河湖長制在生態(tài)環(huán)境治理中作用探析

蔣鵬宇

（黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150000）

1 研究背景

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年底印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的工作意見》。全面河湖長制作為生態(tài)文明建設(shè)的重要實踐，是維護(hù)河湖健康生命、促進(jìn)河湖功能永續(xù)利用的重大制度創(chuàng)新[1]。自文件發(fā)布以來，江蘇省泗陽縣經(jīng)過不懈努力，順應(yīng)環(huán)境治理主體多元化的發(fā)展方向，動員各級政府、企業(yè)、專家、社會組織和熱心市民等多元主體共同參與河湖治理，以此推動河湖長制全面推行，河湖管理和保護(hù)工作取得顯著成效。

河湖長制在全國范圍內(nèi)的成功豐富了河湖長制作用機制的成果，證明了河湖長制作為介入生態(tài)文明建設(shè)手段的成功。泗陽縣河湖長制的成功推行更表現(xiàn)出了突出的社會共治特征，那么同樣具有實踐性、強調(diào)社會共治的社會工作介入作為一種方法，也應(yīng)適用于生態(tài)文明建設(shè)。

文章旨在依托河湖長制在泗陽縣區(qū)的成功實例，借助分析河湖長制和社會工作介入同作為一種方法在理念與實踐兩方面的契合程度，為社會工作介入生態(tài)文明建設(shè)作可行性的證明，并積累經(jīng)驗。

2 河湖長制和社會工作介入的有機契合

2.1 理念契合

2.1.1 核心目標(biāo)的一致性

2016年年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》。全面推行河長制立足于對水生態(tài)環(huán)境的尊重和保護(hù)，促進(jìn)河湖休養(yǎng)生息、保護(hù)河湖生態(tài)功能，通過改善生態(tài)環(huán)境提升人民的幸福感，其核心內(nèi)涵在于突顯以人民為中心的治理觀及人與自然和諧的價值觀[1]。這從本質(zhì)上契合社會工作“助人自助”的價值理念，核心目標(biāo)都是為了滿足人的生存和發(fā)展需求。

2.1.2 “社會正義”的共同關(guān)注

河湖長制的落點在于打造和諧安全的水生態(tài)環(huán)境、以幸福河湖服務(wù)人民、促進(jìn)人民在生活環(huán)境上的平等[1]。河湖長制所關(guān)注的上下一體、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會參與等原則，是對地域、城鄉(xiāng)、群體差異中非正義趨勢的緩解，其原則契合新時代下深層多元的社會正義價值觀。在推行過程中，其與生態(tài)正義價值選擇相契合的修復(fù)水生態(tài)環(huán)境等具體任務(wù)，則詮釋了社會正義在生態(tài)領(lǐng)域的具體內(nèi)涵。

實現(xiàn)社會正義是社會工作的重要關(guān)注。香港社會工作倫理守則將社會工作與社會正義的關(guān)系表述為：“社會工作者有責(zé)任維護(hù)人權(quán)及促進(jìn)社會公義?！薄吧鐣ぷ鞅举|(zhì)上是一種職業(yè)化的助人活動，其特征是向有需要的人特別是困難群體提供科學(xué)有效的服務(wù)?！盵2,3]社會工作因其對弱者的關(guān)注與非牟利、專業(yè)化的性質(zhì)，天然地帶有正義屬性。河湖長制與社會工作對社會正義的共同關(guān)注，證實了社會工作介入水生態(tài)治理，發(fā)揮其功能效用的可能性。

2.2 實踐契合

2.2.1 實踐性的基本策略

實踐性的工作方法在社會工作中具體表現(xiàn)為因人而異，通過與案主的交流了解其切實需求和問題，并以人的需求和問題為核心，來實現(xiàn)需求的滿足與問題的解決；在河湖長制的落實過程中，則表現(xiàn)為“一河一策”“一事一辦”，立足不同地域、等級、功能的河湖實際，完成河長手冊、河長工作清單和年度任務(wù)書，全面量化河長制事務(wù)，明確時間表和路線圖，細(xì)化對策目標(biāo)、節(jié)點時限、部門責(zé)任和具體措施。

河湖長制遵循“一河一策”的原則，根據(jù)不同河湖的功能定位，統(tǒng)籌考慮地區(qū)的水資源條件、環(huán)境承載力、生態(tài)環(huán)保需求，針對河湖流經(jīng)范圍、生產(chǎn)生活相關(guān)性的不同，分別編制保護(hù)規(guī)劃。河湖問題能夠梳理準(zhǔn)確、功能定位的具體化，都依托于河長組織對河湖狀況的摸排與后續(xù)河湖健康狀況的評估。顯然，社會工作在實踐領(lǐng)域?qū)υu估案主需求、明確案主實際問題的強調(diào)，以及基于案主意愿的專業(yè)性干預(yù)，都與河湖長制全面推行中體現(xiàn)的實踐性色彩相互輝映。

2.2.2 以人為本的實踐原則

社會工作的生存發(fā)展基礎(chǔ)在于為案主提供服務(wù)。社會工作自帶的正義屬性決定了社會工作的實踐場域在于基層，也決定了其為個體或特定群體爭取利益、提倡尊重與接納、賦權(quán)生存與發(fā)展?jié)摿Φ氖姑?。歸根結(jié)底，社會工作所服務(wù)的是人，面對的是人作為個體或群體一分子面臨的困境。社會工作倫理守則指出，以人為本是社會工作最為重要的工作原則之一[4]。

河湖長制是黨在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新，也是服務(wù)民生的重要實踐方法。習(xí)近平總書記“3·14”講話明確了河湖長制建設(shè)的落點在于保護(hù)廣大人民群眾財產(chǎn)安全，滿足河流沿岸人民對優(yōu)質(zhì)水資源、宜居水環(huán)境的切實需要[5]。由此可見，河湖長制同樣遵循以人為本的實踐原則。

3 泗陽縣河湖長制成功內(nèi)蘊的社會共治要素

3.1 組織形式

泗陽縣現(xiàn)已建立起縣、鄉(xiāng)、村三級河長體系，如圖1所示。

圖1 泗陽縣河湖長制組織體系圖

3.2 建設(shè)成果

經(jīng)過3~4年努力，河湖防洪、生態(tài)功能明顯提升，縣級以上集中式飲用水水源地水質(zhì)100%達(dá)到或優(yōu)于三類水質(zhì)，重點水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到83%，斷面水質(zhì)省考達(dá)標(biāo)率達(dá)到93%、市考優(yōu)三類比例達(dá)到75%以上。

僅2021年一年間，縣鄉(xiāng)村三級河長巡河14130次，發(fā)現(xiàn)問題63項，解決問題60項。退圩還湖與生態(tài)修復(fù)等重點工程有序推進(jìn)，恢復(fù)自由水面約31.72km2，栽種水生植物約8.5hm2、岸生植物25.3hm2，進(jìn)一步降低了城區(qū)湖泊的污染負(fù)荷。

泗陽縣河湖長制治水的成功實踐，在微觀層面上離不開泗陽縣政府對政策的深刻理解、積極落實與當(dāng)?shù)刂驹刚邎F(tuán)隊、人民群眾的響應(yīng)與配合；宏觀層面上則響應(yīng)了生態(tài)文明建設(shè)謀求社會共治的全局觀。要深刻理解泗陽縣河湖長制治水的成功實踐，就必須關(guān)注河湖長制在泗陽縣推進(jìn)過程中的社會共治要素。

3.3 社會共治要素分析

1）政府強化頂層設(shè)計，實現(xiàn)部門聯(lián)動

泗陽縣政府印發(fā)《泗陽縣全面推行河長制工作方案》，出臺《河長巡查制度》《部門聯(lián)動制度》等河長制配套制度，以“黨政主導(dǎo)、部門聯(lián)動”為原則，建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，成立縣河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由河長統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)動各責(zé)任單位共同推進(jìn)實施。河長聯(lián)系部門主動推進(jìn)，逐步規(guī)范河湖長制運行方式，進(jìn)一步落實國家“水十條”，完善入河湖排污管控機制和考核體系，科學(xué)劃定河湖功能，合理確定河湖資源開發(fā)資源利用布局，保持河湖空間完整與功能完好。同時統(tǒng)籌國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利等部門的涉水行政執(zhí)法職能，推進(jìn)綜合執(zhí)法。從頂層設(shè)計上規(guī)范河湖行為，強化規(guī)劃約束管理。

2）展示河長工作，推動公眾參與

采用“河長公示牌”等方式積極展示河長工作，標(biāo)明河湖概況、治理目標(biāo)與監(jiān)督電話。通過主要媒體向社會公告河長名單，宣傳河湖管護(hù)成效。在縣電視臺固定欄目曝光破壞河湖資源、污染水質(zhì)和損害水環(huán)境的不良事件。同時在全社會聘請社會監(jiān)督員，鼓勵倡導(dǎo)有豐富活動組織經(jīng)驗的志愿者對河湖管理保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督和評價，構(gòu)建公眾參與治水新渠道，營造全社會關(guān)心河湖健康、支持河長工作、監(jiān)督河湖保護(hù)的良好氛圍。

3）專業(yè)化信息化助力治水

定期召開專家研討會，邀請各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者就治水問題參會討論，圍繞新治水渠道的開拓、治水體系的構(gòu)建與完善、新治水技術(shù)的應(yīng)用等重點問題，聚焦當(dāng)前階段的難點，協(xié)助政府制定及完善問題解決方案。

開放信息共享平臺，讓各級河湖長、志愿者和群團(tuán)組織能夠依托平臺在線巡河、記錄巡河問題及處理流程的同時，實現(xiàn)交流互動，打通普通群眾與政府、專家之間的信息隔閡。通過共享實時獲取的信息實現(xiàn)資源的共享，從而完成“河湖長發(fā)現(xiàn)問題—志愿者補充細(xì)節(jié)—社區(qū)或群團(tuán)組織收集民意—專家提出建議—共研解決方案”的問題解決閉環(huán)。

4 社會工作介入生態(tài)文明建設(shè)的可能路徑

4.1 社會工作介入可行性

河湖長制是水生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的重要制度創(chuàng)新，在討論其作為制度的創(chuàng)新性與優(yōu)越性之前，河湖長制首先是一種實踐性的方法，其在全國范圍內(nèi)取得的重要實效證明了河湖長制建設(shè)生態(tài)文明的積極作用。

文中對江蘇省泗陽縣河湖長制治水成功案例的分析雖然不能作為對全國河湖長制推行過程的一般性認(rèn)識，但也簡要地展現(xiàn)了河湖長制建設(shè)可能蘊含的社會共治要素。河湖長制的社會共治特征是其在泗陽縣取得成功治水實踐成果的重要支撐，這從宏觀上也與新時代生態(tài)文明建設(shè)對“共治”的要求相呼應(yīng)。新時代生態(tài)文明建設(shè)需要像河湖長制一樣蘊含社會共治色彩的實踐方法。

社會工作介入與河湖長制在理念層面和實踐層面上的契合，加之其固有的社會共治屬性使得社會工作介入作為實踐方法進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域具備了可能性，其理論基礎(chǔ)和實務(wù)經(jīng)驗更為其鋪開了多樣的介入路徑。

4.2 介入路徑

4.2.1 公眾引導(dǎo)

社會公眾能夠在生態(tài)治理中發(fā)揮重要作用，在生態(tài)環(huán)境問題突出地區(qū)的居民更有改善生活生態(tài)環(huán)境的能動性。然而，一方面民眾質(zhì)疑自身在生態(tài)建設(shè)過程中發(fā)揮作用的能力；另一方面不了解有效參與生態(tài)文明建設(shè)的渠道。河湖長制中社會共治要素的體現(xiàn)已經(jīng)證明居民參與生態(tài)文明建設(shè)的門檻并不高，社會工作同樣需要讓“生態(tài)建設(shè)人人可為”的概念根植人心。

社會工作在基層廣泛的活動場域使其較河湖長制具備自上而下引領(lǐng)實踐性活動的優(yōu)勢。社會工作“增權(quán)賦能”理論主張引導(dǎo)案主了解自己的權(quán)利，提升案主解決問題的能力。社會工作者可以在社會公眾活動的主要場所進(jìn)行生態(tài)文明知識、生態(tài)參與渠道知識的宣講，讓社會公眾了解生態(tài)文明建設(shè)的合法參與渠道，用法律保護(hù)自己參與生態(tài)文明建設(shè)的權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，社會工作者可以組織社會公眾在社區(qū)周邊河湖開展環(huán)湖垃圾收集等實踐性活動，讓其意識到自己有能力控制個人生活的生態(tài)環(huán)境并提升這種控制力，從而拓寬居民參與生態(tài)文明建設(shè)的空間。

4.2.2 平臺建設(shè)

在泗陽縣河湖長制的成功實例中，依托現(xiàn)代化信息技術(shù)搭建的信息共享平臺為打通不同參與主體間的信息壁壘發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。不同的數(shù)據(jù)來源方能夠依托平臺自由地分享自身擁有的數(shù)據(jù)資源，而不必過分考慮自身因社會資源占有量的不同而造成的數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)量上的差異。以技術(shù)性平臺展現(xiàn)的包容性為啟發(fā)，一種包容多元主體資源差異的氛圍營造理應(yīng)被關(guān)注。

社會工作在實務(wù)工作主張“人在情境中”，重視人和其所處環(huán)境的相互影響，在進(jìn)行具體介入時經(jīng)常通過改變案主周邊環(huán)境來對案主進(jìn)行干預(yù)[3]。因此，社會工作介入在平臺搭建時具有先天的理論優(yōu)勢。社區(qū)是社會生活中多數(shù)人活動的主要環(huán)境，社會工作依托社區(qū)營造的理念開展生態(tài)社區(qū)建設(shè)活動，讓社區(qū)成為平臺。社會工作組織作為社區(qū)營造的承辦主體，挖掘社區(qū)內(nèi)的社區(qū)精英，他們可以是生態(tài)、環(huán)保領(lǐng)域的專家學(xué)者和政治經(jīng)驗豐富的公務(wù)員，可以是組織活動經(jīng)驗豐富的志愿者。讓社區(qū)精英帶動社區(qū)居民參與生態(tài)文明共建活動，培養(yǎng)包容開放、共商共治的氛圍。社會工作可以將這種包容開放的氛圍進(jìn)行提煉，形成制度，在社區(qū)內(nèi)為不同的參與主體提供包容共治的共享平臺。

4.2.3 制度完善

新時代生態(tài)文明建設(shè)需要社會共同參與，多元主體在價值取向上的差異需要用有效的制度體系接納、引導(dǎo)。評判制度有效的唯一標(biāo)準(zhǔn)是社會公眾的認(rèn)可與支持，因此，了解親近公眾是完善制度的必要環(huán)節(jié)。河湖長制完整制度體系的構(gòu)建，一方面是政府主導(dǎo)的結(jié)果，另一方面離不開社會公眾對河湖治理提出的寶貴意見。

社會工作善于將社會政策轉(zhuǎn)化為社會服務(wù)行動。通過承接政府購買的公共福利項目，社會工作能夠廣泛地接觸社會政策，圍繞制度制定者的目的開展服務(wù)。因此，社會工作者可以“將政府的語言翻譯成老百姓所理解的語言，將政府所要做的事轉(zhuǎn)換成老百姓需要并能夠做的事”[3]?；诖耍鐣ぷ髡呓槿肷鷳B(tài)建設(shè)時，可以更好地將政策進(jìn)行解釋和宣傳，更專業(yè)、更“本土”地將生態(tài)環(huán)保相關(guān)政策的利好性、可行性進(jìn)行展示，從而收集更真實、更全面的基層反饋。社會工作扮演好政府與民眾之間的橋梁角色，有利于助力政策制定者“聽民聲、安民生”，有利于民眾“明政意、擁政令”。