外籍人員居留卡用戶黏度提升對(duì)策
——以義烏市外籍商友卡為例

黨俊琦，王永寶，張婷婷，任姿潤(rùn)，尚 凱

1.西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063； 2.西安市公安局，陜西 西安 710002

一、引言

為向外籍人員提供停留國(guó)基礎(chǔ)行政事務(wù)服務(wù)及便利，幫助停留國(guó)掌握外籍人員在留狀況，打擊外籍人員不法在留和不法工作行為，美國(guó)、歐盟、日本等主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都實(shí)施外籍人員居留卡制度。2016年1月1日，我國(guó)在借鑒各國(guó)外籍人員居留卡制度基礎(chǔ)上，針對(duì)中國(guó)公民實(shí)施《居住證暫行條例》[1]。2020年10月29日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)提出：“要建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，全面提高對(duì)外開(kāi)放水平，推動(dòng)貿(mào)易和投資自由化便利化，推進(jìn)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展，推動(dòng)共建‘一帶一路’高質(zhì)量發(fā)展，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理體系改革?！盵2]同年10月31日，國(guó)家移民管理局黨組會(huì)議研究貫徹落實(shí)十九屆五中全會(huì)精神，要求“持續(xù)深化移民管理體制改革和‘放管服’改革，大力推進(jìn)移民治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷提高對(duì)中外出入境人員管理服務(wù)水平，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)移民管理力量”[3]。此后，學(xué)界開(kāi)始探討應(yīng)針對(duì)不具有中國(guó)國(guó)籍的人實(shí)施外籍人員居留卡制度。目前，我國(guó)學(xué)界針對(duì)外籍人員居留制度主要存在三種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，體現(xiàn)出三種類型。其一，應(yīng)建立外籍人員“華裔卡”制度，讓之擔(dān)負(fù)起僑務(wù)公共外交職能，最大限度開(kāi)發(fā)、利用海外華人資源，推動(dòng)建設(shè)人類命運(yùn)共同體[4]。其二，參照國(guó)內(nèi)居住證制度，給予在中國(guó)永久居留外籍人員享有城市基本公共服務(wù)和便利[5-6]。其三，圍繞外籍人員管理內(nèi)容動(dòng)態(tài)化、信息多元化、共享即時(shí)化、技術(shù)現(xiàn)代化四個(gè)方面，穩(wěn)步推進(jìn)在中國(guó)外籍人員“身份證”智能化[7-8]。

上述三種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)都從合理性、必要性、可行性等維度對(duì)外籍人員居留制度進(jìn)行闡釋，確有一定學(xué)術(shù)價(jià)值，但忽視了基于習(xí)近平法治思想對(duì)其進(jìn)行當(dāng)代中國(guó)法治實(shí)踐的社會(huì)學(xué)解構(gòu)。為了貫徹落實(shí)十九屆五中全會(huì)精神，堅(jiān)持實(shí)施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次對(duì)外開(kāi)放，依托我國(guó)大市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)國(guó)際合作，實(shí)現(xiàn)互利共贏，共建“一帶一路”，本文以義烏市外籍商友卡為例，對(duì)我國(guó)外籍人員居留卡制度進(jìn)行研究。

二、義烏市外籍人員及外籍商友卡開(kāi)發(fā)情況

義烏市位于浙江省中部，面積1 105.46平方公里，下轄8個(gè)街道、6個(gè)鎮(zhèn)，是我國(guó)典型的國(guó)家級(jí)國(guó)際自貿(mào)區(qū)。2011年，義烏市獲批開(kāi)展國(guó)際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)。2014年，義烏市正式落地實(shí)施市場(chǎng)采購(gòu)貿(mào)易方式。2019年，義烏市實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總額2 967.83億元，同比增長(zhǎng)15.93%，其中出口2 867.93億元，同比增長(zhǎng)13.74%，全年實(shí)現(xiàn)“一帶一路”沿線國(guó)家進(jìn)出口總額1 413.9億元，增長(zhǎng)12.9%，義烏市經(jīng)濟(jì)外向度高達(dá)65%[9]。2020年9月21日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)(浙江)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域方案》，將義烏市納入中國(guó)(浙江)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)[10]。

義烏市外籍商友卡用于外籍人員在義烏市居留，享受身份認(rèn)證、金融服務(wù)、信用信息等基本公共服務(wù)和便利，具有申請(qǐng)義烏市政府部門社會(huì)行政事務(wù)等功能。義烏市外籍商友卡，正面用中文統(tǒng)一標(biāo)注外籍人員姓名、性別、護(hù)照號(hào)碼、出生日期、制卡日期，以及人像照片、實(shí)名實(shí)人認(rèn)證的二維碼，背面有“中國(guó)義烏”“外籍商友卡”及“e隨行”等中文字樣。目前，外籍人員申請(qǐng)義烏市外籍商友卡并無(wú)條件限制，不論是長(zhǎng)期居住還是短期停留，原則上只要是外籍人員都鼓勵(lì)申請(qǐng)。該卡已經(jīng)成為義烏市外籍人員居住生活的“便民卡”和跨境貿(mào)易的“保障卡”。

2019年至2020年，西北政法大學(xué)義烏研究院課題組在義烏市反恐辦、義烏市公安局等單位協(xié)助下，在義烏市江東街道東洲社區(qū)、雞鳴山社區(qū)、五愛(ài)社區(qū)和稠城街道賓王社區(qū)等地設(shè)立調(diào)查點(diǎn)，采取偶遇抽樣、滾雪球抽樣等非概率抽樣方法，由受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)的調(diào)查員發(fā)放紙質(zhì)問(wèn)卷和電子問(wèn)卷，就外籍人員開(kāi)展調(diào)查。調(diào)查分兩期展開(kāi)：第1期調(diào)查時(shí)間為2019年12月26日至2020年1月26日，第2期調(diào)查時(shí)間為2020年7月15日至8月5日[11]。兩期調(diào)查總共歷時(shí)50天，發(fā)放問(wèn)卷5 000份，收回3 429份，其中有效問(wèn)卷3 429份，無(wú)效問(wèn)卷0份。調(diào)查結(jié)果如表1所示：

表1 外籍人員調(diào)查結(jié)果

(一)義烏市外籍人員情況

義烏市年入境外籍人員55萬(wàn)余人次，疫情期間也達(dá)到26萬(wàn)余人次，享有“小聯(lián)合國(guó)”美譽(yù)，其外籍人員涉及196個(gè)國(guó)家和地區(qū)，但常住外籍人員僅約1.5萬(wàn)余人。義烏市外籍人員呈現(xiàn)出層次多樣、流動(dòng)性高、身份復(fù)雜、來(lái)源廣泛等異質(zhì)性特征。由表1可見(jiàn)，義烏市外籍人員中，男性比例大幅度高于女性，大學(xué)以上文化(含)占據(jù)絕大多數(shù)，主要以經(jīng)商為目的來(lái)到義烏市，大部分愿意在中國(guó)長(zhǎng)期工作居住。

我國(guó)科學(xué)技術(shù)部(國(guó)家外國(guó)專家局)將來(lái)華工作外國(guó)人分為A、B、C三類：外國(guó)高端人才(A類)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的科學(xué)家、科技領(lǐng)軍人才、國(guó)際企業(yè)家、專門特殊人才等“高精尖缺”外國(guó)高端人才；外國(guó)專業(yè)人才(B類)是符合外國(guó)人來(lái)華工作指導(dǎo)目錄和崗位需求，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展急需的外國(guó)專業(yè)人才；其他外國(guó)人員(C類)是滿足我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求，符合國(guó)家政策規(guī)定的其他外國(guó)人員[12]。目前，該市外籍人員大部分為C類，主要以國(guó)際小商品貿(mào)易為目的，采購(gòu)?fù)瓿珊蠹措x開(kāi)義烏返回原籍國(guó)，下次采購(gòu)周期到來(lái)時(shí)再次來(lái)到義烏，流動(dòng)性極強(qiáng)。由圖1可見(jiàn)，義烏市外籍人員主要來(lái)自亞洲，特別是南亞次大陸，且以第三世界國(guó)家為主。

(二)義烏市外籍商友卡推廣情況

部分外籍人員誠(chéng)信意識(shí)不強(qiáng)，欠款賒賬風(fēng)氣濃厚。2019年以來(lái)，在義烏不斷出現(xiàn)第三世界國(guó)家外籍人員惡意違約現(xiàn)象。

為杜絕上述現(xiàn)象，義烏市設(shè)想依托外籍商友卡打造“1(商友卡)、1(外籍人員信用平臺(tái))、X(多部門應(yīng)用)”外籍人員信用應(yīng)用模式，建設(shè)義烏市外籍人員信用平臺(tái)，推進(jìn)外籍人員誠(chéng)信體系建設(shè)各項(xiàng)工作，對(duì)外籍商友卡進(jìn)行“賦能”改革，營(yíng)造外籍人員“人人有卡，人人用卡”的良好社會(huì)氛圍。

圖1 義烏市外籍人員來(lái)源分布

自2016年開(kāi)始，義烏市通過(guò)屬地出入境辦事窗口、微信公眾號(hào)和賓館前臺(tái)“無(wú)感智辦”三種渠道，推廣實(shí)體和電子相結(jié)合的外籍商友卡。截至2020年6月，義烏市累計(jì)發(fā)放外籍商友卡24萬(wàn)張[13]。通過(guò)廣泛采集數(shù)據(jù)，搭建外籍人員綜合信息平臺(tái)，促進(jìn)義烏市外籍人員信用形成“數(shù)據(jù)采集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、價(jià)值應(yīng)用”閉環(huán)效應(yīng)。一方面，面對(duì)社會(huì)大眾，外籍商友卡嵌入信息查詢功能，經(jīng)外籍人員本人授權(quán)后，掃描外籍商友卡二維碼即可獲知外籍人員基本信息、經(jīng)營(yíng)公司信息、市場(chǎng)貿(mào)易信用狀態(tài)，以及其他政府授權(quán)可公開(kāi)的相關(guān)信用信息；另一方面，面向政府部門，外籍商友卡開(kāi)放所有涉外數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)外籍人員數(shù)據(jù)全社會(huì)采集、職能部門共建共治共享外籍人員基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，從而既提升了涉外服務(wù)水平，又實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)有效管理。

三、義烏市外籍商友卡存在問(wèn)題及原因分析

用戶黏度依靠于使用者對(duì)某項(xiàng)事物產(chǎn)生的依賴感，在該項(xiàng)事物沒(méi)有消失的情況下，使用者希望能更好地使用下去，具體表現(xiàn)為使用者對(duì)某項(xiàng)事物重復(fù)使用的頻率。雖然義烏市依托外籍商友卡啟動(dòng)了“市場(chǎng)外商貿(mào)易采購(gòu)系統(tǒng)”的實(shí)體化項(xiàng)目，采取“淘寶”交易后信用互評(píng)機(jī)制的“義信購(gòu)”APP平臺(tái)，并推廣外籍商友卡“顯卡交易”，獲得了國(guó)內(nèi)外商界的普遍贊譽(yù)。然而，仍然存在著一些問(wèn)題，用戶黏度亟須提高。

(一)存在的問(wèn)題

1.應(yīng)用場(chǎng)景匱乏

由圖2可見(jiàn)，義烏市外籍人員主要期望外籍商友卡具有購(gòu)買水電煤氣、解決子女就學(xué)、辦理銀行金融、實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)等政府部門社會(huì)行政事務(wù)功能，而目前外籍商友卡X應(yīng)用場(chǎng)景中并沒(méi)有滿足其上述需要。此外，雖然外籍商友卡實(shí)現(xiàn)了公安局、商務(wù)局、外事辦等24個(gè)政府部門，以及39項(xiàng)涉外應(yīng)用場(chǎng)景的搭建，但僅初步具備公安身份查驗(yàn)、信用查詢、小額存儲(chǔ)支付、乘坐公交及借閱圖書(shū)等功能。與之相對(duì)，“義烏市社會(huì)信用信息共享平臺(tái)”已經(jīng)歸集該市51個(gè)政府部門、99家金融機(jī)構(gòu)，覆蓋30余萬(wàn)企業(yè)主體和200余萬(wàn)中國(guó)公民，共4類270項(xiàng)應(yīng)用場(chǎng)景。由此可見(jiàn)，外籍商友卡X應(yīng)用場(chǎng)景遠(yuǎn)少于“義烏市社會(huì)信用信息共享平臺(tái)”應(yīng)用場(chǎng)景數(shù)量。

圖2 義烏市外籍人員對(duì)外籍商友卡的功能期待

2.用戶數(shù)量不多

2016年，義烏市開(kāi)始借助屬地公安機(jī)關(guān)出入境辦事窗口為所有在義烏外籍人員發(fā)放外籍商友卡。2019年，義烏市通過(guò)對(duì)該市260余家涉外賓館安裝電子商友卡發(fā)卡系統(tǒng)，并且開(kāi)通“義烏市境外人員住宿登記信息”公安微信公眾號(hào)，實(shí)現(xiàn)了“無(wú)感智辦”推廣卡式商友卡和e式商友卡相結(jié)合的外籍商友卡辦理。截至2020年6月，義烏市累計(jì)發(fā)放外籍商友卡24萬(wàn)張。相較而言，義烏市年均入境外籍人員有55萬(wàn)余人次。由此可見(jiàn)，外籍商友卡使用人數(shù)遠(yuǎn)少于入境外籍人員總量。

3.數(shù)據(jù)采集失真

由圖3可見(jiàn)，埃及、伊拉克等國(guó)家外籍人員熱衷于申辦數(shù)張外籍商友卡。據(jù)在義烏停留10年的一名約旦商人介紹，部分外國(guó)籍人員持有多國(guó)護(hù)照，且各本護(hù)照名字不同。這就給其申辦數(shù)張外籍商友卡留下空間，導(dǎo)致外籍商友卡存在“一人多卡”問(wèn)題。而韓國(guó)、俄羅斯、美國(guó)等國(guó)外籍人員則不愿意申辦和持用外籍商友卡。據(jù)義烏市韓國(guó)商會(huì)會(huì)長(zhǎng)黃某某介紹，在義烏市韓國(guó)商人本民族意識(shí)較強(qiáng)，只用外籍商友卡接受身份核驗(yàn)查驗(yàn)，很少或幾乎不使用其涉外應(yīng)用功能，這就導(dǎo)致外籍商友卡存在“沉睡”問(wèn)題。

圖3 義烏市外籍人員持有外籍商友卡數(shù)量

(二)原因分析

1.主體位階不高

外籍商友卡由義烏市公安局和義烏市民卡公司共同開(kāi)發(fā)，是為外籍人員在義烏市居住、享受基本公共服務(wù)以及申請(qǐng)各項(xiàng)社會(huì)行政事務(wù)提供便利，不包含社會(huì)保障功能的“e隨行”卡。2015年，義烏市公安局出臺(tái)《義烏市散居境外人員臨時(shí)住宿登記管理工作規(guī)范》《義烏市境外人員社區(qū)管理和服務(wù)實(shí)施辦法(試行)》等條例，以及《境外駐義商務(wù)機(jī)構(gòu)邀請(qǐng)函發(fā)放登記簿》等制度，將義烏市公安局出入境管理局確定為外籍商友卡的管理和推廣主體[14]。

黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合”。杭州市G20舉辦前夕，義烏市公安機(jī)關(guān)對(duì)外籍人員開(kāi)展了拉網(wǎng)排查。雖然效果明顯，但既沒(méi)有發(fā)揮地方政府黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，也沒(méi)有發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，不適合常態(tài)化背景下外籍商友卡辦理工作。據(jù)義烏市公安局某派出所外事辦民警反映，常態(tài)化下，“出入境云端智能管理系統(tǒng)”每天都會(huì)推送需要見(jiàn)面核查的外籍人員，該派出所轄區(qū)外籍人員數(shù)量眾多，僅依靠公安機(jī)關(guān)行政行為無(wú)法及時(shí)、有效完成核查任務(wù)。與此同時(shí)，以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，難以推動(dòng)其他政府職能部門開(kāi)展有效合作，導(dǎo)致外籍商友卡X應(yīng)用場(chǎng)景賦能工作辦事效率不高，進(jìn)展緩慢。

日本在東方第一個(gè)較為系統(tǒng)地對(duì)外籍人員居留卡制度進(jìn)行法治實(shí)踐。日本在留卡(在留カード)的申辦對(duì)象為在留日本資格期間超過(guò)3個(gè)月，并在此期間內(nèi)居住在日本的外籍人員。該卡用日文和英文雙語(yǔ)記載持卡人姓名、性別、出生日期、國(guó)籍(地區(qū))、在留資格、在留期限、是否限制就業(yè)，以及人像照片等信息[15]。日本法務(wù)省出入國(guó)在留管理廳負(fù)責(zé)日本在留卡受理、頒發(fā)、管理以及取消等制度實(shí)施。2019年4月1日，日本法務(wù)省原入國(guó)管理局正式升格組建為出入國(guó)在留管理廳。主要變化：其一，級(jí)別升高，由法務(wù)省的內(nèi)設(shè)局升格為直屬獨(dú)立機(jī)構(gòu)，相當(dāng)于中國(guó)國(guó)家移民管理局；其二，權(quán)限擴(kuò)大，出入國(guó)在留管理廳全面負(fù)責(zé)日本出入國(guó)審查和在留(即停留、居留)等出入境移民管理實(shí)務(wù)；其三，2019年起預(yù)算單列日本中央政府一級(jí)預(yù)算，人員編制也大幅增加。日本出入國(guó)在留管理廳實(shí)行“廳—地方局—地方支局—派出機(jī)構(gòu)”的組織架構(gòu)，設(shè)置札幌、仙臺(tái)、東京、名古屋、大阪、廣島、高松、福岡等8個(gè)地方出入國(guó)在留管理局，成田空港、羽田空港、橫濱、中部空港、關(guān)西空港、神戶等支局，以及61個(gè)派出機(jī)構(gòu)管理在留卡事務(wù)[16]。

日本在留卡制度主體由日本中央政府管轄，我國(guó)可借鑒其主體位階高的立法技術(shù)，但絕不能照抄西方法理思想。在西方語(yǔ)境下，其法理思想根本目的是為資產(chǎn)階級(jí)的利益服務(wù)，我們要時(shí)刻警惕資產(chǎn)階級(jí)法治理論的侵害。

2.法律位階不高

浙江省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《義烏國(guó)際貿(mào)易綜合改革試驗(yàn)區(qū)條例》，該條例第三十四條規(guī)定：“義烏試驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定對(duì)外籍人員提供出入境、停居留等方面的便利……義烏試驗(yàn)區(qū)可以通過(guò)‘外籍商友卡’等載體，加強(qiáng)外籍人員身份認(rèn)證、誠(chéng)信體系、社會(huì)保障、金融服務(wù)等方面的機(jī)制建設(shè)，提升對(duì)外籍人員的服務(wù)和管理水平?！盵17]按照國(guó)家憲法和立法法規(guī)定的立法體制，法律效力位階共分六級(jí)，從高到低依次為根本法、基本法、普通法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。而對(duì)外籍商友卡作出規(guī)定的《義烏國(guó)際貿(mào)易綜合改革試驗(yàn)區(qū)條例》僅屬于地方性法規(guī)。按照上位法規(guī)定，義烏市政府各職能部門業(yè)務(wù)相對(duì)獨(dú)立，且海關(guān)、出入境邊防檢查站等許多部門業(yè)務(wù)屬于國(guó)家統(tǒng)一事權(quán)，《義烏國(guó)際貿(mào)易綜合改革試驗(yàn)區(qū)條例》無(wú)法支撐義烏市政府各職能部門進(jìn)行橫向?qū)?。如，在公安機(jī)關(guān)與人民銀行共同開(kāi)發(fā)“商友卡和銀行卡二卡合一、大額支付”，與衛(wèi)生監(jiān)督局共同開(kāi)發(fā)“商友卡和醫(yī)?？ǘê弦?，外籍人員就醫(yī)、體檢、疫苗接種”，以及與市場(chǎng)監(jiān)督管理局共同開(kāi)發(fā)“商友卡申請(qǐng)外資企業(yè)登記”等諸領(lǐng)域，就難以突破跨部門合作的瓶頸。

日本第171屆國(guó)會(huì)通過(guò)并實(shí)施《住民基本臺(tái)賬法修正案2012》，外國(guó)住民被添加到住民基本臺(tái)賬法適用對(duì)象中。適用于住民票的外國(guó)住民分為：其一為中長(zhǎng)期停留者，其二為特別永住者，其三為暫時(shí)庇護(hù)許可者或暫時(shí)停留許可者，其四為因出生而經(jīng)過(guò)停留者或因喪失國(guó)籍的經(jīng)過(guò)停留者。其中，取得在留資格的外籍人員且在留期間為3個(gè)月以下、短期停留、外交、公用在留資格者等以外者，將發(fā)放日本在留卡[18]。2012年7月9日，日本國(guó)會(huì)通過(guò)并實(shí)施《出入國(guó)管理及難民認(rèn)定特別法案修正案2012》，引入《新在留管理制度》，實(shí)施日本在留卡制度，廢除原“外籍人員登陸制度”[19]。

根據(jù)日本憲法規(guī)定的立法體制，日本法律效力位階共分三級(jí)，從高到低依次為國(guó)會(huì)立法、內(nèi)閣政令、地方公共團(tuán)體條例。日本在留卡制度在日本具有最高位階的法律效力，我國(guó)可借鑒其法律位階高的立法技術(shù)，但必須清醒地認(rèn)識(shí)到，日本照搬西方民主憲政、法律至上模式，其本質(zhì)是資產(chǎn)階級(jí)法律，我們決不能照單全收。

四、提高外籍人員居留卡用戶黏度的建議

毋庸置疑，外籍人員居留卡用戶黏度越高，其數(shù)據(jù)基礎(chǔ)價(jià)值就越高。如何培育外籍人員使用習(xí)慣、激發(fā)使用興趣，進(jìn)而提高該卡用戶黏度成為管理機(jī)構(gòu)亟須思考的問(wèn)題。而提高用戶黏度的基礎(chǔ)是基于應(yīng)用場(chǎng)景的數(shù)據(jù)嵌入式交互，這種數(shù)據(jù)嵌入式交互一旦建立，就不會(huì)輕易失去。由于外籍人員居留卡承載著外籍人員基礎(chǔ)信息、活動(dòng)軌跡、實(shí)名驗(yàn)證等數(shù)據(jù)交互功能，是移民管理領(lǐng)域堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。

習(xí)近平法治思想內(nèi)涵豐富、論述深刻、邏輯嚴(yán)密、系統(tǒng)完備，包括堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路、堅(jiān)持建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系等“十一個(gè)堅(jiān)持”，是移民管理領(lǐng)域依法治國(guó)的根本遵循和行動(dòng)指南。因此，我們應(yīng)該運(yùn)用習(xí)近平法治思想[20]，拓展外籍人員信息采集廣度，增強(qiáng)外籍人員情報(bào)數(shù)據(jù)深度，實(shí)現(xiàn)外籍人員數(shù)據(jù)嵌入式交互，進(jìn)一步提高外籍人員居留卡的用戶黏度。

(一)深化貫徹堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治最根本的保證。實(shí)踐證明，只有在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法治國(guó)才能沿著社會(huì)主義道路正確前行，中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)才能早日實(shí)現(xiàn)。因此，只有深化貫徹堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，改革外籍人員居留卡制度，才能在移民管理領(lǐng)域提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。堅(jiān)持習(xí)近平法治思想，通過(guò)法定程序讓黨的主張成為國(guó)家意志、形成法律，通過(guò)法律保障黨的政策有效實(shí)施，確保黨發(fā)揮總攬全國(guó)移民管理全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

唯有變“公安機(jī)關(guān)管理”為“黨委政府全面管理，公安機(jī)關(guān)專責(zé)管理”，毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨對(duì)移民管理工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，才能全面推動(dòng)移民治理體系和治理能力現(xiàn)代化。通過(guò)黨委政府明確行政職責(zé)、整合各方資源，實(shí)施黨委政府統(tǒng)一管理下的移民治理分工協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)政府相關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)管理上的職責(zé)重疊或分工不明，加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理，加快推進(jìn)立體化信息化社會(huì)治安防控體系建設(shè)，有效推進(jìn)外籍商友卡X應(yīng)用場(chǎng)景賦能，加強(qiáng)對(duì)實(shí)有外籍人員管理，全力維護(hù)社會(huì)安定，切實(shí)保障人民安寧。筆者建議，在黨的浙江省、金華市、義烏市委員會(huì)分別成立外籍人員居留卡“1+1+X”賦能領(lǐng)導(dǎo)小組，分別向黨的浙江省、金華市、義烏市黨委負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。外籍人員居留卡“1+1+X”賦能領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)為組織實(shí)施賦能工作的主要責(zé)任人，由同級(jí)黨的常委委員擔(dān)任。浙江省外籍人員居留卡“1+1+X”賦能領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)加強(qiáng)對(duì)金華市、義烏市賦能工作的領(lǐng)導(dǎo)。外籍人員居留卡“1+1+X”賦能領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，為其日常辦事機(jī)構(gòu)。省、自治區(qū)、直轄市黨委外籍人員居留卡“1+1+X”賦能工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室為黨委工作部門，設(shè)在同級(jí)公安機(jī)關(guān)黨的委員會(huì)，從而確保外籍人員居留卡制度具有長(zhǎng)久的生命力。

(二)深化貫徹堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路

法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。法治興則國(guó)家興，法治衰則國(guó)家亂。中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的理論指導(dǎo)和學(xué)理支撐，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求[21]。因此，必須將中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論貫穿外籍人員居留卡制度設(shè)計(jì)，在移民管理領(lǐng)域全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)踐法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。

外籍人員管理本質(zhì)上也屬于中國(guó)境內(nèi)實(shí)有人口管理，應(yīng)堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，對(duì)國(guó)內(nèi)的外籍人員一視同仁。具體而言：建議提高外籍人員居留卡制度的法律位階，按照中國(guó)涉外民事事務(wù)屬地原則和屬人原則，由“黨委政府全面管理，公安機(jī)關(guān)專責(zé)管理”，并以法律程序推進(jìn)“外籍人員誠(chéng)信體系建設(shè)”工作。將外籍人員納入各省市“實(shí)有人口管理系統(tǒng)”，推動(dòng)外籍人員居留卡制度出臺(tái)，并將兩者結(jié)合起來(lái)，以外籍人員居留卡為載體，全面完整記錄外籍人員數(shù)據(jù)信息，并要求外籍人員更改數(shù)據(jù)信息時(shí)向各省市“實(shí)有人口管理系統(tǒng)”責(zé)任部門報(bào)備，對(duì)外籍人員實(shí)際身份、實(shí)際住處、實(shí)際職業(yè)、實(shí)際工作、實(shí)際信息、實(shí)際動(dòng)態(tài)等不包括人類遺傳信息等在內(nèi)的“六實(shí)數(shù)據(jù)”進(jìn)行統(tǒng)一、動(dòng)態(tài)的行政管理。根據(jù)《中華人民共和國(guó)生物安全法》規(guī)定，中國(guó)人類人體基因組、基因等遺傳物質(zhì)及其附著器官、組織、細(xì)胞等遺傳材料，都屬于國(guó)家安全范疇，中國(guó)對(duì)其享有主權(quán)。各省市采集中國(guó)籍出入境人員遺傳信息需經(jīng)國(guó)務(wù)院科學(xué)技術(shù)主管部門批準(zhǔn)[22]；根據(jù)外交對(duì)等原則，我國(guó)采集外籍出入境人員遺傳信息也需經(jīng)他國(guó)政府同意。

此外，還應(yīng)充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，由市級(jí)乃至更高層級(jí)的人民代表大會(huì)組織有關(guān)部門參與起草外籍人員居留卡相關(guān)法律草案，增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)專職常委的比例；依法建立健全移民管理立法專家顧問(wèn)制度；健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，完善法律草案表決程序。如，積極完善《義烏國(guó)際貿(mào)易綜合改革試驗(yàn)區(qū)條例》第三十四條之規(guī)定，推動(dòng)外籍商友卡實(shí)施細(xì)則、辦法等地方性立法盡快出臺(tái)，以“外籍人員誠(chéng)信體系建設(shè)”作為外籍商友卡地方性立法體系試點(diǎn)的突破口，在全社會(huì)進(jìn)行廣泛的信用應(yīng)用，促進(jìn)具有涉外管理職能的公安、外事、科技、銀行、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、人力資源和社會(huì)保障等各部門各領(lǐng)域建立信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制，以統(tǒng)一的步調(diào)在各自領(lǐng)域分別對(duì)外籍人員進(jìn)行守信獎(jiǎng)勵(lì)或失信懲戒，將信用應(yīng)用服務(wù)于義烏市場(chǎng)，培育外籍人員在中國(guó)“守信處處受益，失信處處受限”的經(jīng)商理念。著力在執(zhí)法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、提出措施，形成示范效應(yīng)，推動(dòng)外籍人員居留卡更高層級(jí)立法工作的開(kāi)展。

(三)深化貫徹堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系

中國(guó)特色社會(huì)主義制度是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的根本制度基礎(chǔ)，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的根本制度保障。當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，各國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)歸根到底是社會(huì)制度優(yōu)勢(shì)的競(jìng)爭(zhēng)[23]。因此，應(yīng)善用習(xí)近平法治思想，堅(jiān)持深化貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義制度，深入推進(jìn)社會(huì)制度創(chuàng)新改革試點(diǎn)工作，注重將成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、有益做法通過(guò)法律程序上升為制度，依法推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

外籍人員為貿(mào)易來(lái)到義烏市，隨著生活和工作的深入，開(kāi)始關(guān)注自身合法經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)服務(wù)，越來(lái)越多地嵌入中國(guó)基層社會(huì)治理。為回應(yīng)這些新現(xiàn)象、新要求，應(yīng)尊重在中國(guó)合法守信友愛(ài)的外籍人員，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，用法治保證在中國(guó)外籍人員的權(quán)益、激發(fā)其創(chuàng)造活力，全面提高對(duì)外開(kāi)放水平，推動(dòng)貿(mào)易和投資自由化便利化，推進(jìn)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制。具體而言：一方面，給予義烏市外籍商友卡更多賦能，加強(qiáng)外籍人員身份認(rèn)證、誠(chéng)信體系、社會(huì)保障、金融服務(wù)等方面機(jī)制建設(shè)。公安機(jī)關(guān)賦予其持卡辦理賓館入住、機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)、機(jī)動(dòng)車登記等功能；衛(wèi)健部門賦予其持卡辦理醫(yī)院掛號(hào)、繳費(fèi)等功能；銀監(jiān)部門賦予其移動(dòng)支付、貿(mào)易信貸等功能；教育部門賦予其持卡辦理外籍人員子女入學(xué)等功能；市場(chǎng)監(jiān)管部門賦予其持卡登記企業(yè)、租賃商鋪、證件補(bǔ)辦等功能。另一方面，推動(dòng)該卡向義烏市社會(huì)保障市民卡看齊，推動(dòng)外籍商友卡名稱變更為“外籍人員居留卡”，做好外籍人員居留卡向金華市、浙江省乃至全國(guó)推廣的準(zhǔn)備工作。

筆者建議，根據(jù)《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》及其實(shí)施細(xì)則，大力推進(jìn)市級(jí)乃至更高級(jí)別的人民代表大會(huì)通過(guò)“外籍人員居留卡管理暫行辦法(規(guī)定)”。該辦法(規(guī)定)應(yīng)包括總則、管理機(jī)構(gòu)、受理審核、服務(wù)應(yīng)用、監(jiān)督檢查以及附則等部分。管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該為縣級(jí)以上人民政府，縣級(jí)以上人民政府外事、教育、公安、民政、司法行政、人力資源和社會(huì)保障、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、衛(wèi)生計(jì)生等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)各司職責(zé)；受理審核機(jī)構(gòu)應(yīng)該是公安機(jī)關(guān)出入境管理部門；監(jiān)督檢查應(yīng)既包括對(duì)外籍人員不按時(shí)申領(lǐng)外籍人員居留卡、提供偽造或虛假資料的處罰，又包括對(duì)人民政府各職能部門及相關(guān)工作人員遵紀(jì)守法、廉潔奉公、認(rèn)真履行職責(zé)的核查問(wèn)責(zé)。此外，地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)參照《居住證暫行條例》，為外籍人員居留卡持有人提供基本教育、基本公共就業(yè)服務(wù)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、公共文化體育服務(wù)、法律援助和其他法律服務(wù)，以及國(guó)家規(guī)定的其他基本公共服務(wù)等六項(xiàng)基本公共服務(wù)，享受辦理出入境證件、換領(lǐng)補(bǔ)領(lǐng)外籍人員居留卡、機(jī)動(dòng)車登記、申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證、參加職業(yè)資格考試和申請(qǐng)授予職業(yè)資格、辦理生育服務(wù)登記及國(guó)家規(guī)定的其他便利等七項(xiàng)便利。

五、結(jié)語(yǔ)

本文以針對(duì)浙江省義烏市3 429份外籍人員問(wèn)卷為研究材料，以義烏市外籍商友卡為例，對(duì)外籍人員居留卡制度進(jìn)行探討。分析發(fā)現(xiàn)，義烏市外籍商友卡用戶黏度不高，存在著X應(yīng)用場(chǎng)景匱乏、用戶數(shù)量不多及數(shù)據(jù)采集失真等問(wèn)題，主要原因在于主體位階和法律位階不高，亟須在習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下，增加義烏市外籍商友卡用戶黏度，構(gòu)建新型外籍人員居留卡機(jī)制。