基于全過程風(fēng)險(xiǎn)管理的科研經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)防控體系構(gòu)建研究

尤莉娟

（江蘇師范大學(xué) 人文社會科學(xué)研究院，江蘇 徐州 221116）

0 引言

科研經(jīng)費(fèi)作為科研行為實(shí)施與科研動能調(diào)度的重要保障，如何提升經(jīng)費(fèi)投入效能、提高經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)、優(yōu)化經(jīng)費(fèi)使用管理，一直以來是各級政府予以重視并著力予以強(qiáng)化落實(shí)的，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

遵循科研活動規(guī)律，依法依規(guī)、放管結(jié)合，讓經(jīng)費(fèi)高效率服務(wù)科研活動。2011年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號），提出一系列管理改革措施，努力通過管理改革釋放創(chuàng)新活力。2016年財(cái)政部會同科技部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》 （中辦發(fā)〔2016〕50號），通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、強(qiáng)化落實(shí)，創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)管理與使用，進(jìn)一步深化改革，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，為加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略提供保障，為科研經(jīng)費(fèi)使用管理和科研活動具體實(shí)施提供良好環(huán)境。

圍繞“深化科技體制機(jī)制改革加快創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”，為科研活動提供空間、提出目標(biāo)，更加強(qiáng)調(diào)科研經(jīng)費(fèi)績效。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》（中發(fā)〔2015〕8號），建議“強(qiáng)化績效激勵” “合理補(bǔ)償間接成本和績效支出”?！蛾P(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》 （國發(fā)〔2018〕25號）、《關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》 （國辦發(fā)〔2018〕127號）以及《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目和資金管理的通知》（國科發(fā)資〔2019〕45號）等系統(tǒng)提升科研績效與科研人員自主權(quán)。2019年《政府工作報(bào)告》中明確指出“應(yīng)當(dāng)給予科研人員更多的信任和科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)自由支配權(quán)”。

地方政府為推進(jìn)科技創(chuàng)新、提升科技人員主觀能動性，落實(shí)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”。以江蘇省為例，中共江蘇省委、江蘇省人民政府印發(fā)《關(guān)于深化科技體制機(jī)制改革推動高質(zhì)量發(fā)展若干政策》的通知（蘇發(fā)〔2018〕18號），將研究經(jīng)費(fèi)管理作為主要章節(jié)進(jìn)行“放管服”，并系統(tǒng)細(xì)化相關(guān)要求；江蘇省教育廳結(jié)合文件精神，具體制定了《貫徹落實(shí)省委省政府關(guān)于深化科技體制機(jī)制改革推動高質(zhì)量發(fā)展若干政策的實(shí)施細(xì)則》（蘇教科〔2018〕9號）明確提出擴(kuò)大科研經(jīng)費(fèi)支持力度與經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，并對科研經(jīng)費(fèi)使用門類進(jìn)行全面細(xì)致的羅列。

綜上，簡政放權(quán)不是放而不管，推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)使用績效，與之相匹配的風(fēng)險(xiǎn)防控體系不是不做，而是要圍繞新的政策導(dǎo)向予以完善優(yōu)化?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)防控體系是多因素相互聯(lián)系作用且具有多層次職責(zé)明確的有機(jī)整體，通過落實(shí)防控細(xì)則與規(guī)范流程，加上科研人員自律，及時發(fā)現(xiàn)并制止違規(guī)違紀(jì)苗頭，保護(hù)科研活動，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)投入目標(biāo)。因此，充分考慮監(jiān)管環(huán)境，探討優(yōu)化經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)防控，營造風(fēng)清氣正的科研環(huán)境，提高投入經(jīng)費(fèi)使用成效，大比例降低不當(dāng)使用經(jīng)費(fèi)發(fā)生概率，值得深入研究思考。

1 學(xué)者觀點(diǎn)與研究趨勢概述

通過TI＝（“使用”+“管理”+“風(fēng)險(xiǎn)”+“防控”）ד科研經(jīng)費(fèi)”O(jiān)R KY＝（“使用”+“管理”+“風(fēng)險(xiǎn)”+“防控”）ד科研經(jīng)費(fèi)”為檢索詞在中國知網(wǎng)檢索出科研經(jīng)費(fèi)使用管理中風(fēng)險(xiǎn)防控相關(guān)研究文獻(xiàn)2 973篇。圖1為科研經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)防控相關(guān)研究的關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)知識圖譜，節(jié)點(diǎn)的大小與關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻率（熱度）成正比，節(jié)點(diǎn)間的連線代表研究領(lǐng)域內(nèi)關(guān)鍵詞之間知識關(guān)聯(lián)。根據(jù)對相關(guān)文獻(xiàn)的梳理和關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)知識圖譜分析，學(xué)者對科研經(jīng)費(fèi)的研究和主要觀點(diǎn)可以總結(jié)為以下幾個方面。

圖1 科研經(jīng)費(fèi)管理研究關(guān)鍵詞共現(xiàn)

1.1 績效評價在科研經(jīng)費(fèi)使用管理研究中日趨多樣化、科學(xué)化

科研經(jīng)費(fèi)使用管理研究主要集中在經(jīng)費(fèi)績效評價方面。自從王曉紅等首次將DEA方法應(yīng)用于大學(xué)科研績效評價后，不少學(xué)者將DEA模型用于高校科研效率評價，并結(jié)合研究主旨不斷開展基于研究主旨的模型構(gòu)建優(yōu)化，比如用堅(jiān)持最有利于被評價決策單位原則進(jìn)一步優(yōu)化評價模型，其中科研經(jīng)費(fèi)當(dāng)年撥入與支出作為重要評價指標(biāo)與人、物、課題一起構(gòu)成整個評價體系。綜合各層面的評價研究，科研績效評價指標(biāo)體系建設(shè)中的投入指標(biāo)主要集中在人力、財(cái)力、物力等方面，產(chǎn)出指標(biāo)主要集中在高水平論文、著作、成果獲獎、成果轉(zhuǎn)化與社會服務(wù)等方面，根據(jù)不同的研究重心對各指標(biāo)賦予不同權(quán)重，加上相適配的研究方法，達(dá)到預(yù)期研究目標(biāo)。

1.2 強(qiáng)調(diào)符合國情的科研人員經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)研究

有學(xué)者認(rèn)為無論是大力提倡“深化科技領(lǐng)域‘放管服'改革”還是著重強(qiáng)調(diào)“賦予科研人員更大經(jīng)費(fèi)使用權(quán)”，相關(guān)的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理改革制度設(shè)計(jì)需要充分建立在科學(xué)契約的基礎(chǔ)上，不能想當(dāng)然地生搬硬套西方模式直接用于我國的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理創(chuàng)新改革，并需要遵循科學(xué)契約關(guān)系的一般要求，在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理權(quán)力有限性、科研行為自治性以及科研人員自由性三個方面“調(diào)整和重塑國家與科學(xué)的關(guān)系”。有學(xué)者認(rèn)為經(jīng)費(fèi)的“書面支出” 不能完全反映科研活動實(shí)際需求，需要通過增加科研人員科研項(xiàng)目計(jì)劃擬定以及經(jīng)費(fèi)使用的自主決策權(quán)，給予經(jīng)費(fèi)使用的靈活與彈性空間，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人也有權(quán)力根據(jù)課題組成員科研貢獻(xiàn)調(diào)整經(jīng)費(fèi)使用比例，保障科研人員對成果產(chǎn)出獎勵的控制權(quán)，促進(jìn)科研成果加速轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。

1.3 圍繞監(jiān)督管理體系的研究更加客觀

科研經(jīng)費(fèi)“放管服”擴(kuò)大科研人員經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)的同時，督促著管理部門盡快實(shí)現(xiàn)監(jiān)督轉(zhuǎn)型。有學(xué)者建議通過大數(shù)據(jù)、云平臺，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)務(wù)與資產(chǎn)信息系統(tǒng)構(gòu)架，實(shí)時獲取經(jīng)費(fèi)使用、資源配置數(shù)據(jù)信息，逐步完善科研預(yù)算管理和經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督體系，并通過系統(tǒng)建模開展不同年齡層次、研究方向、研究類別的經(jīng)費(fèi)使用門類分析，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)分配與資產(chǎn)配置使用的科學(xué)評價。有學(xué)者認(rèn)為隨著科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管越來越精準(zhǔn)化、信息化，科研人員自身的態(tài)度意識不容忽視，因?yàn)榭蒲腥藛T是被要求遵守規(guī)章制度，監(jiān)管主體是管理人員，需要有具有實(shí)質(zhì)性、符合科研規(guī)律習(xí)慣的經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并通過不斷更新管理理念轉(zhuǎn)變管理職能，盡力避免流于形式的管理行為，不斷營造健康、便利的科研法治化環(huán)境，提升科研人員經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范自覺性、保證科研人員經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)。

1.4 經(jīng)費(fèi)“包干制”研究重心更多集中在責(zé)任心與誠信體系建設(shè)

科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革中屢次提到的“包干制”，不少學(xué)者認(rèn)為實(shí)施“包干制”必須是建立在尊重科研規(guī)律的基礎(chǔ)上，這既是對科研人員的信任又明確了科研人員的責(zé)任，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)分層分類細(xì)化“包干制”管理，明確不同項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用適用范圍、優(yōu)勢與局限性、風(fēng)險(xiǎn)防控點(diǎn)等，正是說明了給科研經(jīng)費(fèi)“松綁”不代表“不問” “任意”，在“包干制”管理體系下，建立科研經(jīng)費(fèi)使用“正面清單”與“負(fù)面清單”，在日?？蒲谢顒又胁粩嗯囵B(yǎng)科研人員心中的“那桿秤”，自覺守住經(jīng)費(fèi)使用底線，力促實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)的放管平衡；格外強(qiáng)調(diào)科研誠信機(jī)制建設(shè)，確保任何一項(xiàng)科研成果都經(jīng)得起檢查、分析與評價，建立與之配套的科研誠信追責(zé)、科研經(jīng)費(fèi)追回細(xì)則，真正實(shí)現(xiàn)投入的經(jīng)費(fèi)發(fā)揮作用。

針對科研經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)防控的研究，在以上關(guān)鍵詞檢索基礎(chǔ)上，有針對性地用TI＝（“控制”+“風(fēng)險(xiǎn)”+“防控”） ד科研經(jīng)費(fèi)”O(jiān)R KY＝ （“控制”+“風(fēng)險(xiǎn)”+“防控”）ד科研經(jīng)費(fèi)”為檢索詞在中國知網(wǎng)檢索，2 973篇研究文章中重點(diǎn)研究科研經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)控制的僅有233篇，且主要還是基于科研經(jīng)費(fèi)管理視角，系統(tǒng)研究風(fēng)險(xiǎn)防控、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析與風(fēng)險(xiǎn)管理的研究文獻(xiàn)相對較少，相關(guān)關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)知識圖譜如圖2所示。完備的科研經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)防控體系一方面能夠推進(jìn)管理融合，財(cái)務(wù)、科研管理、紀(jì)檢監(jiān)察等部門實(shí)現(xiàn)聯(lián)動互通，實(shí)現(xiàn)有效防控；另一方面有助于提升科研人員素養(yǎng)，形成科研經(jīng)費(fèi)使用規(guī)矩，在潛意識中重視經(jīng)費(fèi)使用需要合理合規(guī)。因此這一主題值得進(jìn)行深入分析探討。

圖2 科研經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)防控研究關(guān)鍵詞共現(xiàn)

2 科研經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與成因分析

國家對科研經(jīng)費(fèi)的投入逐年提升，以高校為例，根據(jù)2013—2017年高等學(xué)校科技統(tǒng)計(jì)資料匯編、2013—2017年全國高校社科統(tǒng)計(jì)資料匯編數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，五年間投入總經(jīng)費(fèi)按照平均每年7.74%的漲幅遞增，從表1可以看出2017年無論是科技經(jīng)費(fèi)投入還是社科經(jīng)費(fèi)投入都較前一年有大幅提升。隨著撥入經(jīng)費(fèi)的逐年增長，支出金額也逐年提升，五年間支出總金額占比撥入總金額均值為90.98%，科研經(jīng)費(fèi)的使用管理必須予以重視與完善，才能與國家戰(zhàn)略發(fā)展初衷相吻合。

表1 高?？蒲薪?jīng)費(fèi)撥入與支出情況統(tǒng)計(jì) （經(jīng)費(fèi)單位：千元）

2.1 經(jīng)費(fèi)預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)費(fèi)預(yù)算是經(jīng)費(fèi)使用的重要開端，因此預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)涉及到經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)使用、經(jīng)費(fèi)門類及金額調(diào)整、項(xiàng)目結(jié)題經(jīng)費(fèi)決算以及項(xiàng)目實(shí)施全過程績效考核等。因涉及到上級主管部門的嚴(yán)格審核環(huán)節(jié)，在經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制時項(xiàng)目負(fù)責(zé)人會嚴(yán)格按照經(jīng)費(fèi)管理與使用辦法、預(yù)算編寫具體要求與規(guī)定填寫經(jīng)費(fèi)預(yù)算內(nèi)容，包括在經(jīng)費(fèi)門類與金額調(diào)整環(huán)節(jié)，也存在上級主管部門的逐級審批與最終批復(fù)，必須嚴(yán)格按照經(jīng)費(fèi)管理辦法完成報(bào)批。理論上，嚴(yán)格執(zhí)行管理制度就不存在預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)或者風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)降到最低，但在實(shí)際中，因各種問題導(dǎo)致的預(yù)算需要調(diào)整甚至預(yù)算不合理、包括后期出現(xiàn)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算與決算不匹配問題仍有存在。

2.1.1 預(yù)算環(huán)節(jié)沒有充分考慮實(shí)施中的“意外”

在研究具體實(shí)施中遇到前期沒有想到的問題，比如，需要增加田野調(diào)查才能充實(shí)研究內(nèi)容、為研究結(jié)論提供更充分的支撐，大量調(diào)研導(dǎo)致差旅費(fèi)和會議費(fèi)超出預(yù)算；又如，因現(xiàn)有實(shí)驗(yàn)環(huán)境條件、實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備等客觀原因?qū)е聦?shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)不理想或?qū)嶒?yàn)屢屢失敗，需要更新實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備、補(bǔ)充購置實(shí)驗(yàn)試劑耗材等，這些不可控因素的存在導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)實(shí)際使用情況和開始前的經(jīng)費(fèi)預(yù)算不相符。

2.1.2 一味地“符合”規(guī)定，忽略了日后“可用”

在進(jìn)行預(yù)算編制環(huán)節(jié)，一味地傾向于預(yù)算門類及相應(yīng)金額的科學(xué)性，或者更直白得說是為了順利通過審核，讓所填報(bào)的每一條都在規(guī)定范圍內(nèi)，而沒有設(shè)身處地地從項(xiàng)目實(shí)施需求角度、重點(diǎn)思考項(xiàng)目落實(shí)過程中可能出現(xiàn)的突發(fā)問題，為追求所謂的“規(guī)范性”，有的預(yù)算門類“算而未用”或者“少算多用”的情況在經(jīng)費(fèi)預(yù)算后的具體使用中經(jīng)常出現(xiàn)。

2.2 經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)

為規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)使用，上級主管部門、高校及科研機(jī)構(gòu)紛紛制定并出臺相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)管理辦法以及使用指導(dǎo)意見，積極推動并落實(shí)科研經(jīng)費(fèi)使用“放管服”的同時，進(jìn)一步規(guī)范各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用標(biāo)準(zhǔn)與變更審批流程，力爭通過搭建制度框架推進(jìn)經(jīng)費(fèi)使用管理改革。但政策導(dǎo)向與具體操作偶有脫節(jié)，僅從財(cái)務(wù)角度，存在的風(fēng)險(xiǎn)問題主要包括：

2.2.1 研究用經(jīng)費(fèi)與個人消費(fèi)混淆不清

僅按照經(jīng)費(fèi)使用標(biāo)準(zhǔn)，將個人甚至家人的科研活動外的但又在科研經(jīng)費(fèi)支出門類內(nèi)的消費(fèi)支出憑票報(bào)銷，虛假套取科研經(jīng)費(fèi)。比如：多開、虛開研究用辦公用品發(fā)票，將個人家庭生活用品作為辦公用品在科研經(jīng)費(fèi)賬號報(bào)銷，導(dǎo)致“科研用品”與研究需求嚴(yán)重不符。

2.2.2 缺少論證，盲目支出

為經(jīng)費(fèi)使用方便或滿足個人人情關(guān)系，不通過實(shí)事求是論證，僅在文件規(guī)定范圍內(nèi)， “頂格”申請承辦會議費(fèi)， “高配”支出個人參加會議、開展調(diào)研交流差旅費(fèi)用，因管理部門審批缺少合理化約束，一定程度上導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)實(shí)質(zhì)性浪費(fèi)。

2.2.3 虛開咨詢、勞務(wù)費(fèi)用

利用多開咨詢費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)的方式解決“人情”，將一些與預(yù)算不符、不符合經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定的“不好處理”支出通過給相關(guān)人員開勞務(wù)費(fèi)，將經(jīng)費(fèi)套現(xiàn)沖賬，甚至憑空給助研學(xué)生開勞務(wù)費(fèi)直接套現(xiàn)經(jīng)費(fèi)。

2.3 經(jīng)費(fèi)決算風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)費(fèi)決算內(nèi)容是預(yù)算的對應(yīng)，反映實(shí)際支出情況，可證明預(yù)算的合理性與必要性，同時通過決算內(nèi)容與支出變更，得出科研計(jì)劃與行為的實(shí)際變化，從差異中驗(yàn)證出變更合理性，無論從財(cái)務(wù)管理角度還是科研管理角度，經(jīng)費(fèi)決算對各類決策起到支撐作用。在實(shí)際中，經(jīng)費(fèi)決算存在的主要風(fēng)險(xiǎn)包括：

2.3.1 不以預(yù)算為依據(jù)

抱著僥幸心理，按照管理要求，隨意編造經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)，從表面上展示經(jīng)費(fèi)的“合理性”，以期管理部門審核中未發(fā)現(xiàn)，蒙混過關(guān)。

2.3.2 刻意粗化支出類別

粗放歸類支出明細(xì)，避重就輕，隱蔽經(jīng)費(fèi)支出敏感部分，按照經(jīng)費(fèi)使用分類大類，將勉強(qiáng)相關(guān)甚至不關(guān)聯(lián)的支出歸為一類，在材料顯示上體現(xiàn)不出來，以期逃避監(jiān)察點(diǎn)。

2.4 經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)成因分析

2.4.1 個人主因

科研經(jīng)費(fèi)使用過程中出現(xiàn)的所有風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，主要原因是由于科研人員自身廉潔意識不強(qiáng)導(dǎo)致。鉆自認(rèn)為是管理漏洞的小聰明、“不占白不占”的自私心態(tài)，“不一定能發(fā)現(xiàn)”的僥幸心理，讓少部分研究人員在經(jīng)費(fèi)使用過程中屢次觸碰制度底線，甚至逾越監(jiān)管紅線。

2.4.2 管理主因

“建立統(tǒng)一的國家科技計(jì)劃監(jiān)督評估機(jī)制，制定監(jiān)督評估通則和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”，在中共中央辦公廳國務(wù)院印發(fā)的《深化科技體質(zhì)改革實(shí)施方案》和國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》中多次提到，但在深入落實(shí)中仍存在“各自為政”與管理初衷不相符問題，財(cái)務(wù)審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、國有資產(chǎn)管理、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)等與科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)的職能部門沒有實(shí)現(xiàn)較好的互通互信，沒有形成統(tǒng)一的監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則，“多軌制”的日常管理，除了帶來管理漏洞，也增加了科研人員應(yīng)付管理行為的時間損耗。

3 國外科研經(jīng)費(fèi)管理強(qiáng)調(diào)使用監(jiān)督

相對而言，國外科研經(jīng)費(fèi)管理以美英德為代表在機(jī)構(gòu)設(shè)置與體系化建設(shè)上比國內(nèi)起步早、完善程度高，無論科研經(jīng)費(fèi)來源單一或多重，對經(jīng)費(fèi)管理強(qiáng)調(diào)全過程監(jiān)督，并有與之相匹配的管理制度方法。

3.1 美國

美國將科研管理權(quán)限下發(fā)至聯(lián)邦政府職能部門，主要通過同行評議的方式立項(xiàng)科研計(jì)劃并給予研究經(jīng)費(fèi)支持，形成了涵蓋項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)各環(huán)節(jié)的從國家立法到內(nèi)部監(jiān)督的系統(tǒng)性、完整化的監(jiān)督機(jī)制。美國有嚴(yán)格的科研經(jīng)費(fèi)使用管理規(guī)定，在預(yù)算申報(bào)環(huán)節(jié)雖以“信任”為基礎(chǔ)，但有完善的審批評議制度，經(jīng)費(fèi)使用過程有具體的管理制度，課題經(jīng)費(fèi)從申請、預(yù)算、使用、到結(jié)題決算、驗(yàn)收評估都有完備的監(jiān)督體系以及配套量化打分的評價體系?？傮w來說，美國科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)有所在單位專門人員審計(jì)、項(xiàng)目管理部門審計(jì)與撥款機(jī)構(gòu)審核監(jiān)督三個層面的審計(jì)流程。財(cái)務(wù)管理是美國高校項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)組成之一，具體落實(shí)科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督審計(jì)，美國科研經(jīng)費(fèi)管理整體表現(xiàn)為道德自律與監(jiān)督評估相結(jié)合。

3.2 英國

英國的科研管理主要是“雙重支持體系”，即科技管理權(quán)與經(jīng)費(fèi)分配權(quán)分屬于7個研究理事會與高等教育撥款委員會，研究人員或者平臺團(tuán)隊(duì)結(jié)合自身擅長的研究領(lǐng)域，通過自由申報(bào)與設(shè)立特定選題定向申報(bào)兩種方式實(shí)現(xiàn)研究經(jīng)費(fèi)資助，任何研究經(jīng)費(fèi)的投入都需要嚴(yán)格制定計(jì)劃、明確研究任務(wù)與研究內(nèi)容。高校獲得的科研經(jīng)費(fèi)嚴(yán)格按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)高度透明進(jìn)行核算，包括專業(yè)財(cái)務(wù)層面的經(jīng)費(fèi)使用情況核算，以查驗(yàn)科研經(jīng)費(fèi)是否被合理規(guī)范使用。英國科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督體系是多層多元的，對各類科研項(xiàng)目每年都有內(nèi)外部審查，2016年起，英國研究與創(chuàng)新署全面負(fù)責(zé)政府撥付的科研經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌監(jiān)管，議會負(fù)責(zé)問責(zé)，已實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新投入產(chǎn)出最大效益。

3.3 德國

德國通過“基本資助”和“科研項(xiàng)目資助”實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)管理的“雙軌制”，經(jīng)費(fèi)使用必須嚴(yán)格按照預(yù)算，不得隨意調(diào)整或更改預(yù)算門類與金額，聯(lián)邦政府會將超出預(yù)算10%的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用認(rèn)定為重大過錯，直接影響項(xiàng)目小組以后的科研經(jīng)費(fèi)申報(bào)，學(xué)校對剩余經(jīng)費(fèi)超過總經(jīng)費(fèi)5%的，予以經(jīng)費(fèi)回收統(tǒng)籌統(tǒng)一管理。項(xiàng)目評估環(huán)節(jié)更加在意事前評估以及邀請國外專家同行評議。內(nèi)部控制與外部監(jiān)督并行的監(jiān)督模式，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)從申請、使用至決算全過程監(jiān)督管理，有效避免了管理盲區(qū)。這其中，內(nèi)部控制監(jiān)督主體為項(xiàng)目承擔(dān)者所在單位科學(xué)委員會，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目審查審批；外部監(jiān)督主體為政府和社會，主要通過審核財(cái)務(wù)報(bào)表實(shí)施監(jiān)督。

4 科研經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)防控體系構(gòu)建

科研經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)因環(huán)節(jié)不同風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與防控措施不同，從大類來說，主要包括經(jīng)費(fèi)預(yù)算、使用與決算三大環(huán)節(jié)，科研管理部門、財(cái)務(wù)管理部門與科研經(jīng)費(fèi)使用密不可分，強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)使用人員所在單位在各環(huán)節(jié)發(fā)揮宣傳、引導(dǎo)和管理職責(zé)，多方權(quán)責(zé)清晰下，構(gòu)建科研經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)防控體系。各環(huán)節(jié)涉及相關(guān)部門脈絡(luò)如圖3所示。

圖3 科研經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)防控體系脈絡(luò)

在整個防控體系構(gòu)建過程中，涉及單位承擔(dān)著相應(yīng)的管理職責(zé)，有著明確的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，在梳理歸納各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)基礎(chǔ)上，羅列歸集對應(yīng)單位的防控措施實(shí)施點(diǎn)，具體如表2所示。

表2 科研經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要防控措施統(tǒng)計(jì)

5 科研經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)防控主要著力點(diǎn)

5.1 加強(qiáng)和完善科研經(jīng)費(fèi)管理使用內(nèi)部控制實(shí)施

加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)使用內(nèi)部控制管理主要集中在要有一套健全科學(xué)的規(guī)章制度、要有與之配套的風(fēng)險(xiǎn)評估與獎懲體系、要有強(qiáng)調(diào)績效的科研考核評價機(jī)制，通過全程化過程管理控制的有效實(shí)施，在科研人員評優(yōu)評先、職稱評聘、職級晉升上有相對明確的審核標(biāo)準(zhǔn)與推薦依據(jù)。加強(qiáng)內(nèi)部控制是科研經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)防控的主要抓手，在具體實(shí)施過程中強(qiáng)調(diào)正確理解科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革的內(nèi)涵與目標(biāo)。將“可下放權(quán)限”與“不可下放權(quán)限”系統(tǒng)清晰地分離開來，對可下放權(quán)限重點(diǎn)思考如何下放，“放”不是不管，而是要結(jié)合政策導(dǎo)向制定出科學(xué)系統(tǒng)的實(shí)施細(xì)則與具體明確的管理辦法，堅(jiān)決杜絕“責(zé)任擔(dān)當(dāng)不夠” “不敢觸碰涉及單位、項(xiàng)目組、科研人員間利益關(guān)系問題”，通過管理改革讓廣大科研工作者能夠真正享受到管理改革帶來的紅利。

5.2 重視和加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)劃撥前的評估評價

重視和加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)劃撥前的科研項(xiàng)目論證評估，以提升優(yōu)質(zhì)成果為目標(biāo)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入利用率，主要包括：項(xiàng)目實(shí)施的可行性、項(xiàng)目選題的新穎性、研究用數(shù)字資源的可獲取性、研究方法的科學(xué)性、在計(jì)劃周期內(nèi)達(dá)到研究目標(biāo)的真實(shí)性等，同時預(yù)設(shè)研究過程中可能遇到的問題與風(fēng)險(xiǎn)，評估風(fēng)險(xiǎn)可克服性。通過充分的經(jīng)費(fèi)劃撥前評估評價，更加明確項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)，提升科研管理的針對性，通過“有效”投入，提升有價值成果產(chǎn)出率。項(xiàng)目管理部門依托撥款前評估情況、結(jié)合研究過程評價，通過固定基礎(chǔ)撥款與績效追加撥款相結(jié)合的方式，把握經(jīng)費(fèi)投入節(jié)奏、實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)劃撥的動態(tài)管理，一定程度上提升科研人員的研究積極性和自主性。

5.3 完善動態(tài)溝通與監(jiān)督協(xié)調(diào)，建立落實(shí)分層級風(fēng)險(xiǎn)防控

從尊重科研規(guī)律出發(fā)，統(tǒng)一科研經(jīng)費(fèi)使用標(biāo)準(zhǔn)與使用規(guī)范，配以統(tǒng)一的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)上級關(guān)于科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用管理政策辦法與具體落實(shí)中的財(cái)務(wù)審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、資產(chǎn)配置有效對接貫通，多部門合作出臺標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的科研經(jīng)費(fèi)使用歸口管理實(shí)施辦法，從科研經(jīng)費(fèi)有效規(guī)范使用、降低科研人員行政事務(wù)壓力角度細(xì)化管理流程。另外，加強(qiáng)溝通可以很好地將風(fēng)險(xiǎn)有效規(guī)避或降解，可以及時捕捉風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和管理漏洞，適時啟動科研進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)警，對可能出現(xiàn)的違規(guī)行為實(shí)現(xiàn)有效規(guī)避。

結(jié)合走訪調(diào)研情況、部門重要程度、職位敏感程度特別是資源支配權(quán)力大小等關(guān)鍵要素，劃分廉政風(fēng)險(xiǎn)等級。對高風(fēng)險(xiǎn)，即腐敗行為發(fā)生概率高、如果監(jiān)控不到位可能造成嚴(yán)重影響和損失的崗位或部門，加大并細(xì)化廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系內(nèi)容，將風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)細(xì)化到“辦公桌”、落實(shí)到“每件事”，不一定要?dú)w門別類、但一定要細(xì)致到位，并實(shí)施與之配套的預(yù)警機(jī)制，通過廉政風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)隨時響起，加大重點(diǎn)部門的防控提醒與整改力度；對一般風(fēng)險(xiǎn)的崗位或部門，加大廉政風(fēng)險(xiǎn)防控框架搭建，明確崗位職責(zé)及權(quán)限紅線，實(shí)現(xiàn)“制度上墻、規(guī)則入心”，通過外圍布控與完備的制度體系實(shí)現(xiàn)防控落實(shí)；對低風(fēng)險(xiǎn)部門或崗位，強(qiáng)調(diào)部門的自主權(quán)與能動性，以部門自主防控、自覺防控為主，紀(jì)檢監(jiān)察部門通過定期或不定期巡察，鞏固規(guī)范意識、督促防控落實(shí)。

5.4 構(gòu)建學(xué)術(shù)自治共同體，正視科研信譽(yù)影響

單一從周密嚴(yán)格的制度規(guī)范體系來實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督管理，從長遠(yuǎn)看不能解決根本問題，依靠框架上的約束和監(jiān)督如應(yīng)用不當(dāng)或過猛，會影響科研人員的科研能動性和研究潛能激發(fā)，與大力推進(jìn)科技創(chuàng)新創(chuàng)造初衷不符。要想長久，必須讓廣大科研人員從內(nèi)心深處意識到規(guī)范使用科研經(jīng)費(fèi)的必要性，真正理解只有實(shí)事求是地合理安排科研經(jīng)費(fèi)使用，才能在科研的道路上越做越好。構(gòu)建學(xué)術(shù)自治共同體，一方面提升集體責(zé)任感、榮譽(yù)心包括團(tuán)隊(duì)取得成績的自豪感，讓科研人員個人有感而發(fā)地為自己負(fù)責(zé)、為團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)；另一方面主動糾正自己可能錯誤的行為或意識，一切從團(tuán)隊(duì)發(fā)展和集體利益出發(fā)，不斷發(fā)揮優(yōu)勢，不斷產(chǎn)出高質(zhì)量科研創(chuàng)新成果。建立科研信譽(yù)檔案，記錄科研人員各階段科研經(jīng)費(fèi)使用、科研成果產(chǎn)出等具體行為，特別是受到的表彰獎勵；記錄科研動態(tài)中的廉潔自律、遵規(guī)守紀(jì)等情況，讓信譽(yù)檔案成為科研人員科研成長的“畫像”，在選拔拔尖科研人才，組建多學(xué)科互助、多方向互補(bǔ)、不同年齡層次互帶的科研團(tuán)隊(duì)，推薦優(yōu)秀科研人才校外交流等環(huán)節(jié)，考察人員可直接查閱參考。科研管理部門的科研信譽(yù)等級認(rèn)定與評估、失信標(biāo)準(zhǔn)與懲處方案設(shè)定、失信檔案與跟蹤整改機(jī)制也為提升科研信譽(yù)重視程度提供保障。

5.5 重視信息化在風(fēng)險(xiǎn)防控中的作用發(fā)揮

科學(xué)管理與發(fā)展離不開信息化，依托信息化的全面性、客觀性、系統(tǒng)性，加大科研經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)防控體系各環(huán)節(jié)的信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)使用全過程、透明化管理，利用信息技術(shù)設(shè)置經(jīng)費(fèi)門類上限預(yù)警，劃分項(xiàng)目研究類別，預(yù)設(shè)合理化經(jīng)費(fèi)使用比例，與實(shí)際支出智能匹配，篩選檢測異常的經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)，予以進(jìn)一步落實(shí)，在財(cái)務(wù)報(bào)銷環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范管控。

利用信息化推進(jìn)財(cái)務(wù)、人事、后勤保障以及科研管理部門的信息共享互通，通過具體數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的評判衡量標(biāo)準(zhǔn)來判定風(fēng)險(xiǎn)類別、歸集防控著力點(diǎn)，一鍵式整理生成項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范性研判報(bào)告，為不斷優(yōu)化和完善科研經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)決策提供數(shù)據(jù)依據(jù)，設(shè)計(jì)自動觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能，通過數(shù)據(jù)分析對即將觸碰紅線的項(xiàng)目門類支出或科研行為及時預(yù)警糾正，將可能出現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)行為扼殺在萌芽中。

6 小結(jié)

在深化科技體制機(jī)制改革和推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展大背景下，將科研經(jīng)費(fèi)用到關(guān)鍵點(diǎn)上，促進(jìn)高質(zhì)量高影響創(chuàng)新性科研成果快產(chǎn)出、多產(chǎn)出是經(jīng)費(fèi)管理的根本目標(biāo)?？蒲薪?jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)，還有兩點(diǎn)需要進(jìn)一步思考：一是，基于擴(kuò)大“科研自主權(quán)”的風(fēng)險(xiǎn)防控體系如何建設(shè)落實(shí)，各類研究人員選拔聘用與崗位變更中“人”的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理權(quán)放寬中“財(cái)”的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目基本建設(shè)中房產(chǎn)與設(shè)備“物”的風(fēng)險(xiǎn)，都需要一套完備體系予以監(jiān)督防范；二是，基于推進(jìn)“科技與產(chǎn)業(yè)融合”的風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)仍需加強(qiáng)，任何科學(xué)研究的終端是“落地”、歸根結(jié)底是促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，自主組建研究團(tuán)隊(duì)、自主安排經(jīng)費(fèi)使用的重大基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新中的監(jiān)督管理，大型儀器設(shè)備等公共資源開放共享中的約束管理，科研創(chuàng)新補(bǔ)償中的審計(jì)管理，盡職免責(zé)機(jī)制下“度”的把握，以及成果獎勵、創(chuàng)業(yè)援助、智慧服務(wù)中的監(jiān)管，同樣需要一套適宜的防控體系予以督促協(xié)調(diào)、保障彌補(bǔ)。