基層林地資源管理與保護(hù)對(duì)策

朱繼紅

（云南省會(huì)澤縣林業(yè)和草原局，云南 會(huì)澤 654200）

前言

在森林資源體系中，林地屬于重要組成部分，它關(guān)系民生問(wèn)題，又是生態(tài)林業(yè)長(zhǎng)久且健康發(fā)展的基礎(chǔ)，保護(hù)和管理林地資源不僅是建設(shè)生態(tài)文明體系不可缺少的手段，更關(guān)乎林業(yè)與地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。基層林業(yè)通常有著豐富的資源，但因條件限制，基層林地資源長(zhǎng)期存在保護(hù)不足、管理不善等問(wèn)題，既浪費(fèi)了大量林地資源，也影響了林地自身價(jià)值的發(fā)揮。針對(duì)這一現(xiàn)狀，基層林地保護(hù)需要盡快采取有效對(duì)策及措施，創(chuàng)建系統(tǒng)性、規(guī)范化的管理制度，以行之有效的方法來(lái)保護(hù)基層林地，推動(dòng)基層林地的健康發(fā)展。

1.國(guó)內(nèi)林業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與問(wèn)題

20世紀(jì)80年代以來(lái)，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和國(guó)內(nèi)發(fā)展的需要，森林重建工作在全國(guó)范圍內(nèi)逐步展開(kāi)，并取得了一定的成效。根據(jù)第七次全國(guó)森林資源深度調(diào)查數(shù)據(jù)，我國(guó)林業(yè)總面積已達(dá)1.95億hm2，森林覆蓋率上升到20.36%。活木總量149.13億m3，森林蓄積137.21億m3，天然林1.2億hm2，蓄積110.02億m3，人工林6200萬(wàn)hm2，蓄積量19.61億m3，而人工林在國(guó)際人工林區(qū)分類中仍處于前列。但是，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人口的爆炸式增長(zhǎng)，工業(yè)造成的環(huán)境污染日益嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)在林業(yè)發(fā)展中逐漸惡化，林業(yè)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展將面臨前所未有的挑戰(zhàn)。中國(guó)人口約占世界總?cè)丝诘?2%。因此，盡管森林面積巨大且不斷積累，但快速增長(zhǎng)的人口和經(jīng)濟(jì)給林業(yè)系統(tǒng)帶來(lái)了巨大壓力，這意味著全國(guó)人均森林占有率僅為世界人均森林占有率的21.30%，人均森林蓄積量?jī)H為世界人均森林蓄積量的八分之一左右。而且，由于人們對(duì)森林資源認(rèn)識(shí)和重視不夠，往往只注重眼前的經(jīng)濟(jì)利益，過(guò)度砍伐森林，使采伐與保護(hù)沒(méi)有有機(jī)結(jié)合，由于大量人力物力的流失，生態(tài)森林環(huán)境平衡的破壞，人工管理體制的不完善，執(zhí)法服務(wù)的放松，將導(dǎo)致森林資源的創(chuàng)造，盡管在資源重建方面取得了進(jìn)展，但資源的過(guò)度消耗還存在相當(dāng)大的差距，必須把森林的開(kāi)發(fā)和保護(hù)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，不斷加強(qiáng)保護(hù)和管理。

2.基層林地資源管理與保護(hù)中存在的問(wèn)題

2.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與林地保護(hù)矛盾?chē)?yán)重

發(fā)展與保護(hù)是林地資源管理中最為突出的問(wèn)題。一直以來(lái)，基層林地發(fā)展中各大項(xiàng)目建設(shè)和城鎮(zhèn)化規(guī)模的擴(kuò)大，都會(huì)出現(xiàn)各種破壞資源的行為，比如基層項(xiàng)目建設(shè)中，開(kāi)設(shè)采石場(chǎng)、采砂場(chǎng)，在開(kāi)采過(guò)程中，未與林業(yè)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，將生態(tài)公益林作為采石場(chǎng)，由于布局的不合理，違法占用等違規(guī)行為對(duì)當(dāng)?shù)亓謽I(yè)保護(hù)產(chǎn)生了極大壓力，嚴(yán)重破壞了地方生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，基層農(nóng)業(yè)發(fā)展中也極易引發(fā)林業(yè)資源破壞的問(wèn)題。毀林開(kāi)荒是我國(guó)山區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種手段，它是人為將林地開(kāi)采為耕地的資源利用過(guò)程，盡管在短期內(nèi)可以帶來(lái)農(nóng)業(yè)收入，卻不利于林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。就客觀條件來(lái)說(shuō)，林業(yè)具有特殊性，它前期會(huì)投入較大成本和精力，但回報(bào)周期很慢。如果只顧農(nóng)業(yè)短期利益而毀林開(kāi)墾，就會(huì)發(fā)生保護(hù)和利益分配矛盾，使得地方生態(tài)環(huán)境無(wú)法達(dá)到良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.2 林地資源管理與保護(hù)意識(shí)薄弱

資源管理和保護(hù)意識(shí)薄弱是基層林業(yè)發(fā)展中面臨的隱形問(wèn)題，由于資源分散，監(jiān)管不力，權(quán)責(zé)依據(jù)不明確，導(dǎo)致基層林地管理難以呈現(xiàn)顯著成效。一方面，基層林地缺乏健全的管理制度。以往林地審查工作的開(kāi)展，促使基層林業(yè)主管部門(mén)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境中可以發(fā)揮積極作用，但隨著環(huán)境發(fā)生變化，多種智能、先進(jìn)的信息技術(shù)涌入林地管理工作中，為林地發(fā)展環(huán)境帶來(lái)了新的能量。但基層林業(yè)面臨困境，既缺乏充分的設(shè)備設(shè)施，同時(shí)林業(yè)專業(yè)技術(shù)人才不足，客觀條件限制使得基層林業(yè)管理仍舊使用傳統(tǒng)林地管理方法，降低了管理效率，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)資源管理缺乏規(guī)范性和科學(xué)性；另一方面，基層林地宣傳教育不足，這體現(xiàn)在宣傳教育渠道單一，更多采用發(fā)宣傳單的方式，對(duì)信息技術(shù)利用不到位；同時(shí)，宣傳教育時(shí)間間隔過(guò)長(zhǎng)，宣傳內(nèi)容單調(diào)，無(wú)法引起當(dāng)?shù)孛癖婈P(guān)注，更難以提高基層人員對(duì)林地資源管理和保護(hù)的認(rèn)識(shí)。

2.3 管理與保護(hù)基層林地資源的能力不足

基層破壞林地、違法征占林地的現(xiàn)象仍舊存在，這充分體現(xiàn)出基層在林地管理和保護(hù)能力方面有待提升。比如部分地區(qū)在修建小型水庫(kù)、鄉(xiāng)村公路時(shí)不辦理征占林地手續(xù)，或者一些地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)林地并未經(jīng)過(guò)管理部門(mén)同意，隨意改變林地用途?；鶎恿值刭Y源管理和保護(hù)能力不足，除了自身?xiàng)l件限制，還沒(méi)有凝聚相關(guān)力量，土地管理部門(mén)、林地主管部門(mén)在關(guān)系和權(quán)責(zé)上尚未理順，具體實(shí)施管理和保護(hù)活動(dòng)時(shí)，相互推卸責(zé)任，執(zhí)行不到位，使得基層林地資源管理與保護(hù)工作緩慢進(jìn)行，很難取得實(shí)質(zhì)性效果。

就監(jiān)管層面來(lái)說(shuō)，部分基層深受地方保護(hù)主義的影響，對(duì)于非法占用林地、毀壞林地的行為監(jiān)管不力，無(wú)法依靠信息技術(shù)及時(shí)監(jiān)測(cè)，當(dāng)發(fā)生毀壞和違法事件時(shí)很難及時(shí)制止。這種打擊不徹底、不堅(jiān)決的監(jiān)管行為，導(dǎo)致基層林地資源管理存在以處罰代替補(bǔ)辦手續(xù)以及避重就輕等問(wèn)題。最后，基層林地資源管理中資金投入不足。盡管我國(guó)提高了林業(yè)發(fā)展重視力度，在基層逐步建立相應(yīng)的林業(yè)管理機(jī)構(gòu)，在設(shè)施設(shè)備方面做出了改善。然而，基層資金的投入明顯不足，如林業(yè)保護(hù)人員薪資較低、林業(yè)保護(hù)推廣方法落后、業(yè)務(wù)和技術(shù)裝備缺乏創(chuàng)新、森林警察大隊(duì)警力不充足，基層林業(yè)管理的人才隊(duì)伍總量較低，林業(yè)保護(hù)基礎(chǔ)條件異常薄弱。

3.基層林地加強(qiáng)資源管理與保護(hù)的對(duì)策

首先，我們要從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，建立相關(guān)森林資源保護(hù)機(jī)制，提高森林資源保護(hù)的效率和可持續(xù)性。政府主管部門(mén)應(yīng)完善森林資源法律法規(guī)，提高森林資源保護(hù)的實(shí)時(shí)性和有效性，落實(shí)相關(guān)森林資源保護(hù)政策和制度，加強(qiáng)宣傳；可以通過(guò)制定相關(guān)規(guī)則和其他手段尊重森林資源多樣性的原則。其次，需繼續(xù)加強(qiáng)林區(qū)管理，重點(diǎn)制定以承包轉(zhuǎn)包、租賃、交易、轉(zhuǎn)售、供應(yīng)等方式改革林權(quán)的政策，完善自留山體，注意山區(qū)農(nóng)民長(zhǎng)期無(wú)息使用林業(yè)，注意山區(qū)轉(zhuǎn)包給家庭的責(zé)任，注意保證合同聯(lián)系的穩(wěn)定作用。為了快速開(kāi)展林區(qū)分類經(jīng)濟(jì)管理，目的是了解區(qū)域森林規(guī)劃的實(shí)施情況，關(guān)注國(guó)家森林管理法規(guī)的改革，逐步形成產(chǎn)權(quán)明晰、政企分開(kāi)、權(quán)責(zé)聯(lián)動(dòng)、效益聯(lián)動(dòng)、社會(huì)發(fā)展的森林資源管理方式。最后，森林資源的控制和利用與人類利益密切相關(guān)；今后要重視和加強(qiáng)森林資源的保護(hù)和管理，從實(shí)際出發(fā)，建立和完善相關(guān)的管理機(jī)制和制度，通過(guò)森林資源監(jiān)督和森林監(jiān)測(cè)，建立森林資源管理機(jī)制。政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)森林資源管理和森林管理的支持，重視森林資源管理改革，改進(jìn)執(zhí)法手段的運(yùn)用，努力尊重社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的趨勢(shì)，重視森林資源保護(hù)和管理的需要，在有關(guān)政府和機(jī)構(gòu)的幫助下，在有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)下，集中力量進(jìn)行監(jiān)測(cè)和管理，創(chuàng)新森林資源內(nèi)部控制機(jī)制，提高森林資源控制水平，為改善內(nèi)部生態(tài)環(huán)境和森林發(fā)展提供有力保障，提高林業(yè)工作效率。

3.1 聯(lián)動(dòng)各方力量，為管理基層林地形成合力

基層林地資源管理與保護(hù)是長(zhǎng)期且系統(tǒng)性的工程，單一力量顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，這需要以林地資源性質(zhì)和發(fā)展環(huán)境作為核心，各相關(guān)部門(mén)進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，為管理和保護(hù)工作凝聚力量，推動(dòng)各項(xiàng)保護(hù)任務(wù)順利、穩(wěn)定開(kāi)展。首先，政府職能部門(mén)需要對(duì)基層林地相關(guān)信息之間形成規(guī)范的交流和便捷的溝通渠道，讓審批工作環(huán)節(jié)可以無(wú)縫銜接。健全林地管理工作預(yù)先介入機(jī)制，通過(guò)上下緊密聯(lián)系保證林業(yè)部門(mén)可以快速介入；其次，在基層林地資源利用中，相關(guān)項(xiàng)目施工建設(shè)，必須由專業(yè)部門(mén)核實(shí)涉林項(xiàng)目，監(jiān)督用地單位依據(jù)法律法規(guī)正確使用林地，使社會(huì)各方力量都有林地保護(hù)意識(shí)，對(duì)林地資源進(jìn)行優(yōu)化配置；基層林地資源保護(hù)要順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，依靠社會(huì)輿論力量。開(kāi)通網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管系統(tǒng)軟件，使社會(huì)人員能夠及時(shí)參與到林地資源保護(hù)工作中來(lái)，發(fā)現(xiàn)違法使用林地、破壞林地資源等行為，及時(shí)借助網(wǎng)絡(luò)渠道舉報(bào)，動(dòng)員社會(huì)各層次力量，為基層林地資源管理打造良好的社會(huì)輿論氛圍。

3.2 實(shí)施用途管制，提高基層林地資源管理效果

為了提升基層林地資源管理效果，需要開(kāi)展林地用途管制制度，嚴(yán)格執(zhí)法，以便有效規(guī)范不同用地行為。在此過(guò)程中林業(yè)主管部門(mén)要明確職責(zé)，并積極主動(dòng)地投入管理與保護(hù)工作中，通過(guò)有效協(xié)調(diào)和優(yōu)化服務(wù)方式來(lái)對(duì)有關(guān)林地建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)且嚴(yán)格地審查，并合理指導(dǎo)林地使用行為，盡可能降低林地占用率，有效節(jié)約林地資源。此外，基層要大力實(shí)施毀林開(kāi)墾專項(xiàng)整治行動(dòng)，結(jié)合林地使用狀況，明確林地占用范圍，使林地管理目標(biāo)能夠取得鮮明成果。

3.3 狠抓基層管理行為，構(gòu)建積極的林地保護(hù)意識(shí)

基層林地資源管理與保護(hù)行為常處于緩慢且低效率狀態(tài)，存在形式化現(xiàn)象，影響了基層林地管理效率。這就要求重塑基層林地資源管理意識(shí)，構(gòu)建完善的長(zhǎng)效管理機(jī)制，為后期各項(xiàng)管理和保護(hù)活動(dòng)奠定良好基礎(chǔ)。首先，要加大宣傳力度，在原有宣傳教育形式上增加信息化傳播手段，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，向當(dāng)?shù)匦麄鞅Ｗo(hù)林地資源的相關(guān)法律法規(guī)，讓全體民眾樹(shù)立法制觀念和保護(hù)意識(shí)。其次，將基層林地資源管理活動(dòng)引入考核任務(wù)中去，提高管理人員的積極性，充分發(fā)揮自身職責(zé)。同時(shí)，基層政府要從整體角度出發(fā)，結(jié)合相關(guān)力量制定林業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，站在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善的角度，確定適宜地區(qū)林業(yè)資源的使用范圍和總量，確保林業(yè)資源使用可以達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡。另外，林業(yè)資源具有生產(chǎn)周期長(zhǎng)、效益慢以及資源毀壞難以恢復(fù)等特征，需要設(shè)置合理化的保護(hù)措施，從根本上促使林業(yè)資源管理達(dá)到合法性和健康化。

3.4 強(qiáng)化監(jiān)管力度，促使基層林地資源管理規(guī)范化

以往基層林地大多采用實(shí)地巡查方法實(shí)施資源管理和保護(hù)，然而基層林地資源種類多，分布面積較廣等特征，且缺乏充足的管護(hù)人員，在很大程度上限制了基層林地資源管理效果。隨著信息技術(shù)快速發(fā)展，先進(jìn)且高效率的信息管理手段進(jìn)入各大行業(yè)，提高了管理水平?；鶎右c時(shí)俱進(jìn)，充分利用信息技術(shù)進(jìn)行管理，熟練掌握信息技術(shù)管理優(yōu)勢(shì)，將實(shí)地巡查、以圖管地、預(yù)警機(jī)制結(jié)合，全方面掌握林地資源變化動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)林地監(jiān)管效果。其次，加大執(zhí)法力度。對(duì)于違法占用林地的人員要嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，嚴(yán)格打擊基層違法亂占林地的行為，在新形勢(shì)下將林區(qū)巡訪巡查、追蹤問(wèn)責(zé)、嚴(yán)格執(zhí)法等活動(dòng)作為管理保護(hù)林地資源的常態(tài)化行為。

要注意的是，加強(qiáng)林地監(jiān)管與執(zhí)法力度需要相關(guān)部門(mén)明確權(quán)責(zé)，并且聯(lián)合執(zhí)法，共同進(jìn)行管理。比如基層出現(xiàn)違法占用林地的行為，相關(guān)部門(mén)查證準(zhǔn)確信息，采取暫停項(xiàng)目建設(shè)等手段進(jìn)行處罰，提高項(xiàng)目單位對(duì)保護(hù)林地資源的法律意識(shí)，主動(dòng)依照法律法規(guī)使用林地資源。同時(shí)，針對(duì)基層工作人員綜合素質(zhì)薄弱這一問(wèn)題，主管部門(mén)要盡快加強(qiáng)業(yè)務(wù)技能的提高和法律知識(shí)的培訓(xùn)，不斷更新林業(yè)信息技術(shù)，使我國(guó)基層林地資源管理向規(guī)范化方向發(fā)展。

4.結(jié)語(yǔ)

我國(guó)近幾年不斷地頒布實(shí)施《占用征用林地審核審批管理辦法》《森林法》等與林地管理相關(guān)的法律法規(guī)，標(biāo)志著林地資源管理和保護(hù)向著法制化和規(guī)范化的轉(zhuǎn)變。作為林業(yè)管理的重要組成部分，基層林業(yè)部門(mén)面臨巨大挑戰(zhàn)，就自身管理保護(hù)意識(shí)薄弱、管理水平較低以及不斷發(fā)生的違法征占用林地等問(wèn)題，需要做出全方位分析，充分掌握我國(guó)林地管理法律法規(guī)，政策性文件，提升林地資源管理和保護(hù)意識(shí)，聯(lián)合各方力量，為林地資源管理工作提供有力支持，實(shí)施用途管制，狠抓基層林地資源管理行為，以嚴(yán)格的監(jiān)管手段來(lái)提升基層林地資源管理與保護(hù)能力。