建筑改建事件”為例，《文物保護(hù)法》對(duì)所有權(quán)人修繕?lè)课莸臋?quán)利徹底剝奪，村民張?jiān)侔l(fā)和其兒子申請(qǐng)政府補(bǔ)助被拒絕后，自行拆除古建筑竟然被公安機(jī)關(guān)以涉嫌故意損毀文物罪予以拘留。(10)參見(jiàn)夏啟平：《拆“自己”的屋墻也是犯法——岳陽(yáng)張谷英村一父子倆擅自拆墻損毀“國(guó)寶”被刑拘》，載《中國(guó)房地信息》2003年第5期。遺憾的是，雖然法律對(duì)不可移動(dòng)文物施加了許多財(cái)產(chǎn)權(quán)上的限制，但與此相對(duì)應(yīng)的法律補(bǔ)償規(guī)定卻鮮有提及，這些限制“使文物成為了所有者的負(fù)擔(dān)而不是資產(chǎn)”(11)謝哲勝：《財(cái)產(chǎn)法專題研究(二)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第185頁(yè)。?！讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》第11條、第38條的有關(guān)規(guī)定明確提出了對(duì)原住居民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，確認(rèn)了對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)居民的所有權(quán)和使用權(quán)的限制補(bǔ)償，并且明確了具體的補(bǔ)償對(duì)象與補(bǔ)償情形，但是具體的管理辦法、補(bǔ)償形式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等仍舊缺乏明確的規(guī)定。

第三，由環(huán)境行政行為超出合理的比例限制私人財(cái)產(chǎn)權(quán)而沒(méi)有補(bǔ)償。早在2000年，浙江天目山自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃擴(kuò)建一直未兌現(xiàn)給村民的補(bǔ)償承諾，王新明等提起的對(duì)臨安區(qū)人民政府訴訟和上訴案件均敗訴(直到三審中浙江省高院才支持原告的主張)，杭州市中級(jí)人民法院在審理案件時(shí)曾提出，因規(guī)劃而對(duì)自然保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償沒(méi)有確切的法律依據(jù)。(12)參見(jiàn)潘佳：《作為補(bǔ)償義務(wù)主體的政府之確定——從天目山生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償糾紛性質(zhì)談起》，載《法律適用(司法案例)》2017年第2期。此外，作為限制林權(quán)的采伐許可是一種典型的行政管制措施，對(duì)林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)性收益產(chǎn)生明顯的負(fù)面影響。(13)參見(jiàn)黃錫生、陳寶山：《生態(tài)文明視野下采伐許可制度變革探究——兼論〈森林法〉的修改》，載《干旱區(qū)資源與環(huán)境》2019年第10期。森林治理中的采伐許可包括采伐位置、采伐面積、蓄積、樹種、造林方法、再植時(shí)間等。實(shí)行森林采伐許可證制度的目的是嚴(yán)格控制森林年采伐量、保護(hù)森林資源，但森林采伐許可在實(shí)踐中嚴(yán)重限制林業(yè)資源經(jīng)濟(jì)利益的情形不容忽視。

第四，其他生態(tài)環(huán)境公益事實(shí)上的財(cái)產(chǎn)權(quán)過(guò)度限制缺乏補(bǔ)償?shù)念愋?。例如，長(zhǎng)時(shí)間繁忙的市政建設(shè)或綠色改造工程，因封閉道路等原因?qū)Ω浇鼱I(yíng)業(yè)性主體造成具有相當(dāng)因果關(guān)系的經(jīng)營(yíng)性可得利益的損失。再如，2020年11月南下過(guò)冬的東方白鸛飛抵天津，齊聚天津某魚塘偷魚吃。(14)《鳥界“國(guó)寶”東方白鸛飛抵天津卻讓這里的漁民犯了愁》，載央廣網(wǎng)， https://baijiahao.baidu.com/s?id=1682808194127208062&wfr=spider&for=pc，2022年3月10日訪問(wèn)。人鳥矛盾的本質(zhì)在于保護(hù)遷徙的候鳥而對(duì)漁民的財(cái)產(chǎn)利益造成的損害缺乏補(bǔ)償。此外，云南大象北上遷徙和近來(lái)頻繁報(bào)道的野生動(dòng)物妨害財(cái)產(chǎn)權(quán)的事件都面臨類似的問(wèn)題。

(三)環(huán)境治理中財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題省思

首先，“重公輕私”的管制邏輯。為了公共環(huán)境福祉而剝奪和限制公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家權(quán)力的一項(xiàng)固有功能。行政機(jī)構(gòu)根據(jù)保護(hù)的需要，基于“公共利益”動(dòng)用公權(quán)力對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人施加單向的公法限制，體現(xiàn)了環(huán)境行政任務(wù)的效率價(jià)值。正因有國(guó)家強(qiáng)制力作為公共利益保障的后盾，財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制內(nèi)容才得以高效實(shí)現(xiàn)。但需要警惕的是，行政機(jī)構(gòu)具有單方的行政優(yōu)越性和更強(qiáng)勢(shì)的主導(dǎo)地位，處于弱勢(shì)地位的財(cái)產(chǎn)權(quán)利人由于環(huán)境公權(quán)力管制的強(qiáng)制性和法律上補(bǔ)償制度的缺陷，難以真實(shí)、自由地表達(dá)以及捍衛(wèi)自己的利益訴求。環(huán)境管制中強(qiáng)化管控的政策、立法和行政等手段過(guò)分重視和追求單一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)績(jī)效，并且這種傳統(tǒng)支配性公法秩序中的寬泛的自由裁量權(quán)在某種程度上加劇了公私?jīng)_突，使得政府極易陷入“塔西佗陷阱”(政府公信力減弱)。

其次，環(huán)境管制對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)造成了特別犧牲且一度喪失補(bǔ)償正義。大量案例表明，由公權(quán)力過(guò)度管制尤其是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域過(guò)度管制財(cái)產(chǎn)權(quán)而缺乏補(bǔ)償正義的現(xiàn)狀沒(méi)有改觀。生態(tài)環(huán)境的整體性、系統(tǒng)性決定了許多環(huán)保舉措往往跨越物權(quán)界限(如生態(tài)防護(hù)林建設(shè)或污水管道鋪設(shè))，需要對(duì)他人不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行一定程度的利用。(15)參見(jiàn)呂忠梅、竺效、鞏固、劉長(zhǎng)興、劉超：《“綠色原則”在民法典中的貫徹論綱》，載《中國(guó)法學(xué)》2018年第1期。考慮到特定財(cái)產(chǎn)權(quán)具有的社會(huì)關(guān)聯(lián)性，對(duì)與生態(tài)環(huán)境和公共福利密切關(guān)聯(lián)的私有財(cái)產(chǎn)的管制具有目的合法性，但由于干預(yù)的手段和環(huán)境目標(biāo)間的衡量不合乎比例原則，往往造成了對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重限制和侵害，尤其是在補(bǔ)償和司法救濟(jì)遭遇嚴(yán)峻困境的狀況下，其合理性面臨嚴(yán)重質(zhì)疑和批判。環(huán)境管制是財(cái)產(chǎn)權(quán)形成和被界定之后由法律施加的外部約束，本質(zhì)是公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家公權(quán)力的沖突與對(duì)抗，但隨之而來(lái)失調(diào)的公私利益差序格局嚴(yán)重背離現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的憲法要求。

最后，環(huán)境管制中財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制補(bǔ)償缺乏嚴(yán)密、系統(tǒng)的立法保障。在法的價(jià)值體系中，正義價(jià)值是秩序價(jià)值的延伸，財(cái)產(chǎn)權(quán)不幸的根源須由法律秩序來(lái)?yè)?dān)保。頂層統(tǒng)一的規(guī)范缺位難以全面確保財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)闹刃蛘x，難以在環(huán)境行政管制和公民私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保障之間樹立明確的“權(quán)力-權(quán)利”邊界，更不必說(shuō)法院在事后救濟(jì)中的規(guī)范引用?？梢哉f(shuō)，頂層規(guī)范的缺位是我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償失序的重要根源。

二、實(shí)證檢視：財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境法透析

我國(guó)的環(huán)境法律規(guī)范體系隨著環(huán)境法治進(jìn)程的推進(jìn)不斷完善。目前已制定30多部環(huán)境法律、60余部環(huán)境行政法規(guī)、600余部環(huán)境行政規(guī)章。(16)參見(jiàn)呂忠梅：《論環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制——以現(xiàn)代環(huán)境治理體系為視角》，載《法學(xué)論壇》2020年第1期。此外，還有1364部地方性法規(guī)和規(guī)章。(17)參見(jiàn)陳海嵩主編：《中國(guó)環(huán)境法典編纂的基本理論問(wèn)題》，法律出版社2021年版，第204頁(yè)。但是通過(guò)北大法寶等工具對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行檢索(截止2021年12月1日)發(fā)現(xiàn)，涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)姆蓛H有16部、行政法規(guī)僅有10部，其中不少法律法規(guī)規(guī)定的補(bǔ)償范圍涵蓋包括土地資源、草原、森林、野生動(dòng)物資源、海域等自然資源要素。

財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)(按時(shí)間先后順序)：

通過(guò)對(duì)表內(nèi)單行法律法規(guī)的解析和歸納，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域內(nèi)的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償具有以下幾個(gè)方面的突出問(wèn)題：

第一，補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體搖擺不定。通過(guò)對(duì)文本的實(shí)證梳理發(fā)現(xiàn)有以下幾類責(zé)任主體的補(bǔ)償：國(guó)家補(bǔ)償、當(dāng)?shù)卣a(bǔ)償、做出具體行政行為的部門補(bǔ)償、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)補(bǔ)償(18)例如《防沙治沙法》(2018年10月26日修訂)第35條：“因保護(hù)生態(tài)的特殊要求，將治理后的土地批準(zhǔn)劃為自然保護(hù)區(qū)或者沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予治理者合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?！?，還有的法律沒(méi)有規(guī)定具體的補(bǔ)償主體。在生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中，分散主義的立法進(jìn)路至少會(huì)造成以下幾個(gè)突出問(wèn)題：其一，補(bǔ)償責(zé)任主體的不確定性和缺位不可避免加大了補(bǔ)償協(xié)調(diào)工作的難度，甚至在“理性”的驅(qū)使下造成相關(guān)責(zé)任主體避責(zé)現(xiàn)象的滋生蔓延，給公共治理造成系統(tǒng)性沖擊。不幸的是，法律責(zé)任的不清晰所加劇的“懶政”使得權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益貶損得不到及時(shí)的補(bǔ)救。其二，補(bǔ)償責(zé)任主體的模糊會(huì)造成權(quán)利人行使權(quán)利時(shí)的“對(duì)象困擾”，進(jìn)而增加生態(tài)環(huán)境公益與公民正當(dāng)財(cái)產(chǎn)安全需求之間的尖銳矛盾，私人財(cái)產(chǎn)利益受到嚴(yán)重侵犯的個(gè)體對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的抵觸情緒，最終使得社會(huì)矛盾陡然增多。其三，責(zé)任主體“權(quán)責(zé)”的模糊性衍生出來(lái)的環(huán)境管制具有一定的隨意性，寬泛的自由裁量權(quán)將助推權(quán)力的濫用，這毫無(wú)疑問(wèn)加劇了公權(quán)力“侵害”公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的可能性。事實(shí)上，各個(gè)層級(jí)關(guān)涉生態(tài)環(huán)境的法律都存在補(bǔ)償主體不統(tǒng)一、不清晰和缺位(例如《廣東省飲用水源保護(hù)條例》)而造成補(bǔ)償畸難的問(wèn)題，這對(duì)法的權(quán)威性和實(shí)施補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)法治效果造成了顯著的負(fù)面效應(yīng)。(19)2018年12月3日，佛山市西南街道辦與佛山市三水區(qū)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)辦公室向原告下發(fā)《關(guān)于關(guān)閉或拆除飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的通知》，并于2019年1月10日將原告的用電閘箱貼上封條，致原告停產(chǎn)停業(yè)至今。根據(jù)《廣東省飲用水源保護(hù)條例》第12條規(guī)定：“因劃定或者調(diào)整飲用水源保護(hù)區(qū)，對(duì)飲用水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償。”原告佛山市全順通管業(yè)有限公司對(duì)佛山市人民政府等提起其他行政管理一案雖勝訴，但至今仍未獲得補(bǔ)償。參見(jiàn)廣東省佛山市中級(jí)人民法院(2019)粵06行初162號(hào)行政判決書。

第二，補(bǔ)償?shù)脑蛐袨轭愋筒蝗?。除?cái)產(chǎn)剝奪型的征收補(bǔ)償以外，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)脑蛐袨轭愋椭饕姓饔?、占用、收回、調(diào)用、規(guī)劃、撤出、銷毀、野生動(dòng)物保護(hù)、工程建設(shè)移民、變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可等，這些條款整體上具有行政行為的性質(zhì)并且作用的對(duì)象主要集中于土地資源。與補(bǔ)償正義法治的要求相比，目前的法律法規(guī)體系還存在以下缺憾：其一，由合法行政行為的附隨效果引起的財(cái)產(chǎn)權(quán)過(guò)度貶損的補(bǔ)償(例如由城市綠化改造工程長(zhǎng)時(shí)間施工對(duì)附近營(yíng)業(yè)性主體造成的營(yíng)業(yè)停滯和收入嚴(yán)重虧損)鮮有涉及。其二，無(wú)過(guò)錯(cuò)的違法行政行為造成的補(bǔ)償類型(德國(guó)稱之為“準(zhǔn)征收侵害”)幾乎沒(méi)有提及。其三，對(duì)生態(tài)環(huán)境公益事實(shí)上的財(cái)產(chǎn)權(quán)過(guò)度減損的補(bǔ)償類型僅出現(xiàn)過(guò)一次，即在《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》“妥善處置”章節(jié)部分。其四，有且僅有四部單行法對(duì)因公法上的無(wú)因管理致使財(cái)產(chǎn)貶損的做了補(bǔ)償要求，例如《畜牧法》第13條第3款的規(guī)定。現(xiàn)代社會(huì)以公私合作為基礎(chǔ)特征的新型“國(guó)家模型”已經(jīng)產(chǎn)生，特別強(qiáng)調(diào)私人在現(xiàn)代公共治理中的作用以及特殊情況下“為他人管理公法事務(wù)”(20)汪厚冬：《公法上無(wú)因管理的理論構(gòu)造——基于釋義學(xué)分析》，載《北方法學(xué)》2021年第2期。，其中以《自然保護(hù)區(qū)條例》第7條等為代表的類似規(guī)定極具典型。如果不及時(shí)對(duì)公法上的無(wú)因管理造成的損失給予公平補(bǔ)償，很容易對(duì)由私人主體和行政機(jī)關(guān)合作所尋求的良好行政造成沖擊。

第三，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)各異。對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)梳理后發(fā)現(xiàn)，針對(duì)補(bǔ)償?shù)谋硎霭ǎ汉侠硌a(bǔ)償、補(bǔ)償、相應(yīng)補(bǔ)償、適當(dāng)補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、公平補(bǔ)償、一定補(bǔ)償、給予補(bǔ)償、市場(chǎng)價(jià)格等。各單行法迥異的內(nèi)在補(bǔ)償邏輯對(duì)法院在司法實(shí)踐中確定補(bǔ)償造成了困擾。需要注意的是，當(dāng)前即便是有些法律法規(guī)和規(guī)章做出了財(cái)產(chǎn)權(quán)環(huán)境管制補(bǔ)償條款的規(guī)定，但由于缺乏細(xì)化規(guī)則等原因而沒(méi)有將補(bǔ)償真正落實(shí)到位。例如，《自然保護(hù)區(qū)條例》第5條規(guī)定“應(yīng)該妥善處理當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)和生活”，但并沒(méi)有說(shuō)明如何妥善處理這種情況以及是否應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》第19條規(guī)定地方政府應(yīng)對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)造成的農(nóng)作物損失進(jìn)行補(bǔ)償，具體措施由省級(jí)政府制定。然而，具體辦法遲遲未見(jiàn)頒布。反倒是環(huán)境政策對(duì)因環(huán)境管制造成的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的補(bǔ)償體現(xiàn)出了應(yīng)有的靈敏性和及時(shí)性。例如，為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情、保護(hù)公共環(huán)境健康權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)于2020年2月24日緊急發(fā)布《全面禁食決定》，涉及對(duì)動(dòng)物資源的嚴(yán)格禁止使用的補(bǔ)償(21)2020年初新冠肺炎疫情暴發(fā)之際，2月24日全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，為全面貫徹落實(shí)該決定，根據(jù)其第2條及第7條規(guī)定，各省市陸續(xù)制定相應(yīng)的關(guān)于對(duì)陸生野生動(dòng)物人工繁育主體退出補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。，對(duì)因政策變動(dòng)引起財(cái)產(chǎn)權(quán)過(guò)度限制補(bǔ)償?shù)募皶r(shí)確立體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境治理中對(duì)生態(tài)環(huán)境公益和公民財(cái)產(chǎn)私益給予雙重保護(hù)的價(jià)值追求。簡(jiǎn)言之，因?yàn)閷?duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的補(bǔ)償研究缺乏科學(xué)的理論支持和必要的制度設(shè)計(jì)，我國(guó)各類規(guī)范性文件中對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)過(guò)度限制是否應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何計(jì)算并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

第四，補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)缺位。除《森林法實(shí)施條例》第15條規(guī)定了“有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利”外，幾乎所有其他法律法規(guī)都把補(bǔ)償決定權(quán)賦予了相關(guān)責(zé)任主體。通常環(huán)境管制并不像傳統(tǒng)征收那樣有一套嚴(yán)格的征收程序，一般來(lái)講政府的政策變動(dòng)、環(huán)境規(guī)劃、行政行為均可能剝奪或者限制包括自然資源權(quán)利在內(nèi)的各類財(cái)產(chǎn)權(quán)。財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)或者反向征收請(qǐng)求權(quán)的功能是增加權(quán)利人自主請(qǐng)求彌補(bǔ)損失的法律渠道。在此問(wèn)題上，臺(tái)灣地區(qū)“憲法”第747號(hào)釋字解釋文創(chuàng)設(shè)了“地上權(quán)征收”制度。(22)參見(jiàn)王玎：《論準(zhǔn)征收制度的構(gòu)建路徑》，載《行政法學(xué)研究》2021年第2期。在美國(guó)聯(lián)邦憲法第五修正案框架下，財(cái)產(chǎn)權(quán)人維護(hù)其合法權(quán)益一般通過(guò)反向征收(inverse condemnation或reverse condemnation)方式實(shí)現(xiàn)。俄羅斯《土地法典》對(duì)公共地役權(quán)中的供役地權(quán)利人也賦予了反向征收請(qǐng)求權(quán)和補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，有時(shí)也被冠名為征收范圍擴(kuò)大權(quán)，即當(dāng)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制超越社會(huì)公益性事業(yè)所必要的限度時(shí)，通過(guò)法律賦予權(quán)利人請(qǐng)求適用征收效力的權(quán)利。(23)參見(jiàn)張建文：《現(xiàn)代俄羅斯法上的公共地役權(quán)制度》，載《武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第1期。但依照我國(guó)征收條款的相關(guān)規(guī)定，對(duì)公共利益界定的主體只能是國(guó)家，而且主要限于房屋和土地使用權(quán)，進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那疤崾菍?shí)施正向征收。與域外相關(guān)國(guó)家縝密的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障制度相比，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中鮮見(jiàn)有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的規(guī)定，更不必說(shuō)反向征收請(qǐng)求權(quán)。在環(huán)境管制中對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制逾越社會(huì)義務(wù)造成特別犧牲時(shí)，補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的缺位無(wú)疑限制了權(quán)利人主動(dòng)尋求損失補(bǔ)償?shù)那篮途葷?jì)的途徑。

第五，補(bǔ)償?shù)男问较鄬?duì)單一。從當(dāng)前的法律法規(guī)內(nèi)容來(lái)看，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)闹饕问綖榻疱X補(bǔ)償(包括生態(tài)補(bǔ)償)。僅有少數(shù)法律法規(guī)提到補(bǔ)助與后期扶持、財(cái)產(chǎn)返還、安置、協(xié)議、稅費(fèi)減免等多元化的補(bǔ)償方式?，F(xiàn)有補(bǔ)償形式的單一化顯然不能滿足各類權(quán)利人多元化的補(bǔ)償需求，也不利于激勵(lì)權(quán)利人協(xié)作治理環(huán)境的積極性和獲得感。生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求呼喚多樣性的創(chuàng)新型補(bǔ)償方式。例如，美國(guó)的保護(hù)地役權(quán)(conservation easement)就是一種很好的現(xiàn)代公私接軌的合作性公法秩序的典范，通過(guò)自愿性法律協(xié)議達(dá)成的保護(hù)地役權(quán)可以享受到公益稅收和遺產(chǎn)稅的扣減優(yōu)惠。(24)保護(hù)地役權(quán)一般主要通過(guò)自愿性法律協(xié)議，使土地所有者喪失其部分土地開發(fā)權(quán)以換取稅收優(yōu)惠，是當(dāng)今美國(guó)保護(hù)土地免于開發(fā)的一種日益普遍的保護(hù)戰(zhàn)略。從2005年到2015年，美國(guó)接受保護(hù)地役權(quán)的私人土地增加了175%，由土地信托持有的土地超過(guò)1600萬(wàn)英畝，這些信托基金總共擁有的資金超過(guò)22億美元。See Levi Van Sant, Dean Hardy, Bryan Nuse, Conserving what?Conservation easements and environmental justice in the coastal US South, 14 Human Geography 31, 44 (2021).另外，1997年《美國(guó)農(nóng)場(chǎng)和牧場(chǎng)保護(hù)法》將針對(duì)保護(hù)地役權(quán)的遺產(chǎn)稅收規(guī)加入到了《美國(guó)國(guó)內(nèi)稅收法典》(Internal Revenue Code，IRC)的第2031(c)條，只要滿足《美國(guó)國(guó)內(nèi)稅收法典》第170(h)條的要求，2031(c)規(guī)定允許土地所有人排除40%的土地的價(jià)值。保護(hù)地役權(quán)制度的本質(zhì)是通過(guò)合同協(xié)商形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的多元協(xié)同治理，有益于緩解合同主體之間在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上根深蒂固的緊張關(guān)系，進(jìn)而消弭“外部性問(wèn)題”和提升“惠益分享”。雖然，在當(dāng)前實(shí)踐中也存在著多種補(bǔ)償形式，例如，當(dāng)前我國(guó)部分國(guó)家公園正在探索置換、發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移、政策補(bǔ)貼等補(bǔ)償措施，但這些補(bǔ)償措施都面臨著規(guī)范性不足的問(wèn)題，在實(shí)施過(guò)程中具有較大的自由裁量余地，不具有法的權(quán)威性和穩(wěn)定性。此外，除《土地管理法實(shí)施條例》第25條要求3個(gè)月內(nèi)全額支付補(bǔ)償款，以及《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》第18條要求補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)及時(shí)、足額撥付到位以外，其余法律法規(guī)幾乎都忽略了補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間正義問(wèn)題。

綜上，當(dāng)前除《憲法》《民法典》《土地管理法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)土地、房屋征收進(jìn)行征收補(bǔ)償做了系統(tǒng)、全面、細(xì)致的規(guī)定之外，這些法律法規(guī)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)過(guò)度限制的補(bǔ)償未做要求。我國(guó)征收制度僅限于傳統(tǒng)的狹義層面的政府主動(dòng)行使征收權(quán)強(qiáng)制改變所有權(quán)的征收，理論和實(shí)踐也證明傳統(tǒng)征收制度無(wú)法涵蓋和適用財(cái)產(chǎn)權(quán)過(guò)度限制或準(zhǔn)征收的特殊情形。與我國(guó)相對(duì)完備的征收條款補(bǔ)償相比，包括環(huán)境單行法在內(nèi)的多項(xiàng)法律法規(guī)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償條款的突出特征表現(xiàn)在內(nèi)容單薄且粗放、碎片化、不成體系、缺乏權(quán)力制約、操作性不強(qiáng)、權(quán)利人角色欠缺等多方面。總之，法律法規(guī)的粗漏無(wú)疑造成了補(bǔ)償正義秩序的混亂。因此，應(yīng)當(dāng)在法治基本規(guī)律的要求下，以科學(xué)完善的立法回應(yīng)財(cái)產(chǎn)權(quán)環(huán)境管制中存在的系統(tǒng)性痼疾，同時(shí)為環(huán)境法典統(tǒng)一協(xié)調(diào)以及平衡生態(tài)環(huán)境公益和公民財(cái)產(chǎn)私益帶來(lái)立法契機(jī)。

三、規(guī)范困局：憲法和環(huán)境單行法進(jìn)路的現(xiàn)實(shí)缺憾

(一)憲法中財(cái)產(chǎn)權(quán)限制條款的空遺

首先，與美國(guó)聯(lián)邦憲法對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的條款相比，我國(guó)《憲法》條款對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制問(wèn)題只字未提。美國(guó)法上對(duì)應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制概念是管制性征收(regulatory takings)，其理論和實(shí)踐的演進(jìn)很大程度上依賴于土地用途管制和生態(tài)環(huán)境治理管制。聯(lián)邦憲法第五修正案的剝奪補(bǔ)償條款(taking clause)所涵蓋的范圍超越了美國(guó)傳統(tǒng)狹義的征收(eminent domain)補(bǔ)償(25)Fifth Amendment to the United States Constitution: “No person shall be……deprived of life,liberty, or property, without due process of law; nor shall private property be taken for public use without just compensation.”，其概念可以分為兩類：迫使財(cái)產(chǎn)權(quán)人遭受“物理性侵害”(physical invasion)的傳統(tǒng)征收和對(duì)經(jīng)濟(jì)效益造成嚴(yán)重限制的管制性征收(regulatory takings)。第五修正案的重要意涵在于防范政府迫使個(gè)人單獨(dú)承受本應(yīng)由不特定社會(huì)公眾承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)，政府因行政管制致使公民私有財(cái)產(chǎn)處于不利狀態(tài)時(shí)，財(cái)產(chǎn)權(quán)利人可依據(jù)第五修正案的剝奪補(bǔ)償條款獲得公正合理的補(bǔ)償。1922年發(fā)生在美國(guó)的“賓州煤炭公司訴馬洪一案”一般被認(rèn)為是該國(guó)管制性征收的奠基性案件。(26)Pennsylvania Coal Co.v.Mahon, 260 U.S.393, 415 (1922).In Loretto v.Teleprompter Manhattan CATV Corp., the Supreme Court held that any physical invasion by the government onto private property is a per se taking, requiring the payment of just compensation.See 458 U.S.419, 426 (1982).用霍姆斯法官的話來(lái)說(shuō)：“雖然財(cái)產(chǎn)可能在一定程度上受到管制，如果過(guò)分管制，就會(huì)被認(rèn)為是一種掠奪?！?27)Pennsylvania Coal Co.v.Mahon, 260 US 393 at 415，67 L Ed 322 at 326 (1922)。United States v General Motors Corp, 323 US 373 at 378, 89 L Ed 311 at 318 (1944) per Justice Roberts。在此案之前，美國(guó)雖已存在為公用目的對(duì)私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行限制的情形，但不認(rèn)為過(guò)度管制構(gòu)成征收?！榜R洪案”的重要意義在于法院首次意識(shí)到政府的行政管制雖然沒(méi)有在物理上侵害所有人的土地，但根據(jù)聯(lián)邦最高法院的判決，認(rèn)為《柯勒法案》(Kohler Act)對(duì)濱州煤炭公司的采礦權(quán)管制得太重，事實(shí)上造成了一種類似于征收的財(cái)產(chǎn)損益狀態(tài)，所以需要對(duì)因法案造成的過(guò)度管制措施進(jìn)行補(bǔ)償。(28)參見(jiàn) 約翰·G.斯普林克蘭：《美國(guó)財(cái)產(chǎn)法精要》，鐘書峰譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第649-650 頁(yè)。而我國(guó)《憲法》第10條第2款和第13條第3款的征收條款確定了合法財(cái)產(chǎn)不受侵犯的基本原則，同時(shí)也提出了“財(cái)產(chǎn)權(quán)保障—公益性征收”的兩層結(jié)構(gòu)，但我國(guó)狹義的征收條款無(wú)法規(guī)范環(huán)境管制中大量存在的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制及其補(bǔ)償問(wèn)題。

其次，與德國(guó)憲法相比，我國(guó)《憲法》條款沒(méi)有對(duì)具體類型的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制做出區(qū)分。德國(guó)《基本法》第14條第2款對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使應(yīng)符合社會(huì)公共福祉的規(guī)定，標(biāo)志著財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)在德國(guó)憲法層面首次得到正式確認(rèn)。中國(guó)的征收制度和財(cái)產(chǎn)權(quán)的一般社會(huì)義務(wù)之間的界限清晰明確，判斷的標(biāo)準(zhǔn)即是否轉(zhuǎn)移所有權(quán)，然而財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和一般社會(huì)義務(wù)的區(qū)分界限通常含糊不清，兩者的混淆進(jìn)一步造成了補(bǔ)償?shù)睦щy。德國(guó)《基本法》“一攬子條款”的完備性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，《基本法》第14條第1款明確規(guī)定了應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)權(quán)限制。該條款的意旨是財(cái)產(chǎn)權(quán)在憲法和法律的限制下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一般社會(huì)義務(wù)。但如果限制逾越了一定的限度便喪失了比例原則上的正當(dāng)性和可預(yù)期性，則應(yīng)予以補(bǔ)償。(29)應(yīng)予公平補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容限制規(guī)則創(chuàng)立于德國(guó)聯(lián)邦憲法法院1981年7月14日的義務(wù)示范判決，旨在補(bǔ)充和完善聯(lián)邦憲法法院先前的征收判決。參見(jiàn)哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第675頁(yè)。第二，《基本法》第14條第3款確定了準(zhǔn)征收侵害。具體來(lái)說(shuō)，準(zhǔn)征收侵害是行政機(jī)關(guān)因其無(wú)過(guò)錯(cuò)的違法行為而導(dǎo)致侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)人的一種征收制度。德國(guó)聯(lián)邦法院采用類推的方法增添了合法行為以外無(wú)過(guò)錯(cuò)違法行為引起的侵害，在事實(shí)上將“違法性”和“特別犧牲”等同看待。我國(guó)行政機(jī)關(guān)因無(wú)過(guò)錯(cuò)違法行政行為造成財(cái)產(chǎn)權(quán)損失的補(bǔ)償，可借鑒德國(guó)的準(zhǔn)征收侵害。第三，合法措施導(dǎo)致的征收侵害。征收侵害一般是指因正常合法的行政措施造成的具有征收效果的侵害，其針對(duì)的是無(wú)特定目的的事實(shí)行為。根據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)理論，合法的行政措施造成的影響通常應(yīng)該予以忍受，但當(dāng)這種行政措施的力度、規(guī)模和持續(xù)性等造成的附隨效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)時(shí)也應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償，也就是說(shuō)按照公用征收的原則請(qǐng)求予以補(bǔ)償。(30)參見(jiàn)翁岳生主編：《行政法》(下冊(cè))，中國(guó)法制出版社2002年版，第1679頁(yè)。例如，因長(zhǎng)時(shí)間道路綠化施工致使附近酒店嚴(yán)重虧損時(shí)則可以請(qǐng)求補(bǔ)償。

最后，不同于美國(guó)和德國(guó)的憲法司法化的傳統(tǒng)，我國(guó)《憲法》的抽象規(guī)定不具有可司法性。1952年，德國(guó)聯(lián)邦普通法院在“BGHZ6，270”判決中首次提出“類似的準(zhǔn)征收侵害”的概念，并在隨后的類似案例中不斷修訂判決的標(biāo)準(zhǔn)。(31)參見(jiàn)金儉、張先貴：《財(cái)產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)征收的判定基準(zhǔn)》，載《比較法研究》2014年第2期。1981年7月14日德國(guó)聯(lián)邦憲法法院的義務(wù)示范判決創(chuàng)設(shè)了應(yīng)予以補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容限制。(32)參見(jiàn)哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第675頁(yè)。美國(guó)的管制性征收理論和司法實(shí)踐發(fā)展的繁榮期自20世紀(jì)70年代環(huán)境運(yùn)動(dòng)開始一直持續(xù)到今天，期間以“賓州中央運(yùn)輸公司訴紐約案”(33)Penn Central Transportation Co.v.City of New York, 438 U.S.104, 124 (1978).美國(guó)聯(lián)邦最高法院在調(diào)查政府行為是否構(gòu)成管制性征收時(shí)確定了幾個(gè)重要因素事項(xiàng)：(1)相關(guān)規(guī)范對(duì)私人財(cái)產(chǎn)價(jià)值的經(jīng)濟(jì)影響；(2)政府對(duì)合理投資預(yù)期回報(bào)的干預(yù)程度；(3)政府行為的性質(zhì)(例如政府行為是否是物理性侵占)。、“盧卡斯案”(34)Lucas v.South Carolina Coastal Council, 505 U.S.1003, 1031-32 (1992).美國(guó)聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，如果一項(xiàng)法規(guī)完全禁止財(cái)產(chǎn)所有人對(duì)該財(cái)產(chǎn)作出所有經(jīng)濟(jì)盈利行為，則構(gòu)成管制性征收。、“諾蘭案和多蘭案”(35)Nollan, 483 U.S.825; Dolan, 512 U.S.374.和“林格爾訴雪佛龍公司案”(36)Lingle v.Chevron U.S.A., Inc., 544 U.S.528, 542-43 (2005).為代表的典型案例對(duì)管制性征收貢獻(xiàn)了“絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)”“強(qiáng)制捐獻(xiàn)的關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)”“多因素平衡標(biāo)準(zhǔn)”以及“背景原則”的例外規(guī)則等。(37)參見(jiàn)許迎春：《論美國(guó)管制性征收制度及其對(duì)我國(guó)的啟示》，載《法治研究》2019年第4期。可以說(shuō)，美國(guó)幾乎所有復(fù)雜的征收案件均由管制性征收引起，實(shí)際上“takings”一詞在某種程度已等同視為“regulatory takings”。得益于聯(lián)邦憲法第五修正案的廣義的剝奪補(bǔ)償條款(taking clause)的開放性以及聯(lián)邦憲法可作為定案裁判的依據(jù)，法官才能在此基礎(chǔ)上平衡公共利益和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的沖突，并不斷在司法解釋和判例中推動(dòng)美國(guó)管制性征收制度的完善。相比之下，我國(guó)《憲法》第126條明確規(guī)定，法院只能根據(jù)法律審理案件。

綜上，與兩大法系典型代表的美國(guó)和德國(guó)憲法相比，在規(guī)范財(cái)產(chǎn)權(quán)限制議題上，我國(guó)憲法條款存在規(guī)范漏洞和不具有可司法性兩類主要的現(xiàn)實(shí)遺憾。

(二)單行法中財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)牧⒎ň窒?/h3>

一方面，單行法受制于“無(wú)規(guī)定則不補(bǔ)償”。不可否認(rèn)的是，環(huán)境單行法在某些領(lǐng)域內(nèi)的補(bǔ)償具有很強(qiáng)的針對(duì)性。但如上文提到，截至目前我國(guó)僅有16部法律和10部行政法規(guī)規(guī)定了財(cái)產(chǎn)權(quán)管制補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。例如，《種子法》第14條規(guī)定“單位和個(gè)人因林業(yè)主管部門為選育林木良種建立測(cè)定林、試驗(yàn)林、優(yōu)樹收集區(qū)、基因庫(kù)等而減少經(jīng)濟(jì)收入的，批準(zhǔn)建立的林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”。該條款旨在維護(hù)育種公益的同時(shí)兼顧對(duì)私益減損的補(bǔ)償，因此被視為財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的正當(dāng)化的前提。與此類似的還有《石油天然氣管道保護(hù)法》第14條第2款的規(guī)定，該條款改變了公共政策中長(zhǎng)久以來(lái)重公輕私的管制邏輯，兼顧了保護(hù)與利用，是單行法對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)挠幸嫱苿?dòng)。但是，環(huán)境單行法對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)范的問(wèn)題在于受制于“無(wú)規(guī)定則不補(bǔ)償”。如果單行法沒(méi)有納入相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償條款，則難以在法律上提供補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。例如，2003年甘肅“三北防護(hù)林”補(bǔ)償糾紛案件中，村民石光銀貸款承包荒地植樹的林木被政府劃為生態(tài)公益林，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，村民就不得再砍伐自己種的林木，因此其損失了巨額經(jīng)濟(jì)收益。但村民石光銀要求政府經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時(shí)卻遭到拒絕，原因是無(wú)明確的法律依據(jù)。直到2015年，當(dāng)?shù)乜h政府按照省領(lǐng)導(dǎo)批示才根據(jù)核實(shí)的承包面積對(duì)石光銀給予了生態(tài)效益金。因此，如能在環(huán)境法典中嵌入財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)囊话阈越y(tǒng)領(lǐng)條款，則可以將各類因環(huán)境管制造成特別犧牲的財(cái)產(chǎn)權(quán)均納入補(bǔ)償?shù)囊曇啊?/p>

另一方面，單行法所涵蓋的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償類型有限。在以體現(xiàn)環(huán)境要素問(wèn)題對(duì)策為主要特征的環(huán)境法規(guī)范體系內(nèi)，環(huán)境單行法所依賴的行政法屬性和制度邏輯決定其以生態(tài)環(huán)境公益為價(jià)值目標(biāo)，這在一定程度上解釋了為什么環(huán)境單行法在財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和補(bǔ)償上條款不足的現(xiàn)象。即便有些許單行法律法規(guī)對(duì)補(bǔ)償做了單獨(dú)規(guī)定，但由于目的、功能和價(jià)值取向的差異，單行法無(wú)法整體性地涵蓋環(huán)境領(lǐng)域法中普遍存在的各種財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的類型。況且在環(huán)境法典編纂的機(jī)遇下，環(huán)境單行法完全沒(méi)有必要對(duì)各類財(cái)產(chǎn)權(quán)限制類型重復(fù)立法。我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中典型的財(cái)產(chǎn)權(quán)過(guò)度限制類型有環(huán)境政策型、環(huán)境立法型和行政行為型三種。除此以外，在生態(tài)環(huán)境治理中，還存在由其他原因行為造成的財(cái)產(chǎn)權(quán)過(guò)度限制的類屬，如前文提到的公法上的無(wú)因管理、合法行政活動(dòng)的附隨效果、無(wú)過(guò)錯(cuò)的違法行政活動(dòng)以及事實(shí)上的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制等。以公法上的無(wú)因管理為例，在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，無(wú)論政府怎樣施政都無(wú)法保證全面和不間斷地應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防控。對(duì)政府行政職能的某些局限性的認(rèn)識(shí)表明了利用民間社會(huì)參與服務(wù)環(huán)境公共目標(biāo)的可能性。例如，無(wú)法律義務(wù)的公民或環(huán)境非政府組織在緊急情況下代替行政機(jī)關(guān)進(jìn)行適法管理而過(guò)度限制和干預(yù)本人或他人的財(cái)產(chǎn)權(quán)而造成的財(cái)產(chǎn)權(quán)萎縮的狀態(tài)。在公私協(xié)作行政的背景下，公法上的無(wú)因管理完全可以發(fā)揮其在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的比較制度優(yōu)勢(shì)，但如果沒(méi)有立法上對(duì)其識(shí)別以及對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制予以補(bǔ)償，那么私人主體參與促進(jìn)行政效率的效果將大打折扣。上述表明，從環(huán)境單行法的目的和功能來(lái)看，它無(wú)法將所有類型的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制都重復(fù)納入立法文本之中，最終遭受特別犧牲的財(cái)產(chǎn)權(quán)人由于法律的漏洞無(wú)法保證獲得公正的補(bǔ)償和救濟(jì)。因此，單行法模式這種局限性給立法的嚴(yán)密性帶來(lái)了困擾。

四、立法優(yōu)化：財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境法典統(tǒng)領(lǐng)

(一)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)娜氲錀l件

當(dāng)管制未能真正取得或“消除”土地產(chǎn)權(quán)時(shí)，在平衡社會(huì)利益和產(chǎn)權(quán)方面承擔(dān)主要責(zé)任的是立法機(jī)構(gòu)，而不是法院。(38)Donna R.Christie, A Tale of Three Takings: Taking Analysis in Land Use Regulation in the United States, Australia and Canada, 32 Brooklyn Journal of International Law 403 (2007).這表明立法在均衡利益分配中扮演著核心角色。我國(guó)環(huán)境法典編纂恰逢其時(shí)，在其內(nèi)部嵌入財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償條款具備堅(jiān)實(shí)的條件：

第一，即便在憲法中增加財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制條款，但由于我國(guó)《憲法》不具有可司法性，憲法條款的具體實(shí)施仍然需要下位法對(duì)其展開。事實(shí)上，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的“損益”進(jìn)行補(bǔ)償完全符合我國(guó)《憲法》第13條財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的規(guī)范旨意。雖然在憲法規(guī)范中，“世界上大多數(shù)國(guó)家憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)范結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為保障、限制和剝奪的三層結(jié)構(gòu)” 。(39)張千帆：《比較行政法——體系、制度與過(guò)程》，法律出版社2008年版，第728頁(yè)。但西方憲法中財(cái)產(chǎn)權(quán)的“三層結(jié)構(gòu)”并不必然推動(dòng)我國(guó)《憲法》的效仿和修改。因此，環(huán)境法典完全可以依據(jù)《憲法》的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障條款專門制定財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制及補(bǔ)償條款。第二，環(huán)境單行法受制于“無(wú)規(guī)定則不補(bǔ)償”和補(bǔ)償類型的有限性，在特定領(lǐng)域很容易出現(xiàn)補(bǔ)償于法無(wú)據(jù)的荒謬。況且在當(dāng)前我國(guó)的法律體系也沒(méi)有“推定補(bǔ)償”(presumption of compensation)這一實(shí)踐。此外，作為民眾權(quán)益“保障書”的《民法典》確立的“綠色原則”對(duì)當(dāng)代財(cái)產(chǎn)權(quán)行使觀念的調(diào)整迎合了生態(tài)環(huán)境公益的價(jià)值追求，但其對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的問(wèn)題亦沒(méi)有回應(yīng)。第三，在環(huán)境法典中對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范具有堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。實(shí)證考察驗(yàn)明，財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的群案往往集中發(fā)生在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域中，這其中重要的原因在于自然資源具有高度關(guān)聯(lián)的社會(huì)屬性。根據(jù)德國(guó)《基本法》中的“社會(huì)國(guó)”原則，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院曾主張，“如果財(cái)產(chǎn)具有更多的社會(huì)聯(lián)系，承擔(dān)更多的社會(huì)功能，就應(yīng)該更多地受到法律的限制” 。(40)張翔：《機(jī)動(dòng)車限行、財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與比例原則》，載《法學(xué)》2015年第2期。它山之石，可以攻玉，美國(guó)大量的管制性征收判例形成的各種理論、學(xué)說(shuō)和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要是從20世紀(jì)70年代廣泛的土地管制和環(huán)境政策法規(guī)后出現(xiàn)的，豐富的實(shí)踐為判例法奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。對(duì)我國(guó)亦如此典型的管制領(lǐng)域，很有必要對(duì)紛繁龐雜的單行環(huán)境法中的環(huán)境管制以提取“公因式”的方式在法典之中予以統(tǒng)一規(guī)范。

綜上，將大量的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償通過(guò)環(huán)境法典一般性條款的形式進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)范具有充分的基礎(chǔ)，這樣一來(lái)便能彌補(bǔ)法律體系上的漏洞，為現(xiàn)代(“現(xiàn)代”一詞不僅僅是時(shí)間概念，也是一個(gè)價(jià)值概念)生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域中的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)提供嚴(yán)密完備的法律規(guī)范依據(jù)。

(二)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)姆ǖ浣y(tǒng)領(lǐng)條款表達(dá)

作為規(guī)范性力量的法律顯然不能漠視行政機(jī)關(guān)將生態(tài)環(huán)境公益當(dāng)作“擋箭牌”而恣意作為的現(xiàn)象。根據(jù)立法規(guī)劃，環(huán)境法典的屬性定位于行政法，且財(cái)產(chǎn)權(quán)的環(huán)境管制本質(zhì)也是一種公法上的限制。因此，現(xiàn)實(shí)要求根據(jù)“法治國(guó)家理論”和“權(quán)力約束理論”的基本原理，基于“以人為本”的思想在環(huán)境法典中對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償進(jìn)行立法回應(yīng)。由于美國(guó)的普通法判例傳統(tǒng)和德國(guó)的憲法判例傳統(tǒng)難以在我國(guó)落地生根，回歸到我國(guó)獨(dú)特的成文法場(chǎng)域，生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域中的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)在于科學(xué)優(yōu)化立法。鑒于財(cái)產(chǎn)權(quán)限制形式表現(xiàn)多元，且涉及環(huán)境保護(hù)各個(gè)不同的特殊分支領(lǐng)域，宜在環(huán)境法典中做出涵蓋所有類型的一般性規(guī)定。通過(guò)對(duì)一般性的統(tǒng)領(lǐng)條款的法律解釋或者在單行法中的轉(zhuǎn)化即可最大程度革除環(huán)境治理中財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)南到y(tǒng)性積弊。因此，環(huán)境法典中的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)木唧w技術(shù)構(gòu)造路徑應(yīng)在環(huán)境法典的總則編中以原則性條款的形式提出，即為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共利益，因政策調(diào)整、法律法規(guī)或環(huán)境行政行為等對(duì)公民合法權(quán)益造成損失的，利害關(guān)系人通過(guò)相關(guān)程序應(yīng)當(dāng)享有及時(shí)獲得公平補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，法律法規(guī)另行規(guī)定的從其規(guī)定。

為準(zhǔn)確理解、解釋和適用該條款，可對(duì)其做以下解讀：第一，依據(jù)行政法的基本原理和公共信托理論，在比例原則的要求下制約環(huán)境管制中的公權(quán)力，促使其合理化和規(guī)范化；同時(shí)補(bǔ)償?shù)闹黧w理應(yīng)定位于政府或政府部門，根據(jù)限制的強(qiáng)度以及“公平原則”和“填補(bǔ)原則”對(duì)財(cái)產(chǎn)損益進(jìn)行補(bǔ)償。第二，生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的表現(xiàn)形式多種多樣，應(yīng)將不同種類的原因行為納入環(huán)境法典的立法或司法解釋之中予以細(xì)化，這樣可以避免“無(wú)規(guī)定則不補(bǔ)償”的機(jī)械邏輯。除了目前常見(jiàn)的原因行為以外，還應(yīng)當(dāng)將合法行政行為的附隨效果、行政機(jī)關(guān)無(wú)過(guò)錯(cuò)的違法行政行為、公法上的無(wú)因管理、生態(tài)環(huán)境公益事實(shí)上的財(cái)產(chǎn)權(quán)過(guò)度損益等納入其中。第三，除目前經(jīng)濟(jì)類補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到協(xié)議補(bǔ)償、稅收激勵(lì)、置換贖買等方式，非經(jīng)濟(jì)類補(bǔ)償也應(yīng)當(dāng)包括消除妨礙、恢復(fù)原狀、變更管制行為、土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，以及其他符合經(jīng)濟(jì)利益互惠標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償措施。(41)參見(jiàn)王玎：《論準(zhǔn)征收形成及其補(bǔ)償措施》，載《青海社會(huì)科學(xué)》2021年第4期。以靈活的補(bǔ)償方法滿足權(quán)利人的多樣化需求，進(jìn)而最大程度緩解公私雙方緊張對(duì)立的關(guān)系。第四，財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的辨識(shí)和判斷比較復(fù)雜，也因政府和權(quán)利人的視角和立場(chǎng)不同而大相徑庭。在應(yīng)然層面，立法應(yīng)當(dāng)有引導(dǎo)權(quán)利人進(jìn)行自主主張權(quán)利的意圖。該條款應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理中由責(zé)任主體單方?jīng)Q定是否對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)過(guò)度限制給予補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀，通過(guò)賦予權(quán)利人補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)(包含反向征收請(qǐng)求權(quán))對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)提供更全面的保護(hù)。

(三)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償入典的法治貢獻(xiàn)

首先，環(huán)境法典將首次全景式地審視生態(tài)環(huán)境治理中的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的權(quán)利話語(yǔ)問(wèn)題?；谏鷳B(tài)環(huán)境公益的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制具有正當(dāng)性，而保障個(gè)體自由的財(cái)產(chǎn)權(quán)也是憲法重點(diǎn)保障的內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境公益和公民財(cái)產(chǎn)私益能否平衡和統(tǒng)一的關(guān)鍵在于立法如何協(xié)調(diào)兩者間法益的平衡。財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償條款的嵌入將在整個(gè)環(huán)境治理領(lǐng)域?yàn)楣袼接胸?cái)產(chǎn)權(quán)過(guò)度限制提供保護(hù)和救濟(jì)的依據(jù)，并對(duì)公權(quán)力在生態(tài)環(huán)境管制中的運(yùn)行形成更嚴(yán)格的約束，使得國(guó)家權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的侵害保持在適度適當(dāng)?shù)谋壤Ｆ浯?，?cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償在環(huán)境法典中的確立意味著我國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)將在制度層面正式區(qū)分“財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)”和“財(cái)產(chǎn)權(quán)限制”。它從環(huán)境法典的進(jìn)路彌補(bǔ)了我國(guó)《憲法》中“財(cái)產(chǎn)權(quán)保障—公益性征收”兩層結(jié)構(gòu)的單薄框架，直接從環(huán)境領(lǐng)域法的中間路線回應(yīng)了財(cái)產(chǎn)權(quán)理念迭代和譜系重構(gòu)的現(xiàn)實(shí)要求，在《憲法》外圍構(gòu)建了符合生態(tài)危機(jī)等后現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下財(cái)產(chǎn)權(quán)理論流變的四層結(jié)構(gòu)，即“財(cái)產(chǎn)權(quán)保障—財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)—財(cái)產(chǎn)權(quán)限制—公益性征收”，對(duì)不斷優(yōu)化我國(guó)的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障體系做出突出的制度貢獻(xiàn)。第三，財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償入典后將賦予權(quán)利人補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。生態(tài)環(huán)境治理中財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的現(xiàn)象普遍存在，如果不對(duì)因管制造成的損失予以補(bǔ)償，可能會(huì)使得行政機(jī)關(guān)基于“人類本性”而出現(xiàn)過(guò)度管制，最終結(jié)果是“私人財(cái)產(chǎn)消失”。(42)James A.Fellows, The legal doctrine of regulatory takings: An evolving issue, 64 Appraisal Journal 363, 374 (1996).立法上對(duì)限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償在某種程度上是衡量一個(gè)法治國(guó)家對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平的重要權(quán)重指數(shù)。環(huán)境法典中補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的頂層確立是對(duì)責(zé)任主體單方?jīng)Q定是否補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充和優(yōu)化，即通過(guò)賦予請(qǐng)求權(quán)的方式將增加權(quán)利人自主保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全的能動(dòng)性。這也是德國(guó)、美國(guó)等國(guó)的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制或管制性征收實(shí)踐中法院也扮演了重要角色的原因。最后，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法典的協(xié)調(diào)性和體系化程度?！皩?duì)復(fù)雜法律的厭惡以及簡(jiǎn)約法律的偏好，是一國(guó)尋求法典化的重要?jiǎng)右颉薄?43)Peter H.Schuck, Legal Complexity: Some Causes, Consequences, and Cure, 42 Duke Law Journal 23 (1992).環(huán)境法典化的主要目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)法律的體系化。(44)參見(jiàn)陳海嵩主編：《中國(guó)環(huán)境法典編纂的基本理論問(wèn)題》，法律出版社2021年版，第148頁(yè)。在此目標(biāo)基礎(chǔ)上，通過(guò)提取生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中各類復(fù)雜的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)淖畲蟆肮s數(shù)”，確立統(tǒng)一的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)價(jià)值，簡(jiǎn)化單行法財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償?shù)膹?fù)雜冗余條款，進(jìn)一步提升環(huán)境法典的體系化程度和編纂的科學(xué)性。

結(jié) 語(yǔ)

慣用的部門法分析范式不應(yīng)該成為財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的藩籬，應(yīng)當(dāng)在公法范疇的環(huán)境法和私法范疇的民法價(jià)值相協(xié)調(diào)的前提下平衡財(cái)產(chǎn)權(quán)的利用和限制，兼顧整體利益和個(gè)體利益。由于物權(quán)制度與環(huán)境保護(hù)之間存在根本性的矛盾，即環(huán)境資源的私人支配屬性與公共屬性之間的矛盾(45)參見(jiàn)呂忠梅：《關(guān)于物權(quán)法的“綠色”思考》，載《中國(guó)法學(xué)》2000年第5期。，因此，環(huán)境法典財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償條款的訂立反映了現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理中部門法在財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)上的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，拓展了財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律規(guī)范體系，也加深了社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)價(jià)值的支持和認(rèn)可。但是必須意識(shí)到“財(cái)產(chǎn)權(quán)限制”的界定往往摻雜著諸如主觀意識(shí)、持續(xù)時(shí)限、表現(xiàn)形式、限制強(qiáng)度、損失程度等復(fù)雜的變量，這也是財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的判斷標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)代財(cái)產(chǎn)權(quán)理論的難點(diǎn)所在。同時(shí)，財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償也關(guān)涉國(guó)家對(duì)權(quán)利的保護(hù)態(tài)度、政治決斷和法治環(huán)境等多重社會(huì)因素，并且在財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償中對(duì)法院的角色和功能提出了更高的要求，因此財(cái)產(chǎn)權(quán)限制及補(bǔ)償?shù)拇_立也帶來(lái)了更多新的法治機(jī)遇和挑戰(zhàn)。