畢業(yè)生就業(yè)政策中的政策工具配置與改進策略
——基于2008—2021年政策文本的Nvivo分析

沈 忱

(南通開放大學， 江蘇 南通 226000)

一直以來，以大學生、農民工、困難群眾和貧困勞動力為主體的公共就業(yè)問題得到了國家和政府的持續(xù)關注。高校畢業(yè)生能否實現(xiàn)高質量就業(yè)，關乎其個人成長和家庭利益；解決好高校畢業(yè)生就業(yè)問題，才能切實提高以教育為主要方式的人力資本投資收益率，實現(xiàn)社會階層的健康流動；才能促進國家的經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。為此，國家和各級地方政府始終堅持就業(yè)優(yōu)先的政策，出臺了一系列政策性文件，完善就業(yè)公共服務體系。

一、畢業(yè)生就業(yè)政策研究綜述

通過梳理我國高校畢業(yè)生就業(yè)政策演進線索，我們認為，2008年《中華人民共和國就業(yè)促進法》出臺，是大學生就業(yè)政策范式研究中的新里程碑。截至2021年7月29日，我們檢索2008-2021年中國知網數(shù)據(jù)庫中“畢業(yè)生就業(yè)”“政策研究”兩個關鍵詞的SCI、CSSCI和中文核心期刊文獻，高校畢業(yè)生就業(yè)政策的主要主題分布如圖1所示。

圖1 2008—2021年中國知網數(shù)據(jù)庫中畢業(yè)生就業(yè)政策研究的主要主題分布

在大學畢業(yè)生就業(yè)政策研究方面，以就業(yè)政策工具作為切入點，基于文本的研究還在起步階段，文獻較少。我們進一步查閱相關資料，目前對高校畢業(yè)生就業(yè)政策文本分析的研究主要圍繞高校畢業(yè)生就業(yè)政策變遷、就業(yè)政策內容評估、就業(yè)政策影響因素及政策建議展開研究。

就業(yè)政策變遷方面的研究主要對我國高校畢業(yè)生就業(yè)政策演變劃分階段，對各階段具體的時間界定各研究間存在爭議，但是學界普遍認為，大學生就業(yè)政策的演變主要受政治經濟體制變革的影響，其演變在一定程度上反映了國家價值取向和政府職能角色的轉變。[1]這些研究多停留在對政策文本的重點內容的個人理解上，對文本分析缺乏理論架構。

近幾年，文本分析和扎根理論的質性研究方法逐漸應用于就業(yè)政策內容的評估，開始成為主流。政策工具是政府為解決政策問題和達成政策目標所使用的手段與方式。[2]在政策情境的導向下，明確政策目標，為解決政策問題匹配合適的政策工具，政策工具成為政策范式研究的內核和基石。學者們基于不同視角，對政策工具進行了分類。狄龍從作用機理的角度，將政策工具劃分為法律工具、經濟工具和交流工具。英格拉姆和施耐德依據(jù)政策工具的目標將政策工具分為激勵性工具、能力建設工具、符號工具、規(guī)勸工具、學習工具。[3]羅斯威爾 (Rothell) 和澤格菲爾德(Zegveld) 根據(jù)政策工具的影響，將政策工具劃分為供給型工具、需求型工具和環(huán)境型工具三個層面。[4]其中，羅斯威爾和沃爾特( Rothwell Roy & Walter Zegveld) 模型從政策的影響層面出發(fā)，更符合新公共治理背景下政府角色從控制型向影響型轉變的特點。

二、政策分析框架架構

基于第一部分中提到的現(xiàn)階段(2008年后)高校畢業(yè)生就業(yè)政策范式呈現(xiàn)出的兩方面樣態(tài)，我們擬構建“政策工具—政策引導的就業(yè)渠道”兩個維度的大學生就業(yè)公共政策文本分析的結構框架。

(一)X維度：提高就業(yè)質量，引導創(chuàng)業(yè)—基本政策工具維度

國家積極調整大學生就業(yè)政策，充分發(fā)揮政府在就業(yè)公共服務中的主體作用，利用多種政策工具，引導高校畢業(yè)生高質量就業(yè)，創(chuàng)設良好的就業(yè)政策環(huán)境。自20世紀80年代開始，政策工具成為政策研究領域一種新的研究途徑。在對本文選取的政策文本進行首輪自由編碼后發(fā)現(xiàn)，我國大學生就業(yè)政策在政策工具的應用框架結構上可以較高地匹配羅斯威爾和沃爾特的研究成果，故將此作為本文X維度的分析框架。

(二)Y維度：擴大就業(yè)，實現(xiàn)充分就業(yè)——就業(yè)渠道維度

現(xiàn)階段，依然采取通過拓寬就業(yè)渠道實現(xiàn)“充分就業(yè)”的政策，教育行政部門積極引導畢業(yè)生到貧困、邊遠地區(qū)任職、到社區(qū)工作，拓展基層單位就業(yè)渠道計劃；鼓勵大中型企業(yè)為吸納優(yōu)秀大學生就業(yè)創(chuàng)設條件；通過各項財稅優(yōu)惠政策和政策引導，激發(fā)中小企業(yè)的崗位需求；鼓勵科研項目吸收畢業(yè)生，拓寬高層次專業(yè)人才的就業(yè)渠道；開拓重大戰(zhàn)略就業(yè)崗位，通過國家重大項目重點領域吸收一批優(yōu)秀大學畢業(yè)生參與建設；跟進新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)機會。[5]在不同的就業(yè)渠道拓展中，又使用了不同的政策工具組合。X—Y兩個維度在政策分析框架中達到了同頻共振，形成了一種政策平衡，其框架架構如圖2所示。

圖2 大學生就業(yè)公共政策文本分析的結構框架

三、政策樣本選擇及編碼

(一)文章樣本選擇

本文研究的目的是為了考察新公共政府治理背景下的以實現(xiàn)“高質量就業(yè)”為目標的現(xiàn)階段我國高校畢業(yè)生就業(yè)政策體系構建情況。我們通過訪問中國政府網，對我國高校畢業(yè)生就業(yè)的相關政策文本進行了全面收集和瀏覽；其后利用收集到的“高校畢業(yè)生”“畢業(yè)生就業(yè)”“高校就業(yè)”等關鍵詞，在“北大法寶數(shù)據(jù)庫”中進行檢索，收集到2009年至今的各類相關文件合計225份。經過對文件材料進行整理、瀏覽，發(fā)現(xiàn)政策文件政出多門。而在實施層面的政策文件中，國務院辦公廳、人力資源與社會保障部和教育部三部委每年“關于做好全國高校畢業(yè)生就業(yè)工作”的相關通知最具代表性和延續(xù)性，能直觀地體現(xiàn)國家在高校畢業(yè)生就業(yè)工作中的治理態(tài)度、具體措施和路徑。因此，我們抽取了2009-2021各年度三部委的相關政策文件，共計32份。[6]

(二)政策編碼

本研究選用Nvivo12 質性分析軟件作為政策編碼分析工具。本文將 32 份政策文本導入 Nvivo 軟件中，基于前述二維分析框架，以政策工具為節(jié)點，逐條編碼政策文本中具體條款，最終形成了17個節(jié)點、371個參考點(1次編碼形成一個參考點，政策中一個條款如果涉及多個政策工具，按句編碼；如果連續(xù)幾段條款使用同一個政策工具，分段編碼，每一段形成一個參考點)。具體文本編碼對應的節(jié)點及政策工具類型的政策文本編碼表可以向作者索取。

四、政策文本統(tǒng)計結果

(一)X維度：基本政策工具維度分析

根據(jù)高校畢業(yè)生就業(yè)政策二維分析框架，最終經過數(shù)據(jù)統(tǒng)計形成我國現(xiàn)階段高校畢業(yè)生就業(yè)政策工具分布統(tǒng)計表(如表1所示)。

表1 高校畢業(yè)生就業(yè)政策工具分布統(tǒng)計表

表1的統(tǒng)計結果顯示：在新公共治理理念指導下，現(xiàn)階段我國高校畢業(yè)生就業(yè)政策能綜合運用供給型、需求型、環(huán)境型政策工具。從分析數(shù)據(jù)看，以上三種政策工具的使用頻率存在差異：供給型政策工具占比為60.4%，使用最多；環(huán)境型政策工具使用次之，占比為36.6% ；需求型政策工具使用比例最低，且基本出現(xiàn)在近三年的文件中，共13次，僅占3% 。在政策工具選擇上，政府偏向使用供給型工具，也力圖使用環(huán)境型工具通過對市場環(huán)境的宏觀調控，為高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)設公平的服務環(huán)境；而需求型政策工具沒有得到足夠的挖掘和重視，總體上還是呈現(xiàn)出政府主導的“自上而下”的強供給特征。[7]每種工具的內部結構也存在差異，具體分析如下：

1.供給型工具過溢

內容分析和統(tǒng)計結果顯示，在供給型政策工具中，人才培養(yǎng)占比(34.85%) 、創(chuàng)新就業(yè)方式(22.35%)、資金投入(16.66%)三種工具的出現(xiàn)頻次最高。這表明政府更傾向于直接通過人力、財力、物力，為提高大學生就業(yè)率提供政策措施。

從數(shù)據(jù)統(tǒng)計看，在供給型工具的運用中，科技信息化建設(8.71%)和基礎設施建設(7.58%)占比較少，政府在公共就業(yè)服務信息網絡建設和實習基地、園區(qū)建設等基礎設施投入方面的支持力度較弱。政府應借助信息化技術手段，加快推進搭建便捷高效的服務平臺和智慧就業(yè)平臺；加快加大科技創(chuàng)業(yè)園區(qū)、見習基地等項目的建設，為畢業(yè)生提供人崗匹配的就業(yè)信息搭建和實踐鍛煉平臺，以帶動就業(yè)實現(xiàn)高質量增長。

2.環(huán)境型工具使用偏少

在現(xiàn)代公共治理體制下，營造公平、良好的環(huán)境從而實現(xiàn)就業(yè)增長、提升高校畢業(yè)生就業(yè)質量的目標成為政策關注的重點。相較于供給型工具直接迅速的特點，環(huán)境型工具則是通過長期的政策性刺激，改善整體就業(yè)環(huán)境，從而實現(xiàn)長期效用?，F(xiàn)階段我國高校畢業(yè)生就業(yè)政策中環(huán)境型政策工具的使用頻次僅是供給型政策工具的一半略多。其中，公共服務支持(50%)、策略性措施(21.25%)和財政援助(16.25%)是環(huán)境型政策工具中占比最高的三個重要舉措，這表明我國已經建立了較為完備的大學生公共就業(yè)服務機制和運行程序，重視各級公共就業(yè)人才服務機構在大學生就業(yè)服務中的重要作用。政府制定選拔、準入、職稱評定、津貼增長等政策性傾斜措施引導畢業(yè)生基層就業(yè)，到農村等不發(fā)達地區(qū)就業(yè)，應征入伍等。又通過對中小微企業(yè)及靈活就業(yè)及創(chuàng)業(yè)的大學生提供利稅和補貼政策，為他們提供寬松的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)金融環(huán)境。在環(huán)境型政策工具中，法規(guī)管制(8.75%)和目標規(guī)劃(3.75%)明顯不足，就業(yè)戰(zhàn)略實施的法律框架和中長期目標規(guī)劃缺失，造成大學畢業(yè)生就業(yè)工作缺乏系統(tǒng)性、長期性和法律保障。策略性措施要和目標規(guī)劃搭配起來使用，相輔相成，才能使政策對象享受到政策紅利帶來的長期收益，這個問題值得政策制定者探索和后續(xù)改進。

3.需求型工具存在缺位

需求型政策工具使用比例僅占工具總數(shù)的3%，說明政府在拉動就業(yè)市場對高校畢業(yè)生需求方面能力相對較弱。其中政府采購(38.47%)和海外交流(30.77%)政策工具的使用雖然起步較晚，但后續(xù)使用頻率高。如2016年教育部首次提出“支持高校畢業(yè)生到國際組織實習任職”。此后“海外交流”的政策工具就得到不斷拓展和深入挖掘，連續(xù)四年在教育部指導高校畢業(yè)生就業(yè)的文件中被使用，且從單向的到國際組織任職，拓展到最終產生雙向交流，并且相關機構要做好配套服務。使用率偏低的經營壁壘(15.38%)工具，結合公共就業(yè)政策的特點，我們在統(tǒng)計時把他衍生為身份性政策障礙，試圖通過使用政策性壁壘工具，消除制度性障礙。

(二) Y維度分析

基于政策作用目標就業(yè)渠道的不同，我們通過Nivio12標記統(tǒng)計出，政策工具作用于基層就業(yè)崗位的比例為44.68%，以中小微企業(yè)為主的企業(yè)比例為21.28%，新興產業(yè)就業(yè)崗位的比例為12.77%，自主創(chuàng)業(yè)9.57%，新就業(yè)形態(tài)就業(yè)空間崗位占比6.38%，科研項目就業(yè)崗位5.32%?？梢钥闯觯谡咦饔媚繕司蜆I(yè)渠道的各渠道對象中，政策的工具使用頻率也有差異。政府更多地在引導高校畢業(yè)生基層就業(yè)和創(chuàng)設基層就業(yè)中將環(huán)境型工具中的目標規(guī)劃和策略性措施搭配使用；在中小微企業(yè)為主的企業(yè)渠道導向中，更熱衷于使用財政援助如金融補貼和稅收優(yōu)惠等政策工具；在引導向新興產業(yè)就業(yè)崗位中，更注重政校企合作，采用實訓基地和園區(qū)建設等基礎設置建設供給型工具；在自主創(chuàng)業(yè)渠道中，更多地應用了環(huán)境型的金融支持政策。[8]

五、研究結論與政策啟示

(一)研究結論

以上統(tǒng)計分析結果在一定程度上反映了現(xiàn)階段我國高校畢業(yè)生就業(yè)政策工具使用總體情況及結構性特征，結論如下：

1.政策工具的使用存在嚴重的結構不均衡

從X維度統(tǒng)計結果看，政策工具使用呈現(xiàn)三大模塊分布不均衡、內部結構不合理的特征。其中，供給型工具過溢、環(huán)境型工具偏少、需求型工具尚在初始開發(fā)階段。具體而言，在供給型政策工具方面，更傾向于人才培養(yǎng)、創(chuàng)新就業(yè)方式和資金投入對大學生就業(yè)的推動作用，而忽視科技信息化建設和基礎設施建設(主要是園區(qū)、實訓基地等建設)的重要支撐作用。環(huán)境型政策工具層面，政策制定中缺乏長效性的戰(zhàn)略性機制。在需求型政策工具方面，雖然政策子工具的使用相對比較均衡，但是與其他類型政策子工具相比，需求型政策子工具的使用存在嚴重的不足，但很多適應新經濟、新業(yè)態(tài)發(fā)展的政策工具使用已經起步。

整體上，我國當前大學生就業(yè)的政策工具的選擇依然對政府供給性政策存在依賴，而忽視市場需求的拉動作用，過度依賴供給型政策，拉動政策不足，不符合新公共治理理念，最終過于突出政府的主導性作用，而影響了市場需求本身及社會組織等協(xié)作性作用的發(fā)揮。

2.政策工具對多就業(yè)渠道缺乏適應性措施

我們在對政策內容的研究和歸納中發(fā)現(xiàn)：政府機構通過資金、訊息傳遞等發(fā)揮的主導作用、高校通過建立健全就業(yè)指導體系和人才培養(yǎng)發(fā)揮核心作用、企業(yè)在就業(yè)崗位的提供和社會組織在公共服務和訊息傳遞等環(huán)節(jié)中又有依托作用。但是，政策制定中缺乏針對各渠道的有效的政策工具的組合使用。

(二)政策啟示

通過以上分析，明確了當前我國高校畢業(yè)生就業(yè)以“高質量就業(yè)”和“鼓勵創(chuàng)業(yè)”為目標的背景下，高校畢業(yè)生政策工具選擇中存在的主要問題。針對這些問題，未來高校畢業(yè)生就業(yè)政策的設計應從以下幾個方面進行調整和完善：

1.優(yōu)化政策工具結構

適度調整供給型政策工具的使用，重視環(huán)境型工具的激勵作用，積極創(chuàng)新挖掘需求型工具，健全高校畢業(yè)生就業(yè)政策工具體系，重視通過需求型工具激發(fā)多主體的就業(yè)崗位內在需求增加，提升就業(yè)質量。

供給型政策工具中，應加大科技支持力度，跟進目前新業(yè)態(tài)新經濟的發(fā)展形勢，積極推進“互聯(lián)網+”就業(yè)模式；加快推進畢業(yè)生就業(yè)服務平臺和就業(yè)信息的建設，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新的輻射帶動效應。同時注重充分調動高校、政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)等的共同協(xié)作，加大實訓實踐基地和各種創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園及產業(yè)園的基礎設施建設力度。在力度已經較大的資金支持方面，在政策制定時應更加注重資金的合理分配，目前資金更多地作用于就業(yè)對象的求職過程或者創(chuàng)業(yè)初期的援助性補貼性資助，可以考慮向后續(xù)的發(fā)展性和服務性資助傾斜。

環(huán)境型政策工具中，目前的公共服務支持已經做得相對比較完善，從畢業(yè)生信息報送、求職失業(yè)登記、勞動權益保護等多方面都建立了相對完備的服務支持體系。應抓緊制定出臺適應大學生職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃的目標規(guī)劃性措施，建立成長計劃和長遠的戰(zhàn)略性規(guī)劃。同時要和策略性措施的運用相輔相成，現(xiàn)有策略性措施缺乏可操作性，細則也模糊不明確，導致現(xiàn)實可行性不足，政府部門要明確相關策略性條文的詳細要求，增加細化的可操作性內容。

需求型政策工具中，可以繼續(xù)加強海外交流，推動國內畢業(yè)生到跨國企業(yè)、國際組織任職及海外學子回國就業(yè)的雙向健康流動；可以努力打破經營壁壘，完善各類單位之間人才的流動暢通機制。通過政府采購、服務外包等形式，刺激用人單位對高校畢業(yè)生的需求，盡量通過產業(yè)和經濟的發(fā)展，刺激用人單位對畢業(yè)生的需求，從而帶動整體經濟的發(fā)展。

2.全面綜合發(fā)揮政策工具在各就業(yè)渠道中的作用

政策性就業(yè)渠道和市場化就業(yè)渠道是通過直接提供就業(yè)崗位來保障高校畢業(yè)生就業(yè)。政府要逐步完善促就業(yè)政策體系，組織好基層崗位、重大項目開發(fā)崗位等政策性崗位的供給，在解決就業(yè)的同時促進地區(qū)經濟建設；同時通過努力擴大市場化就業(yè)渠道，為畢業(yè)生就業(yè)崗位的持續(xù)穩(wěn)定增長提供源動力。

在就業(yè)渠道的建立中，政策制定者要積極運用多種政策工具。首先，促進就業(yè)市場的資源共享和利用率，充分挖掘科技支持和訊息服務等供給型政策工具，打破技術壁壘，搭建互通、共享的平臺招聘資源共享機制。二是針對不同的就業(yè)渠道，要有針對性地開發(fā)綜合運用多種政策工具。對中小微企業(yè)崗位的挖掘需要利用直接的金融優(yōu)惠和稅收補貼等政策手段；進一步發(fā)揮政府、社會的合力，調動行業(yè)協(xié)會、民企協(xié)會、地方商會、企業(yè)家聯(lián)合會等群團組織，挖掘新就業(yè)形態(tài)的崗位潛力，圍繞鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設、國家治理現(xiàn)代化等國家戰(zhàn)略開發(fā)就業(yè)崗位，協(xié)調運用目標規(guī)劃、策略性措施等環(huán)境型政策工具保障就業(yè)崗位供給。三是高校要持續(xù)深化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育工作，積極扶持有一定前景的創(chuàng)業(yè)項目，通過創(chuàng)業(yè)項目的孵化和產業(yè)化、市場化，創(chuàng)造更多就業(yè)機會。