政策分析人員的問(wèn)題構(gòu)建能力與素養(yǎng)研究

摘要：政策問(wèn)題的構(gòu)建是政策分析的中心導(dǎo)向，為了探尋政策分析人員在政策問(wèn)題構(gòu)建過(guò)程中“尋錯(cuò)了路”的根源，進(jìn)一步提升其正確界定元問(wèn)題的能力與素養(yǎng)，文章以正確界定“問(wèn)題的問(wèn)題”為視角，分析元問(wèn)題界定的復(fù)雜性、犯“第三類(lèi)錯(cuò)誤”的原因、基于正確問(wèn)題“對(duì)癥下藥”地提出解決方案等。

關(guān)鍵詞：政策分析人員;政策問(wèn)題構(gòu)建;元問(wèn)題

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-9436（2022）06-0-04

1 研究問(wèn)題的提出

政策分析需要政策分析人員或政策分析者依據(jù)一定的政策理論與專(zhuān)業(yè)知識(shí)，運(yùn)用各種方法與技術(shù)，達(dá)到幫助政策制定者制定和修繕政策或是根據(jù)自我需求熟知政策內(nèi)容、明晰政策邏輯的目的。對(duì)政策問(wèn)題或社會(huì)問(wèn)題的建構(gòu)是政策分析的第一個(gè)步驟，也是整個(gè)政策分析過(guò)程的中心導(dǎo)向。可以說(shuō)，在這一重大問(wèn)題上，政策分析人員是否找準(zhǔn)正確的問(wèn)題會(huì)直接影響后續(xù)政策分析階段的成敗。正如威廉·鄧恩（William Dunn）指出的那樣，透過(guò)適當(dāng)?shù)囊蓡?wèn)，一些看似無(wú)從解答的提問(wèn)可以被重復(fù)建構(gòu)，以致會(huì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的解決方案[1]。既往研究普遍認(rèn)為，政策分析人員應(yīng)當(dāng)具備必要的知識(shí)素養(yǎng)，需要熟知相關(guān)公共政策，而忽略了其構(gòu)建政策問(wèn)題的能力與素養(yǎng)。但事實(shí)上，對(duì)那些旨在幫助決策者制定和優(yōu)化政策或項(xiàng)目的政策分析人員而言，更不可忽略構(gòu)建政策問(wèn)題在解決政策問(wèn)題中的重要作用。在政策分析中，政策分析人員如何避免深陷找錯(cuò)政策問(wèn)題的漩渦？決策者如何為錯(cuò)誤問(wèn)題提供正確的方案？怎樣避開(kāi)雷（Raiff）等人所說(shuō)的“第三類(lèi)錯(cuò)誤”[2]，即“解決錯(cuò)誤問(wèn)題”的困境？又該如何找到“問(wèn)題的問(wèn)題”，成功為決策者提供正確的行動(dòng)建議或?yàn)闈M(mǎn)足自我需求而明晰政策邏輯？文章擬對(duì)以上問(wèn)題作出回應(yīng)。

2 概念界定與文獻(xiàn)綜述

2.1 概念界定

2.1.1 政策問(wèn)題構(gòu)建

構(gòu)建政策問(wèn)題是政策分析人員或政策分析者從不同的利益攸關(guān)者具有的彼此分歧的意見(jiàn)中不斷地、重復(fù)地研究解決問(wèn)題[3]。政策分析是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、全方位的過(guò)程，問(wèn)題的建立是否合理，將直接關(guān)系到?jīng)Q策者后續(xù)決策分析的效果。因此從某種程度上可以說(shuō)，構(gòu)建政策問(wèn)題比解決政策問(wèn)題更重要。

2.1.2 政策分析

政策分析有多種分析方法，有悠長(zhǎng)的發(fā)展歷史，可借用多學(xué)科理論。國(guó)外研究者多把政策分析視為一門(mén)應(yīng)用社會(huì)科學(xué)學(xué)科[4]。在鄧恩看來(lái)，從廣義層面而言，包括“政策過(guò)程和政策過(guò)程中的知識(shí)的提供”[1]。沃爾特·威廉（Walter William）認(rèn)為，政策分析是一種綜合的方法，可以向政府提供涉及決策的研究成果，也可以用于決定將來(lái)的相關(guān)政策[5]。因此可以說(shuō)，政策分析需要政策分析人員在一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與理論的指導(dǎo)下，研究與審查政策過(guò)程的主要階段，以滿(mǎn)足自我明晰政策邏輯的需要或者為相關(guān)機(jī)構(gòu)提出政策前景預(yù)測(cè)與行動(dòng)建議。

2.1.3 政策分析人員

與普通政策分析者相比，政策分析人員從事政策分析工作不僅出于自己的興趣或利益需求，更希望通過(guò)使用所掌握的知識(shí)和技術(shù)對(duì)政策產(chǎn)生某些影響[6]。從本質(zhì)上說(shuō)，政策分析是一種政策的研究活動(dòng)，因此政策分析人員首先是進(jìn)行政策研究的人們，其次是按照特殊政策的研究理論模式、方法和標(biāo)準(zhǔn)分析公共政策的專(zhuān)業(yè)人員。

2.2 政策分析人員的文獻(xiàn)綜述

20世紀(jì)60年代末，葉?？āさ铝_爾（Yehezkel Dror）最先提出了“政策分析家”或“政策分析人員”的概念。根據(jù)德羅爾的觀點(diǎn)，政策分析人員往往具有以下特點(diǎn)[7]。

第一，政策分析人員應(yīng)當(dāng)擁有政治頭腦，把注意力集中在公共決策和公共政策制定的政治方面。

第二，政策分析人員應(yīng)當(dāng)有總體觀念，不把研究重點(diǎn)局限于資源分配。

第三，政策分析人員不應(yīng)拘泥于現(xiàn)行方案的比較研究，而是致力于創(chuàng)新的備選方案。

第四，政策分析人員應(yīng)有豐富的想象力和細(xì)微的觀察力，善于在多領(lǐng)域溝通學(xué)習(xí)。

第五，政策分析人員應(yīng)預(yù)測(cè)未來(lái)可能的情況，并把不確定性因素納入政策分析中。

第六，政策分析人員不求細(xì)致全面，而是抓住問(wèn)題的根源與要點(diǎn)。

政策分析人員對(duì)社會(huì)問(wèn)題，特別是進(jìn)入政策議程的公共問(wèn)題持有特別的敏感態(tài)度，其所關(guān)注的內(nèi)容主要有各種社會(huì)問(wèn)題之間的關(guān)系以及這些問(wèn)題與政策問(wèn)題的聯(lián)系，公共政策的整體內(nèi)容，政策制定者決定做或決定不做的事，為或不為的原因，公共政策實(shí)施以后對(duì)政策分析人員個(gè)體及其代表的集體或社會(huì)整體的影響。

從現(xiàn)代公共政策的角度來(lái)看，一名合格的公共政策分析人員必須具備以下九項(xiàng)基本能力[3]。

第一，選擇標(biāo)準(zhǔn)意識(shí)：面對(duì)分析學(xué)科，知道如何選擇評(píng)估的子標(biāo)準(zhǔn)。第二，意識(shí)到診斷工具的選擇：知道如何選擇和創(chuàng)建質(zhì)性、定量診斷工具。第三，明確分析工作的局限性：知道如何科學(xué)地應(yīng)對(duì)分析工作的局限性。第四，運(yùn)用視覺(jué)思維知識(shí)：善于掌握和分析對(duì)象的基礎(chǔ)知識(shí)。第五，涉及理論與實(shí)踐知識(shí)：了解理論與實(shí)踐之間存在差異和適應(yīng)性是件好事。第六，政治知識(shí)：明確政策分析與政策進(jìn)程之間的關(guān)系。第七，對(duì)新分析工具的認(rèn)識(shí)：善于測(cè)試和改進(jìn)政策診斷工具。第八，意識(shí)到目標(biāo)與結(jié)果之間的關(guān)系：能夠使用不同渠道的具體結(jié)果。第九，價(jià)值觀知識(shí)：了解個(gè)人價(jià)值觀與社會(huì)的整體價(jià)值觀。

綜上可知，只有最佳的政策分析人員，才能充分滿(mǎn)足上述各類(lèi)知識(shí)需求。然而，從事各類(lèi)政策分析的人員往往只能掌握一些特定的知識(shí)，而且不同的政策分析人員的知識(shí)水平也不盡相同。筆者認(rèn)為，在政策分析的內(nèi)容上，政策分析人員應(yīng)當(dāng)熟知他們所關(guān)心的、探究的與分析的政策領(lǐng)域;在政策分析素養(yǎng)上，需要具備某一政策領(lǐng)域的某幾項(xiàng)知識(shí);在政策分析能力上，除了掌握科學(xué)的定性與定量分析工具以外，還要具備正確界定政策“元問(wèn)題”的能力。

3 政策分析人員須具備正確界定元問(wèn)題的能力與素養(yǎng)

政策問(wèn)題研究即探究那些通過(guò)公共活動(dòng)所獲得的、已實(shí)現(xiàn)的或者未達(dá)到的一系列需求、價(jià)值以及改變的機(jī)會(huì)[8]。在公共政策運(yùn)行過(guò)程中，政策問(wèn)題的構(gòu)建研究對(duì)整個(gè)政策議程有重大影響。公共政策關(guān)心的主要是社會(huì)與公民之間的關(guān)系，而政策分析人員思考和分析的是這些問(wèn)題究竟是如何被界定與構(gòu)建的，進(jìn)入政府政策議程的問(wèn)題是不是社會(huì)真正關(guān)切的重點(diǎn)問(wèn)題。然而，在制定政策問(wèn)題時(shí)，政策分析人員常常陷入找錯(cuò)問(wèn)題的漩渦，忽略了構(gòu)建公共政策問(wèn)題的分析。因此，作為一名政策分析人員，應(yīng)當(dāng)在政策分析的第一步，即政策問(wèn)題構(gòu)建分析中找準(zhǔn)真正的“病因”，并基于此“對(duì)癥下藥”，提出正確的行動(dòng)建議[9]。

3.1 為何會(huì)犯“第三類(lèi)錯(cuò)誤”

威廉·鄧恩曾說(shuō)：“政策分析過(guò)程中最大的風(fēng)險(xiǎn)，就是選擇‘正確’的備選方案去解決一個(gè)實(shí)為‘錯(cuò)誤’的政策問(wèn)題?！盵10]政策分析人員的目的在于用所掌握的知識(shí)和技術(shù)對(duì)政策產(chǎn)生影響和出于自我需求洞悉政策邏輯。但有時(shí)并不是政策分析人員不想找到政策問(wèn)題，而是“探錯(cuò)了路”，找到了政策中的“假問(wèn)題”[11]。因而，接下來(lái)探討為何政策分析人員會(huì)犯“第三類(lèi)錯(cuò)誤”。

既然政策分析人員的目標(biāo)是找到“問(wèn)題的問(wèn)題”，那應(yīng)該從政策問(wèn)題的特征研究著手，明確政策問(wèn)題的特征之后抓住重點(diǎn)、找準(zhǔn)根源，進(jìn)一步探尋元問(wèn)題所在。

首先，政策問(wèn)題是一種主觀性的問(wèn)題，是決策者從經(jīng)驗(yàn)中根據(jù)判斷得出的。在思考“什么樣的問(wèn)題才能成為政策問(wèn)題”時(shí)，由于政策制定者、政策分析人員以及該政策的利益相關(guān)者對(duì)政策執(zhí)行后的社會(huì)變遷存在各種不同的甚至是矛盾的假定和觀點(diǎn)，因此在面臨同一社會(huì)現(xiàn)象或與政策相關(guān)的資料時(shí)，往往會(huì)在“問(wèn)題”上作出矛盾的界定和詮釋。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，不同的政策相關(guān)者眼中的“問(wèn)題”是不一樣的。盡管人們?cè)谌粘Ｉ钪写蠖嗄芨杏X(jué)到某些社會(huì)異?，F(xiàn)象，但它并非“政策問(wèn)題”，而是屬于“問(wèn)題情勢(shì)”。政策問(wèn)題是人們?cè)诜治錾鐣?huì)現(xiàn)象時(shí)，從問(wèn)題情境中提取出來(lái)的一個(gè)要素[12]。由于人們對(duì)政策問(wèn)題的認(rèn)識(shí)存在差異，使政策問(wèn)題帶有主觀性，因此決策者很難找到問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。

其次，政策問(wèn)題是在不斷變化的，即使政策分析人員某一階段找準(zhǔn)了元問(wèn)題，也可能因?yàn)樯鐣?huì)環(huán)境的變化而改變。正如拉塞爾（Russell A.Ackoff）所指出的，政策問(wèn)題和備選方案不斷發(fā)生變化，因此問(wèn)題并不靜態(tài)地在原地等候解決——雖然一個(gè)計(jì)劃或方案要處理的問(wèn)題不會(huì)被淘汰，但方案自身會(huì)變得過(guò)時(shí)或陳舊[12]。這意味著政策分析人員可以抓準(zhǔn)問(wèn)題的根源，但不能持續(xù)地抓住問(wèn)題的根源。因此，政策分析人員在某一階段或許能夠找到“問(wèn)題的問(wèn)題”，但政策問(wèn)題的動(dòng)態(tài)變化給分析者帶來(lái)了困難。

再次，政策問(wèn)題之間是相互關(guān)聯(lián)的，某一方面的政策問(wèn)題常常影響其他政策問(wèn)題或被動(dòng)地受到另一方面政策問(wèn)題的影響。例如，工業(yè)蕭條的政策問(wèn)題會(huì)影響到社會(huì)失業(yè)的政策，也就是說(shuō)，假設(shè)政府采取了一種政策使工業(yè)停止運(yùn)轉(zhuǎn)，而當(dāng)社會(huì)勞動(dòng)力退出到一定程度，乃至對(duì)社會(huì)造成影響時(shí)，全國(guó)的失業(yè)政策也將隨之發(fā)生變化。

最后，政策問(wèn)題并不是由某一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)問(wèn)題構(gòu)成的，而是由多個(gè)相互關(guān)聯(lián)的單個(gè)問(wèn)題組成，且政策問(wèn)題之間相互關(guān)聯(lián)。因此，政策分析人員在分析政策問(wèn)題時(shí)，要求運(yùn)用系統(tǒng)的觀點(diǎn)與方法找到“問(wèn)題的問(wèn)題”，而這便是困難所在。

3.2 政策分析人員如何界定“問(wèn)題的問(wèn)題”

“我們所遭遇的許多失敗，往往都是由于我們?cè)谔幚礤e(cuò)誤問(wèn)題，而非由于我們針對(duì)實(shí)際問(wèn)題采取了錯(cuò)誤的應(yīng)對(duì)措施?！盵12]透過(guò)問(wèn)題建構(gòu)，可以協(xié)助決策者挖掘政策的相關(guān)知識(shí)，進(jìn)而有能力挑戰(zhàn)各種假設(shè)。而出現(xiàn)質(zhì)疑便可以驅(qū)動(dòng)政策分析人員追根溯源，找到問(wèn)題的根源。問(wèn)題建設(shè)有利于界定暗含的假設(shè)、確定產(chǎn)生的原因、概述可能的目標(biāo)、整合相互沖突的前景并制定新的政策選擇。鄧恩認(rèn)為，構(gòu)建一個(gè)政策問(wèn)題需要四個(gè)相互連接的步驟和四種問(wèn)題類(lèi)（見(jiàn)圖1）。

在這個(gè)政策提問(wèn)構(gòu)建過(guò)程中，政策分析人員的中心任務(wù)是界定“問(wèn)題的問(wèn)題”，他們面對(duì)的是由各式各樣的利益、假定、意見(jiàn)等編制而成的問(wèn)卷網(wǎng)絡(luò)。二元問(wèn)題則是一個(gè)結(jié)構(gòu)不良的問(wèn)題，涉及許多決策層面，存在價(jià)值難以確定，也無(wú)法用一種統(tǒng)一的表達(dá)方式說(shuō)明[3]。因此，找到元問(wèn)題的先決條件是政策分析人員需要感知到問(wèn)題情勢(shì)，也就是說(shuō)政策分析人員需要對(duì)政策問(wèn)題產(chǎn)生一種“內(nèi)心憂慮”或“情緒緊張”，并基于此對(duì)政策問(wèn)題的基本假設(shè)提出疑問(wèn)。接下來(lái)，政策分析人員必須從最根本的層面理解這些相關(guān)的問(wèn)題，并找出這些問(wèn)題的根源和背景。此外，由于一個(gè)政策問(wèn)題往往與其他政策問(wèn)題在不同的領(lǐng)域、范圍或?qū)哟紊洗嬖谙嗷リP(guān)聯(lián)，要界定元問(wèn)題，有時(shí)需要政策分析人員從整體出發(fā)，同時(shí)解決幾個(gè)關(guān)系密切的問(wèn)題更能準(zhǔn)確地界定元問(wèn)題。

3.3 “對(duì)癥下藥”，提出相應(yīng)的解決方案

“想要順利地解決問(wèn)題，就得找出一個(gè)適合該實(shí)際問(wèn)題的正確方法。”[12]一些政策研究者認(rèn)為，找對(duì)了政策問(wèn)題相當(dāng)于達(dá)到了政策制定的50%的要求。那么剩下的另一半要求則是找準(zhǔn)問(wèn)題根源之后提出正確的行動(dòng)建議。這需要政策分析人員針對(duì)所找到的“政策病因”，逐一提出相應(yīng)的方案。以下案例便能恰當(dāng)?shù)卣f(shuō)明這一點(diǎn)。

由于大眾普遍認(rèn)為美國(guó)政府歷年實(shí)施的超過(guò)20萬(wàn)人次標(biāo)準(zhǔn)化考核中存在族裔和性別偏見(jiàn)，即白人學(xué)生考試成績(jī)顯然優(yōu)于少數(shù)族裔學(xué)生。這一問(wèn)題在1980年末被列入一些州政府的立法議程。然而在賓夕法尼亞州，需要州政府針對(duì)這一“存在歧視的考核”實(shí)施立法行動(dòng)（即廢除標(biāo)準(zhǔn)化考核）的假設(shè)受到政治分析人員的質(zhì)疑，他們?cè)谂c利益相關(guān)者一起對(duì)各種測(cè)試偏差結(jié)果進(jìn)行全面分析和系統(tǒng)評(píng)估之后，重新構(gòu)建了這個(gè)“存在歧視的考核”問(wèn)題。他們發(fā)現(xiàn)，少數(shù)族裔和白人學(xué)生之間成績(jī)的分?jǐn)?shù)差距很大，不是考試差異的問(wèn)題，而是少數(shù)族裔和白人學(xué)生之間的教育長(zhǎng)時(shí)間存在嚴(yán)重不公平的衡量指標(biāo)。因此，政策分析人員建議繼續(xù)采用標(biāo)準(zhǔn)化的考試方法，同時(shí)，每個(gè)州應(yīng)當(dāng)把教育重點(diǎn)放在規(guī)避教育機(jī)會(huì)的明顯不平等上，而不是直接了斷地廢除標(biāo)準(zhǔn)化考核。

由此可見(jiàn)，案例中“標(biāo)準(zhǔn)化考試”的存在并不是種族與性別歧視問(wèn)題產(chǎn)生的根源，即使取締標(biāo)準(zhǔn)化考試，歧視也會(huì)依舊存在。而賓夕法尼亞州政府明顯沒(méi)有找準(zhǔn)問(wèn)題的根源所在，“廢除標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)試”也許對(duì)某一問(wèn)題來(lái)說(shuō)是一個(gè)好辦法或一種正確的解決方案，但如果將其用于“消除種族與性別歧視”的問(wèn)題上，那就是“第三類(lèi)錯(cuò)誤”。因此，政策分析人員在找準(zhǔn)“問(wèn)題的問(wèn)題”后，須針對(duì)性地制定解決方案或提出行動(dòng)建議，利用自身的知識(shí)技術(shù)幫助政策制定者制定或修繕政策，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)以上論述，文章認(rèn)為在分析公共政策的問(wèn)題構(gòu)建時(shí)，政策分析人員若把注意力聚焦在“問(wèn)題是什么”，而不推敲“問(wèn)題的問(wèn)題”，將導(dǎo)致對(duì)元問(wèn)題或產(chǎn)生問(wèn)題的原因，尤其是對(duì)深層次的問(wèn)題根源缺乏探究，進(jìn)而面臨犯“第三類(lèi)錯(cuò)誤”的危險(xiǎn)。因此，筆者從“政策分析人員如何避免深陷找錯(cuò)政策問(wèn)題的漩渦”這一問(wèn)題入手，通過(guò)研讀相關(guān)文獻(xiàn)資料，界定了政策分析人員及其相關(guān)概念，提出其具有專(zhuān)業(yè)特點(diǎn)、感興趣的政策內(nèi)容、應(yīng)當(dāng)具備的知識(shí)素養(yǎng)與專(zhuān)業(yè)能力。

除了對(duì)政策持有興趣和滿(mǎn)足自身的利益需求以外，政策分析人員在政策分析過(guò)程中應(yīng)當(dāng)利用自己的理論知識(shí)或方法技術(shù)，為政策實(shí)施之前、政策實(shí)施過(guò)程或?qū)嵤┮院筇岢銮熬邦A(yù)測(cè)或行動(dòng)建議。而政策分析過(guò)程的第一個(gè)步驟也是最關(guān)鍵的步驟，即政策問(wèn)題構(gòu)建分析。由于政策問(wèn)題是政策制定者通過(guò)判斷由經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)換而來(lái)的，是不斷變化、相互關(guān)聯(lián)的，使政策分析人員的工作難度增大，因而政策分析人員應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，從“問(wèn)題感知、問(wèn)題搜索、問(wèn)題界定、問(wèn)題明確化”四個(gè)問(wèn)題構(gòu)建步驟，正確界定“問(wèn)題的問(wèn)題”，分析政策問(wèn)題的根源。最后，對(duì)癥下藥，提出對(duì)應(yīng)的解決方案。

決策者或?qū)I(yè)政策分析人員必須懂得怎樣挑選評(píng)價(jià)的子標(biāo)準(zhǔn)、了解理論和實(shí)際的差異和適應(yīng)性、善于測(cè)試和改進(jìn)政策分析的工具。然而，文章只是從政策問(wèn)題的正確構(gòu)建和元問(wèn)題的界定來(lái)論證，成為一名專(zhuān)業(yè)的政策分析人員絕不僅要求在此方面表現(xiàn)突出。因筆者學(xué)識(shí)有限，僅作此論述未來(lái)會(huì)在該領(lǐng)域展開(kāi)進(jìn)一步研究。

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作者簡(jiǎn)介：王澤敏（1998—），女，貴州都勻人，碩士在讀，研究方向：行政管理。