陜西省水資源空間均衡狀態(tài)分析與協(xié)調(diào)研究

黨云剛

(陜西省水利電力勘測設(shè)計研究院,陜西 西安 710001)

2014年3月14日，習近平總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時代水利工作“十六字”治水思路,為治理水問題指明了新方向,為新時代各項水利工作確定了新目標[1]。在該治水思路的引領(lǐng)下,水資源空間均衡成為當前水利研究領(lǐng)域的重要前沿內(nèi)容[2-4]。如何貫徹落實水資源空間均衡的理念和目標,則需在完善空間均衡理論基礎(chǔ)和評價方法的基礎(chǔ)上,明確水資源空間均衡目標,評估現(xiàn)狀問題和未來風險,提出相應的對策措施,將研究轉(zhuǎn)換成可落地的政策、標準、制度等成果來指導水資源配置和現(xiàn)代水網(wǎng)建設(shè)[5-6],助力經(jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境與水資源的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。

近年來,許多學者對水資源空間均衡的理論內(nèi)涵和量化方法進行了研究。左其亭等[7-8]闡述了水資源空間均衡的定義及基本原理,介紹了水資源空間均衡的理論體系框架與主要研究內(nèi)容,提出了水資源空間均衡理論的應用規(guī)則和量化方法。夏凡等[9]采用基尼系數(shù)與協(xié)調(diào)發(fā)展度的方法,基于水資源負載指數(shù)、水土資源匹配系數(shù)和用水效益,計算了水資源空間均衡系數(shù)。楊亞鋒等[10]采用可變集方法計算了評價對象的相對隸屬度,利用偏聯(lián)系數(shù)方法探究了信息演化對級別的影響,并對水資源空間均衡狀況進行了評估。李倩文等[11]選取與水資源開發(fā)利用相關(guān)的12個指標,采用空間均衡度計算方法,計算了2004—2017年新疆各地州各指標的空間均衡系數(shù)及水資源開發(fā)利用的總體空間均衡度。馬睿等[12]基于水資源稟賦及供用水、經(jīng)濟社會、糧食和能源、水資源承載狀況、水環(huán)境承載狀況構(gòu)建了空間均衡狀態(tài)評價指標體系,并基于多指標綜合評價法開展了黃河流域空間均衡狀態(tài)分析。金菊良等[13]分別構(gòu)建了水資源總量與耕地面積、人口數(shù)量、第二產(chǎn)業(yè)GDP 3對匹配關(guān)系的洛倫茲曲線,并應用集對分析理論計算了樣本值聯(lián)系數(shù),確定了均衡等級?？娬淹萚14]從水資源供給與需求雙側(cè)建立了水資源空間均衡評價指標體系,采用聯(lián)系數(shù)方法計算了水資源空間均衡度,并結(jié)合協(xié)調(diào)度理論提出了水資源空間均衡耦合評價模型。然而,目前關(guān)于水資源空間均衡的科學內(nèi)涵仍不夠明確、深入,亟須進一步研究。為此,本文在闡述我國空間均衡政策提出背景與概念的基礎(chǔ)上,分別從陜西省的人口分布、城市布局、能源布局、生態(tài)布局與水資源格局匹配方面探討了陜西省水資源空間均衡狀態(tài),分析了治理與保護、當前與長遠、局部與整體、要素與系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)關(guān)系,并從節(jié)水、用水、調(diào)水、治水協(xié)調(diào)途徑方面探討了陜西省水資源空間均衡實施策略,以期助力陜西省水資源“空間均衡”目標的實現(xiàn)。

1 “空間均衡”的政策背景與概念內(nèi)涵

1.1 政策背景分析

“空間均衡”的本質(zhì)是人口、經(jīng)濟與資源環(huán)境相均衡,在發(fā)展改革穩(wěn)定工作中貫徹落實水資源、水環(huán)境、水生態(tài)承載力剛性約束,其內(nèi)涵是要堅持量水而行、以水定需[1,15]。2019年9月18日，習近平總書記在鄭州黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上深入闡述了水資源空間均衡的要義是以水資源承載能力作為經(jīng)濟社會發(fā)展的剛性約束[1,15-16]。

水利部積極貫徹習近平總書記“十六字”治水思路,鄂竟平部長在2019年1月召開的全國水利工作會議上[15]明確指出了堅持以水定需是空間均衡的核心要義,落實空間均衡就是須明確水是什么水、需是什么需、定是怎么定。李國英部長在2021年3月世界水日和中國水周到來之際于《人民日報》發(fā)表文章[16],闡述了水資源空間均衡的核心涵義:一是堅持水經(jīng)濟社會生產(chǎn)力布局與水資源布局相均衡的原則;二是堅持水資源承載能力對經(jīng)濟社會、城市發(fā)展剛性約束的原則,增強經(jīng)濟社會、城市發(fā)展對水資源承載能力的適應性;三是規(guī)劃、優(yōu)化我國水資源配置戰(zhàn)略格局,加快國家水網(wǎng)建設(shè)和優(yōu)化,完善流域整體和水資源空間均衡配置。

此外,國務院2010年印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中要求促進人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境空間均衡”[17]。中共中央、國務院2015年印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中要求樹立空間均衡的理念,把握人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的平衡點推動發(fā)展,人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長速度不能超出當?shù)厮临Y源承載能力和環(huán)境容量[18]?？梢钥闯?中央相關(guān)政策文件對空間均衡的基本含義都有相關(guān)闡釋,其核心要義是把握人口、經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境保護之間的平衡點,推動人口、經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展[19]。

1.2 概念內(nèi)涵分析

在自然條件下,水的自然循環(huán)和空間分布有其客觀規(guī)律。人類活動既依附并受限于自然資源條件,又可能會對自然資源條件造成重大影響和破壞。空間均衡就是要維持人口、經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境保護之間的平衡點,推動人口、經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展,這是新時代生態(tài)文明思想的集中體現(xiàn)和實踐要求。由此可見,水資源空間均衡就是區(qū)域人口、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護與水資源保護相均衡,區(qū)域人口、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模與水資源承載能力相適應[4,20-22]。其關(guān)鍵是要把握水資源與人口、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境之間的平衡點,推動人口經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護與水資源保護的協(xié)調(diào)發(fā)展,核心要義就是以水資源承載能力約束經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的“需水”,落實空間均衡目標。這里的“水”指的是在保障區(qū)域生態(tài)水量和水流自然演化功能條件下的區(qū)域最大可供水資源量,稱為區(qū)域水資源承載支撐力[4],“需”是指保障經(jīng)濟社會與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展條件下的區(qū)域最大需供水資源量,稱為區(qū)域水資源承載壓力[4],“定”是指在區(qū)域給定水資源承載調(diào)控力的條件下,協(xié)調(diào)區(qū)域水資源承載壓力與支撐力之間的關(guān)系,使之處于高質(zhì)量的水資源承載平衡,承載壓力與支撐力雙側(cè)發(fā)力,在壓力側(cè)發(fā)揮水資源承載能力對“約束倒逼”的剛性約束作用,在支撐力側(cè)優(yōu)化提升區(qū)域水資源可利用能力,支撐區(qū)域經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展[6,19]。

2 陜西省水資源空間均衡狀態(tài)分析

2.1 水資源及其開發(fā)利用狀況分析

2.1.1 陜西省水資源概況

地域狹長的陜西省呈南北高、中間低的地勢特征,從北到南依次為陜北高原半干旱區(qū)、關(guān)中平原半濕潤區(qū)和陜南秦巴山地濕潤區(qū),分屬黃河、長江兩大流域和3個氣候帶[22-23]。陜西省年降水量總體北少南多,變化范圍為310～1 274 mm;全省多年平均水資源總量為419.67 億m3,其中地表水資源總量為384.60 億m3,地下水資源總量為145.71 億m3,重復量為110.64 億m3[24];黃河流域和長江流域的水資源總量分別占全省水資源總量的27.9%、72.1%;陜北、關(guān)中、陜南3個地區(qū)的水資源總量分別占全省水資源總量的9.8%、19.5%和70.7%,水資源空間分布差異顯著[25];全省人均水資源量為1 086 m3,約為全國平均水平的一半,關(guān)中地區(qū)的僅相當于全國平均水平的15%,是全國水資源最緊缺的地區(qū)之一[20-23,26]。

2.1.2 水資源開發(fā)利用情況

陜西省2005—2018年供用水量見表1。由表1可知，陜西省用水總量隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展呈波動增長趨勢[26]:用水總量從20世紀80年代約75億m3增長至2005年的78.8 億m3;2018年用水總量為93.8 億m3,其中農(nóng)業(yè)用水量為57.1 億m3,占總用水量的61%,可見農(nóng)業(yè)用水是主要用水戶。

陜西是農(nóng)業(yè)大省,近年來,隨著農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)的實施,農(nóng)業(yè)用水占比逐年呈下降趨勢,從2005年的68%下降到2018年的61%。隨著城鎮(zhèn)化進程加快,工業(yè)長足發(fā)展,生態(tài)環(huán)境保護需求增長,其他各行業(yè)用水占比均呈增長趨勢。其中,工業(yè)和生活用水量2005—2018年增長了7.7億m3,較2005年的增加了約0.32倍;生態(tài)環(huán)境用水從2005年的0.7億m3增長至2018年的4.8億m3,年均增長率為16%。陜西省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進,未來一段時期仍將持續(xù)快速發(fā)展,用水需求也將進一步增加。

表1 陜西省2005—2018年供用水量 億m3

2.2 人口、經(jīng)濟與資源環(huán)境狀況分析

2.2.1 人口與經(jīng)濟

2018年陜西省國內(nèi)生產(chǎn)總值為2.44 萬億元,經(jīng)濟總量居全國第15位,常住人口為3 864 萬人,城鎮(zhèn)化水平達63%。全省經(jīng)濟社會發(fā)展的空間分布差異較大,“兩極”空間集聚分布格局明顯,經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高的地區(qū)主要集中在關(guān)中平原和陜北的榆林地區(qū);陜南利用豐富水能資源加快開發(fā)水電資源,陜北依托發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)和實施扶貧遷移政策,帶動了省內(nèi)經(jīng)濟重心轉(zhuǎn)移和人口南北間的遷移[23]。未來，西安國家中心城市規(guī)劃建設(shè)將進一步牽引關(guān)中平原城市群發(fā)展、帶動陜北深度參與呼包鄂榆城市群建設(shè)、推動陜南融入漢江生態(tài)經(jīng)濟帶,陜西省社會經(jīng)濟將繼續(xù)以集聚發(fā)展為主要趨勢,不斷向各類開發(fā)程度高、經(jīng)濟吸引力強的地區(qū)聚集,呈現(xiàn)出圍繞以西安為中心的關(guān)中城鎮(zhèn)群地區(qū)、陜北能源化工基地和陜南漢中盆地、其他各縣區(qū)城鎮(zhèn)和各類園區(qū)分別為第一、第二、第三層次的社會經(jīng)濟空間分布格局[21-23]。

2.2.2 能源狀況

陜西省是國家重要的能源化工基地聚集區(qū)，陜北的煤炭、石油、天然氣、巖鹽等能源礦產(chǎn)資源分別占全省總量的86.2%、43.4%、99.9%和100%,天然氣預測儲量5 萬億m3,是迄今我國陸上探明最大整裝氣田的核心組成部分;巖鹽預測儲量6 萬億t,探明儲量8 854 億t，約占全國的1/4。能源工業(yè)在全省工業(yè)結(jié)構(gòu)中的占比很大[27]。近年來,陜北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整并逐漸趨于合理,但工業(yè)結(jié)構(gòu)比重中仍存在能源開采業(yè)大于能源化工業(yè)的現(xiàn)象,重開采輕加工、高碳化石能源比重高的局面沒有改變;能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的清潔度低,高耗能、高耗水產(chǎn)業(yè)比重較高,陜北大部分地區(qū)缺乏水資源，屬于生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)。因此,未來一段時期內(nèi),陜北地區(qū)能源基地發(fā)展將對水資源和生態(tài)環(huán)境保護提出更高更嚴的要求[27]。

2.2.3 生態(tài)環(huán)境狀況

陜西省處于我國南北氣候過渡帶,其地形地貌復雜，植被和生態(tài)安全帶類型豐富，資源稟賦迥異,在全國生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中具有舉足輕重的地位。其中,秦嶺山脈是中國地理的南北分界線和南北氣候、水系、生物、土壤、地質(zhì)五大自然地理要素的天然分界線,是中國著名的地理標識,被尊為“天下之脊,中原之龍首”。陜西省生態(tài)重要程度高和較高的區(qū)域約占全省總面積的70%,中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占全省總面積的35.4%。目前,陜西省正在逐步形成以黃土高原生態(tài)屏障、秦巴山地生態(tài)屏障和長城沿線防風固沙林帶、渭河沿岸生態(tài)帶和漢丹江兩岸生態(tài)安全帶為主骨架,以其他重點生態(tài)功能區(qū)為重要支撐,以點狀分布的禁止開發(fā)區(qū)域為重要組成的生態(tài)安全戰(zhàn)略空間格局[13-15]。隨著國土空間規(guī)劃進一步落實“三區(qū)三線”管控要求,未來水資源配置布局與水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局還需盡快與生態(tài)戰(zhàn)略格局相銜接、相協(xié)調(diào)[26-27]。

2.3 水資源、經(jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境格局匹配性分析

陜西省水資源-經(jīng)濟社會-生態(tài)環(huán)境復雜系統(tǒng)受資源環(huán)境本底條件變化和人類活動的復合影響,具有復雜的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能[28],基于自然、生態(tài)、社會、經(jīng)濟等規(guī)律控制,表現(xiàn)出獨特的分布規(guī)律和匹配格局。為進一步分析陜西省水資源空間均衡狀態(tài),從全省、地理分區(qū)、用水保障重點經(jīng)濟區(qū)3個方面對陜西省水資源、經(jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境三大系統(tǒng)的匹配狀況進行分析,尋找各地區(qū)水資源承載力的薄弱點,從而有針對性地制定相應政策,提高陜西省水資源空間均衡狀態(tài)。

2.3.1 全省水資源承載狀況分析

依據(jù)陜西省開展水資源承載能力監(jiān)測預警機制建設(shè)的相關(guān)成果[21-22],對全省11個地級行政單元的水資源承載狀況進行評價,結(jié)果表明:①咸陽、楊凌、延安、榆林4個地市屬于水資源超載區(qū)；西安、寶雞、渭南、銅川、漢中和安康6個地市屬于水資源臨界超載區(qū)；商洛市屬于水資源不超載區(qū)。②超載地市和臨界超載地市的面積分別占全省總面積的比例為44%和47%。將水資源超載區(qū)與人口、經(jīng)濟總量、能源分布在GIS中進行疊加分析,結(jié)果表明全省有超過75%的人口、85%的經(jīng)濟總量、90%的能源基地分布在水資源超載或臨界超載地區(qū),現(xiàn)狀水資源承載情況極不樂觀。

2.3.2 陜北、關(guān)中、陜南地域分區(qū)分析

陜西省水資源空間分布嚴重不均。關(guān)中絕大部分區(qū)域和整個陜北地區(qū)屬于黃河流域,是資源性缺水地區(qū);陜南絕大部分區(qū)域?qū)匍L江流域,其水資源比較豐富,水資源量約占全省水資源量的70%,并且汛期的水資源量約占全年水資源量的70%。從經(jīng)濟社會發(fā)展布局看,陜北依托國家級能源化工基地,帶動區(qū)域發(fā)展,逐步形成了煤炭、油氣、化工、電力四大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè);關(guān)中形成了以高新技術(shù)為主導的“一線兩帶”核心支撐區(qū),強化軟件業(yè),拓展生物醫(yī)藥、航空航天、新材料、電子信息等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè);陜南以保護生態(tài)環(huán)境為前提,實現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施突破,主攻綠色產(chǎn)業(yè),重點發(fā)展旅游、水電、中藥等綠色產(chǎn)業(yè)?；诖?提出了陜北引水、關(guān)中留水、陜南防水的陜西省治水方略,實現(xiàn)由單純治水、剛性治水、部門管水向系統(tǒng)治水、柔性治水、協(xié)同治水的轉(zhuǎn)變[21-22,26]。

2.3.3 用水保障重點經(jīng)濟區(qū)分析

從重要經(jīng)濟區(qū)來看:關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)是國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略重點區(qū)域,然而關(guān)中地區(qū)的水資源已處于超載狀態(tài),生態(tài)環(huán)境用水被擠占嚴重,目前正在開始建設(shè)由引漢濟渭輸配水骨干工程,馮家山、石頭河、黑河、李家河、澗峪水庫等水源結(jié)點大中型水庫,西安、咸陽、寶雞、渭南、楊凌等配水結(jié)點大中城市和工業(yè)區(qū)組成的關(guān)中供水網(wǎng)絡(luò);呼包鄂榆城市群是全國重要的能源、煤化工基地、農(nóng)畜產(chǎn)品加工基地和稀土新材料產(chǎn)業(yè)基地,其中榆林市水資源匱乏,黃河水是其主要水源,需要形成以黃河引水線路為構(gòu)架、以大中型水源工程為結(jié)點的城市群水源聯(lián)合調(diào)度體系,為實現(xiàn)陜北供水網(wǎng)絡(luò)區(qū)域聯(lián)通打好基礎(chǔ)[21-22,26]。

從糧食主產(chǎn)區(qū)來看:渭河平原面積約占全省總面積的20%,其糧食產(chǎn)量占全省總產(chǎn)量的44%,涉及7個地市的24個縣級行政區(qū),這些地區(qū)種植條件較優(yōu)越,已成為全國優(yōu)質(zhì)小麥和夏玉米的種優(yōu)生區(qū)和主產(chǎn)區(qū)[23]。由于區(qū)域內(nèi)骨干調(diào)蓄水利工程較少,灌區(qū)水利配套設(shè)施建設(shè)不完備,農(nóng)業(yè)灌溉無法保證適時適量的合理配置,所以，亟須全面建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)供水保障體系。

從能源基地來看:陜北能源化工基地和黃隴煤炭基地是陜西省的重要能源基地,這兩個基地的自然生態(tài)環(huán)境脆弱、礦產(chǎn)資源豐富、水資源相對匱乏,在開辟陜北引黃水源的基礎(chǔ)上,應優(yōu)先節(jié)水,提升用水效率,施行用水定額管理和水資源承載能力剛性約束[27]。

從生態(tài)修復區(qū)來看:陜西省河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水被擠占的河流主要是渭河、延河、窟野河等,地下水超采區(qū)域為沿渭河的西安、寶雞、咸陽、渭南等主要城市超采區(qū)以及井灌區(qū)。為保障退還、補償被經(jīng)濟社會擠占和超采的地下水和河道生態(tài)用水,在建設(shè)水資源高效利用的節(jié)水型社會和科學有效的污染防治體系的基礎(chǔ)上,需要進一步優(yōu)化全省水資源配置并通過實施引漢濟渭等跨流域調(diào)水工程,利用外調(diào)水補充當?shù)厮?改善渭河生態(tài)狀況[21-22,26]。同時通過增加關(guān)中渭河的入黃水量,加大陜北引黃水量,從而減少陜北工農(nóng)業(yè)發(fā)展對當?shù)厮葱枨罅?間接改善陜北地區(qū)河流的生態(tài)安全狀況。

3 陜西省水資源空間均衡的協(xié)調(diào)關(guān)系分析

水資源空間均衡主要表征為人口規(guī)模及分布、經(jīng)濟總量及速度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及布局等人類經(jīng)濟社會發(fā)展要素與水資源空間分布狀態(tài)的匹配和適應程度[4,19]。為落實水資源空間均衡目標,需要構(gòu)建、維持好人口、經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境保護之間的平衡點,并協(xié)調(diào)好治理與保護、當前與長遠、局部與整體、要素與系統(tǒng)之間的關(guān)系,維持、推動區(qū)域人口經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.1 治理與保護間的協(xié)調(diào)關(guān)系分析

習近平總書記針對黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提出“重在保護、要在治理”的治本之策,這也是陜西省實現(xiàn)水資源空間均衡目標的根本遵循。其中“保護”是遵循自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律(強調(diào)包括人在內(nèi)的生物與自然環(huán)境之間的交互)、經(jīng)濟規(guī)律,是維持省域空間的水資源、經(jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境復合系統(tǒng)良性健康可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求;“治理”是通過采取合理的行政、法律、工程、科技、經(jīng)濟等綜合措施,調(diào)整人的行為,抑制不合理的用水需求[16]。當前，陜西省需努力抓住生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的國家重大戰(zhàn)略機遇,因地制宜地促進經(jīng)濟社會“量水而行”,努力開創(chuàng)新時代生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展西部大開發(fā)的新格局,開創(chuàng)全省生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展新局面。

3.2 當前與長遠間的協(xié)調(diào)關(guān)系分析

陜西省水資源時空分布嚴重不均,加之適宜的生存空間、土地礦產(chǎn)資源空間分布的不均衡,客觀上導致經(jīng)濟社會格局與水資源分布的不均衡。此外,由于過去認識的局限性,沒有充分意識到水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的重要約束作用,這進一步加劇了不均衡性[16]。因此,在推動全省水資源空間均衡發(fā)展的過程中,要基于關(guān)中和陜北地區(qū)的水資源超載現(xiàn)狀,結(jié)合未來經(jīng)濟社會發(fā)展仍將向水資源超載地區(qū)集聚的不利態(tài)勢,立足當前,著眼長遠,把握好當前與長遠的關(guān)系,將空間均衡新發(fā)展理念細化、實化、本地化,分階段、分區(qū)域制定實現(xiàn)水資源空間均衡的對策措施。

3.3 局部與整體間的協(xié)調(diào)關(guān)系分析

陜南、關(guān)中、陜北等三大區(qū)域的水資源空間均衡發(fā)展水平差異顯著。從全省來看,水資源南多北少,陜南地表水資源承載能力較高,關(guān)中、陜北水資源已處于超載或臨界超載狀態(tài)。為落實全省水資源空間均衡目標,亟須構(gòu)建并優(yōu)化全省水資源配置格局,并從頂層謀劃跨流域跨區(qū)域引調(diào)水工程,尋求更大空間范圍內(nèi)的水資源優(yōu)化配置,形成從上到下、從大到小、相互支撐的水網(wǎng)格局,達到全省整體水網(wǎng)功能大于區(qū)域局部水網(wǎng)功能之和的理想效果。

3.4 要素與系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)關(guān)系分析

在由全省水源、用戶、供水工程組成的供水系統(tǒng)中,跨流域、跨區(qū)域調(diào)水工程是連接水源與用戶以及調(diào)出區(qū)、調(diào)入?yún)^(qū)和途徑區(qū)的核心要素。對關(guān)中、陜北等剛性合理需水無法保障的水資源超載區(qū),謀劃實施跨流域、跨區(qū)域調(diào)水工程,是優(yōu)化區(qū)域水源結(jié)構(gòu)、滿足經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展需水的根本舉措。在受水區(qū)中,要先節(jié)水、后調(diào)水,充分挖掘當?shù)厮Y源開發(fā)利用潛力,把水資源作為最大剛性約束,倒逼區(qū)域發(fā)展規(guī)模、發(fā)展結(jié)構(gòu)、發(fā)展布局的優(yōu)化;在調(diào)出區(qū)中,要守護山水林田湖草生命共同體,將調(diào)水規(guī)?？刂圃诳茖W合理的范圍內(nèi)。因此,在陜西省水資源空間均衡目標實現(xiàn)過程中,要處理好水資源供需系統(tǒng)與調(diào)水工程要素之間的關(guān)系。通過調(diào)水工程建設(shè),優(yōu)化水源格局,進而實現(xiàn)水資源的空間均衡配置?？茖W調(diào)水的前提是在水資源供需平衡分析中抑制不合理需求，實現(xiàn)規(guī)模適度的供給,供需雙向調(diào)節(jié)達到高水平供需平衡。

4 陜西省水資源空間均衡協(xié)調(diào)途徑分析

鑒于陜西省的經(jīng)濟社會發(fā)展布局與水資源時空分布不匹配、不適應現(xiàn)狀,以及未來經(jīng)濟社會發(fā)展仍將向水資源緊缺和水生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)聚集的不利態(tài)勢,需要以實現(xiàn)全省人口、經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境與水資源均衡協(xié)調(diào)發(fā)展為目標,圍繞保障水安全主線,兼顧問題導向和目標導向,重點從節(jié)水、用水、調(diào)水、治水四個方面,采取綜合措施,促進全省水資源與經(jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境空間均衡[16]。

4.1 強化節(jié)水,提高水資源利用效率

將節(jié)水作為陜西省水利工作的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性舉措,不斷提高水資源利用效率和效益[16]。一是在找準節(jié)水定位的基礎(chǔ)上,進一步完善全省節(jié)水標準,為規(guī)范用戶用水行為提供科學依據(jù)。二是構(gòu)建、優(yōu)化節(jié)水評價制度,將節(jié)水作為水資源開發(fā)利用、保護修復、配置調(diào)度的前提條件,從嚴叫停節(jié)水不達標項目,從源頭上把好節(jié)水關(guān)。三是率先構(gòu)建反映市場供求、水資源稀缺程度和供水成本的陜北地區(qū)水價調(diào)節(jié)機制,建立不同行業(yè)多層次供水價格體系,利用動態(tài)調(diào)整水價倒逼節(jié)水行為。四是創(chuàng)新節(jié)水工程技術(shù)水平,大力推進城鎮(zhèn)節(jié)水技術(shù)應用,推廣工業(yè)先進節(jié)水技術(shù)應用,研發(fā)適用于關(guān)中灌區(qū)、陜北沙地及鹽堿地的灌溉技術(shù)和作物品種。五是將節(jié)水理念落實到社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)中,進一步提高全社會的節(jié)水意識,推動陜西省全面建設(shè)節(jié)水型社會。

4.2 管住用水,發(fā)揮水資源剛性約束

力求預防、糾正、避免過度開發(fā)水資源、無序取用水等行為,管住用水,充分落實好“把水資源作為最大的剛性約束”的要求。一是嚴格貫徹執(zhí)行渭河、漢江、嘉陵江、丹江、涇河、北洛河、窟野河、無定河等跨省江河流域的國家層面水量分配方案,優(yōu)化黃河取水許可總量控制指標細化方案,科學核定干支流生態(tài)需水量,有序推進省內(nèi)跨市、縣河流的水量分配,確定河流主要控制斷面生態(tài)水量(流量)控制目標,加強地下水取用管理,合理確定地下水開采范圍、可開采量和地下水水位控制指標。二是建立流域、省、市、縣四級取水許可臺賬,完善取水許可管理審批和取用水動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),實施全過程全要素監(jiān)控。三是在嚴重缺水的關(guān)中、陜北地區(qū),以水資源承載能力剛性約束嚴格控制新建、改建、擴建高耗水項目;在渭河關(guān)中平原等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū),大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù),挖掘農(nóng)業(yè)用水潛力,擴大農(nóng)業(yè)灌溉面積;在陜北黃土高原地區(qū),根據(jù)植樹造林的適宜性和品種的耐旱性,嚴格控制植樹造林用水;在秦嶺、巴山等重要生態(tài)功能區(qū),嚴格管制與生態(tài)保護關(guān)系不大的開發(fā)活動,降低對自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾,維持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完整性。通過減少和壓縮不合理用水需求,落實“以水定需”準則,確保經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護與水資源承載能力相協(xié)調(diào)、相適應、相促進[16,21]。

4.3 科學調(diào)水,構(gòu)建可靠、通暢的現(xiàn)代水網(wǎng)

“興陜之要其樞在水”，在供水安全無法保障的水資源超載區(qū),積極構(gòu)建“陜西水網(wǎng)”,優(yōu)化陜西省水資源配置格局,與全省“十四五”水利發(fā)展規(guī)劃、水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局規(guī)劃、陜西省黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展水利專項規(guī)劃等有機銜接,實施科學調(diào)水,建設(shè)“水源可靠、水網(wǎng)通暢”的現(xiàn)代水網(wǎng)體系[16,21],并按照“空間均衡”原則做好頂層設(shè)計。一是明確哪些水可以調(diào)出、能調(diào)多少,如將漢江、黃河作為滿足省內(nèi)規(guī)模適度調(diào)水的主要水源,嘉陵江、白龍江作為未來補充漢江水量和向延安供水的后備水源。二是清楚哪些區(qū)域需要調(diào)水、為什么調(diào)水。從全省經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展角度看,科學分析支撐關(guān)中城鎮(zhèn)群、渭河平原糧食主產(chǎn)區(qū)、陜北能源化工基地等區(qū)域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展所需的水資源量。三是優(yōu)化調(diào)配全省本地水與外調(diào)水、地表水與地下水、常規(guī)水源與非常規(guī)水源,加強各類水源聯(lián)調(diào)聯(lián)供,構(gòu)建、完善多源互補、豐枯調(diào)劑的水資源配置格局。由引漢濟渭、引紅濟石、交口-東雷抽黃、白龍江引水向延安供水、陜甘寧革命老區(qū)供水、引嘉入漢等重大引提水骨干工程,東莊、黑河、石頭河、古賢、磧口、玉帶河、焦巖等節(jié)點水庫,以及城鄉(xiāng)供水管網(wǎng)、河湖溝渠等水系脈絡(luò),組建、完善“五縱十橫、七河連通、南水北調(diào)、邊水濟秦”的現(xiàn)代水網(wǎng)格局。

從全省三大地理格局出發(fā),系統(tǒng)構(gòu)建骨干水網(wǎng),布局“全省一張圖”,通過加強水量統(tǒng)一調(diào)度,進一步提高調(diào)度的智能化水平,充分保障全省基本民生、重大戰(zhàn)略實施和基本生態(tài)建設(shè)的剛性合理需水,實現(xiàn)全省水資源超載局面的根本扭轉(zhuǎn)。

4.4 協(xié)同治水,堅持政府市場兩手發(fā)力

按照政府引導與市場化運作相結(jié)合的原則,從法規(guī)制度、財政稅收政策、協(xié)調(diào)推動機制、考核監(jiān)督手段等多個方面,完善引導全省空間發(fā)展的人口、土地、財稅、產(chǎn)業(yè)政策保障措施。一是制定以促進城鎮(zhèn)化和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為核心的人口遷移政策。二是不斷完善生態(tài)補償機制,改進秦巴生態(tài)功能區(qū)和渭河平原糧食主產(chǎn)區(qū)的區(qū)域補償政策,加強水源涵養(yǎng)和農(nóng)業(yè)節(jié)約用水,保障糧食安全。三是推進全省水資源稅和水價改革,建立市場化的水權(quán)交易制度。四是加大重大水利項目的投入保障,明確各級政府投資責任,明晰市場預期,積極推進引嘉入漢、磧口水利樞紐等工程的前期論證,加快項目前期工作,及早開工建設(shè)。

5 結(jié)語

1)通過系統(tǒng)梳理、分析“空間均衡”政策的提出背景以及闡述水資源空間均衡的概念內(nèi)涵,明確了水資源空間均衡的核心要義就是以水資源承載能力約束經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的需水,落實空間均衡目標。

2)結(jié)合陜西省水資源與經(jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境的空間布局匹配狀況,明確了全省水資源與經(jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境均衡協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

3)在依據(jù)社會經(jīng)濟與資源環(huán)境的平衡點推動發(fā)展過程中,要協(xié)調(diào)好治理與保護、當前與長遠、局部與整體、要素與系統(tǒng)之間的關(guān)系,通過“強化節(jié)水、管住用水、科學調(diào)水、協(xié)同治水”做到綜合施策,真正實現(xiàn)“以水而定”,促進經(jīng)濟社會“量水而行”,為進一步推進新時期陜西省水生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的水資源可持續(xù)支撐和保障。