基層林地資源管理與保護對策

朱繼紅

（云南省會澤縣林業(yè)和草原局，云南 會澤 654200）

前言

在森林資源體系中，林地屬于重要組成部分，它關(guān)系民生問題，又是生態(tài)林業(yè)長久且健康發(fā)展的基礎(chǔ)，保護和管理林地資源不僅是建設(shè)生態(tài)文明體系不可缺少的手段，更關(guān)乎林業(yè)與地方經(jīng)濟的發(fā)展?；鶎恿謽I(yè)通常有著豐富的資源，但因條件限制，基層林地資源長期存在保護不足、管理不善等問題，既浪費了大量林地資源，也影響了林地自身價值的發(fā)揮。針對這一現(xiàn)狀，基層林地保護需要盡快采取有效對策及措施，創(chuàng)建系統(tǒng)性、規(guī)范化的管理制度，以行之有效的方法來保護基層林地，推動基層林地的健康發(fā)展。

1.國內(nèi)林業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與問題

20世紀(jì)80年代以來，根據(jù)社會經(jīng)濟和國內(nèi)發(fā)展的需要，森林重建工作在全國范圍內(nèi)逐步展開，并取得了一定的成效。根據(jù)第七次全國森林資源深度調(diào)查數(shù)據(jù)，我國林業(yè)總面積已達(dá)1.95億hm2，森林覆蓋率上升到20.36%?；钅究偭?49.13億m3，森林蓄積137.21億m3，天然林1.2億hm2，蓄積110.02億m3，人工林6200萬hm2，蓄積量19.61億m3，而人工林在國際人工林區(qū)分類中仍處于前列。但是，隨著國內(nèi)經(jīng)濟的快速發(fā)展和人口的爆炸式增長，工業(yè)造成的環(huán)境污染日益嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)在林業(yè)發(fā)展中逐漸惡化，林業(yè)與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展將面臨前所未有的挑戰(zhàn)。中國人口約占世界總?cè)丝诘?2%。因此，盡管森林面積巨大且不斷積累，但快速增長的人口和經(jīng)濟給林業(yè)系統(tǒng)帶來了巨大壓力，這意味著全國人均森林占有率僅為世界人均森林占有率的21.30%，人均森林蓄積量僅為世界人均森林蓄積量的八分之一左右。而且，由于人們對森林資源認(rèn)識和重視不夠，往往只注重眼前的經(jīng)濟利益，過度砍伐森林，使采伐與保護沒有有機結(jié)合，由于大量人力物力的流失，生態(tài)森林環(huán)境平衡的破壞，人工管理體制的不完善，執(zhí)法服務(wù)的放松，將導(dǎo)致森林資源的創(chuàng)造，盡管在資源重建方面取得了進展，但資源的過度消耗還存在相當(dāng)大的差距，必須把森林的開發(fā)和保護有機地結(jié)合起來，不斷加強保護和管理。

2.基層林地資源管理與保護中存在的問題

2.1 經(jīng)濟發(fā)展與林地保護矛盾嚴(yán)重

發(fā)展與保護是林地資源管理中最為突出的問題。一直以來，基層林地發(fā)展中各大項目建設(shè)和城鎮(zhèn)化規(guī)模的擴大，都會出現(xiàn)各種破壞資源的行為，比如基層項目建設(shè)中，開設(shè)采石場、采砂場，在開采過程中，未與林業(yè)部門溝通協(xié)調(diào)，將生態(tài)公益林作為采石場，由于布局的不合理，違法占用等違規(guī)行為對當(dāng)?shù)亓謽I(yè)保護產(chǎn)生了極大壓力，嚴(yán)重破壞了地方生態(tài)環(huán)境。同時，基層農(nóng)業(yè)發(fā)展中也極易引發(fā)林業(yè)資源破壞的問題。毀林開荒是我國山區(qū)長期以來農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種手段，它是人為將林地開采為耕地的資源利用過程，盡管在短期內(nèi)可以帶來農(nóng)業(yè)收入，卻不利于林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。就客觀條件來說，林業(yè)具有特殊性，它前期會投入較大成本和精力，但回報周期很慢。如果只顧農(nóng)業(yè)短期利益而毀林開墾，就會發(fā)生保護和利益分配矛盾，使得地方生態(tài)環(huán)境無法達(dá)到良好運轉(zhuǎn)。

2.2 林地資源管理與保護意識薄弱

資源管理和保護意識薄弱是基層林業(yè)發(fā)展中面臨的隱形問題，由于資源分散，監(jiān)管不力，權(quán)責(zé)依據(jù)不明確，導(dǎo)致基層林地管理難以呈現(xiàn)顯著成效。一方面，基層林地缺乏健全的管理制度。以往林地審查工作的開展，促使基層林業(yè)主管部門在社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境中可以發(fā)揮積極作用，但隨著環(huán)境發(fā)生變化，多種智能、先進的信息技術(shù)涌入林地管理工作中，為林地發(fā)展環(huán)境帶來了新的能量。但基層林業(yè)面臨困境，既缺乏充分的設(shè)備設(shè)施，同時林業(yè)專業(yè)技術(shù)人才不足，客觀條件限制使得基層林業(yè)管理仍舊使用傳統(tǒng)林地管理方法，降低了管理效率，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)資源管理缺乏規(guī)范性和科學(xué)性；另一方面，基層林地宣傳教育不足，這體現(xiàn)在宣傳教育渠道單一，更多采用發(fā)宣傳單的方式，對信息技術(shù)利用不到位；同時，宣傳教育時間間隔過長，宣傳內(nèi)容單調(diào)，無法引起當(dāng)?shù)孛癖婈P(guān)注，更難以提高基層人員對林地資源管理和保護的認(rèn)識。

2.3 管理與保護基層林地資源的能力不足

基層破壞林地、違法征占林地的現(xiàn)象仍舊存在，這充分體現(xiàn)出基層在林地管理和保護能力方面有待提升。比如部分地區(qū)在修建小型水庫、鄉(xiāng)村公路時不辦理征占林地手續(xù)，或者一些地區(qū)開發(fā)建設(shè)林地并未經(jīng)過管理部門同意，隨意改變林地用途?；鶎恿值刭Y源管理和保護能力不足，除了自身條件限制，還沒有凝聚相關(guān)力量，土地管理部門、林地主管部門在關(guān)系和權(quán)責(zé)上尚未理順，具體實施管理和保護活動時，相互推卸責(zé)任，執(zhí)行不到位，使得基層林地資源管理與保護工作緩慢進行，很難取得實質(zhì)性效果。

就監(jiān)管層面來說，部分基層深受地方保護主義的影響，對于非法占用林地、毀壞林地的行為監(jiān)管不力，無法依靠信息技術(shù)及時監(jiān)測，當(dāng)發(fā)生毀壞和違法事件時很難及時制止。這種打擊不徹底、不堅決的監(jiān)管行為，導(dǎo)致基層林地資源管理存在以處罰代替補辦手續(xù)以及避重就輕等問題。最后，基層林地資源管理中資金投入不足。盡管我國提高了林業(yè)發(fā)展重視力度，在基層逐步建立相應(yīng)的林業(yè)管理機構(gòu)，在設(shè)施設(shè)備方面做出了改善。然而，基層資金的投入明顯不足，如林業(yè)保護人員薪資較低、林業(yè)保護推廣方法落后、業(yè)務(wù)和技術(shù)裝備缺乏創(chuàng)新、森林警察大隊警力不充足，基層林業(yè)管理的人才隊伍總量較低，林業(yè)保護基礎(chǔ)條件異常薄弱。

3.基層林地加強資源管理與保護的對策

首先，我們要從現(xiàn)實出發(fā)，建立相關(guān)森林資源保護機制，提高森林資源保護的效率和可持續(xù)性。政府主管部門應(yīng)完善森林資源法律法規(guī)，提高森林資源保護的實時性和有效性，落實相關(guān)森林資源保護政策和制度，加強宣傳；可以通過制定相關(guān)規(guī)則和其他手段尊重森林資源多樣性的原則。其次，需繼續(xù)加強林區(qū)管理，重點制定以承包轉(zhuǎn)包、租賃、交易、轉(zhuǎn)售、供應(yīng)等方式改革林權(quán)的政策，完善自留山體，注意山區(qū)農(nóng)民長期無息使用林業(yè)，注意山區(qū)轉(zhuǎn)包給家庭的責(zé)任，注意保證合同聯(lián)系的穩(wěn)定作用。為了快速開展林區(qū)分類經(jīng)濟管理，目的是了解區(qū)域森林規(guī)劃的實施情況，關(guān)注國家森林管理法規(guī)的改革，逐步形成產(chǎn)權(quán)明晰、政企分開、權(quán)責(zé)聯(lián)動、效益聯(lián)動、社會發(fā)展的森林資源管理方式。最后，森林資源的控制和利用與人類利益密切相關(guān)；今后要重視和加強森林資源的保護和管理，從實際出發(fā)，建立和完善相關(guān)的管理機制和制度，通過森林資源監(jiān)督和森林監(jiān)測，建立森林資源管理機制。政府和相關(guān)機構(gòu)應(yīng)加強對森林資源管理和森林管理的支持，重視森林資源管理改革，改進執(zhí)法手段的運用，努力尊重社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的趨勢，重視森林資源保護和管理的需要，在有關(guān)政府和機構(gòu)的幫助下，在有關(guān)部門的協(xié)調(diào)下，集中力量進行監(jiān)測和管理，創(chuàng)新森林資源內(nèi)部控制機制，提高森林資源控制水平，為改善內(nèi)部生態(tài)環(huán)境和森林發(fā)展提供有力保障，提高林業(yè)工作效率。

3.1 聯(lián)動各方力量，為管理基層林地形成合力

基層林地資源管理與保護是長期且系統(tǒng)性的工程，單一力量顯然無法實現(xiàn)管理目標(biāo)，這需要以林地資源性質(zhì)和發(fā)展環(huán)境作為核心，各相關(guān)部門進行聯(lián)動，為管理和保護工作凝聚力量，推動各項保護任務(wù)順利、穩(wěn)定開展。首先，政府職能部門需要對基層林地相關(guān)信息之間形成規(guī)范的交流和便捷的溝通渠道，讓審批工作環(huán)節(jié)可以無縫銜接。健全林地管理工作預(yù)先介入機制，通過上下緊密聯(lián)系保證林業(yè)部門可以快速介入；其次，在基層林地資源利用中，相關(guān)項目施工建設(shè)，必須由專業(yè)部門核實涉林項目，監(jiān)督用地單位依據(jù)法律法規(guī)正確使用林地，使社會各方力量都有林地保護意識，對林地資源進行優(yōu)化配置；基層林地資源保護要順應(yīng)社會發(fā)展趨勢，依靠社會輿論力量。開通網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管系統(tǒng)軟件，使社會人員能夠及時參與到林地資源保護工作中來，發(fā)現(xiàn)違法使用林地、破壞林地資源等行為，及時借助網(wǎng)絡(luò)渠道舉報，動員社會各層次力量，為基層林地資源管理打造良好的社會輿論氛圍。

3.2 實施用途管制，提高基層林地資源管理效果

為了提升基層林地資源管理效果，需要開展林地用途管制制度，嚴(yán)格執(zhí)法，以便有效規(guī)范不同用地行為。在此過程中林業(yè)主管部門要明確職責(zé)，并積極主動地投入管理與保護工作中，通過有效協(xié)調(diào)和優(yōu)化服務(wù)方式來對有關(guān)林地建設(shè)項目進行科學(xué)且嚴(yán)格地審查，并合理指導(dǎo)林地使用行為，盡可能降低林地占用率，有效節(jié)約林地資源。此外，基層要大力實施毀林開墾專項整治行動，結(jié)合林地使用狀況，明確林地占用范圍，使林地管理目標(biāo)能夠取得鮮明成果。

3.3 狠抓基層管理行為，構(gòu)建積極的林地保護意識

基層林地資源管理與保護行為常處于緩慢且低效率狀態(tài)，存在形式化現(xiàn)象，影響了基層林地管理效率。這就要求重塑基層林地資源管理意識，構(gòu)建完善的長效管理機制，為后期各項管理和保護活動奠定良好基礎(chǔ)。首先，要加大宣傳力度，在原有宣傳教育形式上增加信息化傳播手段，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，向當(dāng)?shù)匦麄鞅Ｗo林地資源的相關(guān)法律法規(guī)，讓全體民眾樹立法制觀念和保護意識。其次，將基層林地資源管理活動引入考核任務(wù)中去，提高管理人員的積極性，充分發(fā)揮自身職責(zé)。同時，基層政府要從整體角度出發(fā)，結(jié)合相關(guān)力量制定林業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，站在社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善的角度，確定適宜地區(qū)林業(yè)資源的使用范圍和總量，確保林業(yè)資源使用可以達(dá)到動態(tài)平衡。另外，林業(yè)資源具有生產(chǎn)周期長、效益慢以及資源毀壞難以恢復(fù)等特征，需要設(shè)置合理化的保護措施，從根本上促使林業(yè)資源管理達(dá)到合法性和健康化。

3.4 強化監(jiān)管力度，促使基層林地資源管理規(guī)范化

以往基層林地大多采用實地巡查方法實施資源管理和保護，然而基層林地資源種類多，分布面積較廣等特征，且缺乏充足的管護人員，在很大程度上限制了基層林地資源管理效果。隨著信息技術(shù)快速發(fā)展，先進且高效率的信息管理手段進入各大行業(yè)，提高了管理水平。基層要與時俱進，充分利用信息技術(shù)進行管理，熟練掌握信息技術(shù)管理優(yōu)勢，將實地巡查、以圖管地、預(yù)警機制結(jié)合，全方面掌握林地資源變化動態(tài)，加強林地監(jiān)管效果。其次，加大執(zhí)法力度。對于違法占用林地的人員要嚴(yán)肅問責(zé)，嚴(yán)格打擊基層違法亂占林地的行為，在新形勢下將林區(qū)巡訪巡查、追蹤問責(zé)、嚴(yán)格執(zhí)法等活動作為管理保護林地資源的常態(tài)化行為。

要注意的是，加強林地監(jiān)管與執(zhí)法力度需要相關(guān)部門明確權(quán)責(zé)，并且聯(lián)合執(zhí)法，共同進行管理。比如基層出現(xiàn)違法占用林地的行為，相關(guān)部門查證準(zhǔn)確信息，采取暫停項目建設(shè)等手段進行處罰，提高項目單位對保護林地資源的法律意識，主動依照法律法規(guī)使用林地資源。同時，針對基層工作人員綜合素質(zhì)薄弱這一問題，主管部門要盡快加強業(yè)務(wù)技能的提高和法律知識的培訓(xùn)，不斷更新林業(yè)信息技術(shù)，使我國基層林地資源管理向規(guī)范化方向發(fā)展。

4.結(jié)語

我國近幾年不斷地頒布實施《占用征用林地審核審批管理辦法》《森林法》等與林地管理相關(guān)的法律法規(guī)，標(biāo)志著林地資源管理和保護向著法制化和規(guī)范化的轉(zhuǎn)變。作為林業(yè)管理的重要組成部分，基層林業(yè)部門面臨巨大挑戰(zhàn)，就自身管理保護意識薄弱、管理水平較低以及不斷發(fā)生的違法征占用林地等問題，需要做出全方位分析，充分掌握我國林地管理法律法規(guī)，政策性文件，提升林地資源管理和保護意識，聯(lián)合各方力量，為林地資源管理工作提供有力支持，實施用途管制，狠抓基層林地資源管理行為，以嚴(yán)格的監(jiān)管手段來提升基層林地資源管理與保護能力。