中國碳排放權交易制度分析與優(yōu)化研究

區(qū)路騏 李昊陽 王瀚昭

(天津外國語大學國際商學院 天津 300450)

為應對人為因素特別是碳排放引發(fā)的氣候變化問題，國際社會多次組織磋商，旨在各國間達成減排共識，共同控制并解決“碳排放”難題。該進程最早可追溯到1972年聯(lián)合國大會對環(huán)境規(guī)劃署的設立；1992年《關于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》，要求世界各國根據(jù)國情國力積極應對并處理環(huán)境氣候問題，同年，150余個國家參與簽署了首個對締約國溫室氣體減排進行約束的國際公約—— 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》；1998年《京都議定書》的簽署更系統(tǒng)地規(guī)定了國際間碳交易的具體方式，也使國家間碳排放權交易的操作方法與體系更加明晰。正是基于上述國際公約，人們對于“碳金融交易”有了更加準確的定義。我們把“溫室氣體排放權”定義為在保證符合環(huán)境監(jiān)管部門監(jiān)管要求并且不損害公眾環(huán)境權益的前提下，而具有向環(huán)境排放定量溫室氣體或污染物的權利。如今我們重點研究的“碳排放權交易”，則指碳排放交易主體在碳交易平臺對碳排放配額及國家核證自愿減排量開展的交易活動。排放以二氧化碳為主的溫室氣體及污染物，其中二氧化碳大多情況下被用作度量衡，用于衡量其他溫室氣體的排放量。

遵循國際組織及公約要求，我國也出臺了許多政策響應減排號召并且于近年拓展豐富了碳排放權交易業(yè)務體系，致力于碳減排的全球共同目標?；谖覈寂欧艡嘟灰字贫鹊难芯颗c全球制度體系比較，本文針對現(xiàn)階段制度體系于下文提出優(yōu)化建議，為制度體系的完善提供參考。

1 我國碳排放權交易制度發(fā)展軌跡與現(xiàn)狀概述

相較歐盟、美國等國家與國際組織，我國對碳金融及碳排放權交易研究起步較晚，起步靈感也大多來源于國際公約框架及已有的法律法規(guī)和制度研究?；趪H公約指引，我國最初將碳金融納入綠色金融范疇并于2005年起步研究，此后于2016年出臺頂層文件，2019年制定新版標準完善制度框架。而關于碳排放權的研究，我國最初將其歸屬為排污權的現(xiàn)代化分支，排放標準及監(jiān)管懲處手段最初也一直來源于對排污權的管理條例。此后的研究中，“碳”與“污”的內在差別被加以區(qū)分，碳排放權也作為一種稀缺資源被賦予商品屬性，被允許正確且適量地投入市場中進行交易并以此獲利。2011年底，我國啟動了“兩省五市”共七個碳交易的初期試點，希望以其為開端汲取經驗，打開我國的碳排放權交易市場。2015年12月，習近平總書記在巴黎氣候大會做出重要講話，表明了中國愿同世界各國合作共贏、一同致力于國際減排事業(yè)的決心，以及于2017年著力搭建全國碳交易市場，打造統(tǒng)一碳排放體系的國家發(fā)展目標。2021年1月，中國生態(tài)環(huán)境部基于前期研究，擬定發(fā)布了《碳排放權交易管理辦法(試行)》，是我國碳排放交易制度走向成熟的重要里程碑與發(fā)展道路上的重要轉折點。

根據(jù)《京都協(xié)議書》對于補充性碳交易市場機制的劃分，世界各國與國際組織采取的減排交易機制可大致分為國際排放貿易機制(IET)、聯(lián)合履約機制(JI)與清潔發(fā)展機制(CDM)。我國主要采取的是清潔發(fā)展機制(CDM)，機制的本質在于發(fā)達國家將國內先進生產技術及閑置資金轉移至發(fā)展中國家以求獲得發(fā)展，同時發(fā)達國家減少減排指標。該機制為三種制度體系中唯一需要發(fā)展中國家與發(fā)達國家合作共贏的減排機制。我國也借助該機制淘汰了已經落后的生產方式，借助“碳排放權交易”減少碳排放引發(fā)的污染。我國的碳市場建設共分為三個階段，(1)2002年至2011年更多依賴于國際CDM項目的參與；(2)2011—2020年針對國內現(xiàn)有試點進行制度及體系的優(yōu)化；(3)2021年開始逐步形成全國統(tǒng)一的碳交易市場體系。當前，我國已經進展到第三發(fā)展階段，根據(jù)碳交易試點數(shù)據(jù)反饋，近年碳交易市場正整體向好并擴大化發(fā)展。以協(xié)商議價交易為例，雖然交易存在間斷性，但具體表現(xiàn)為試點交易額增長，試點間交易份額均衡化(見圖1)。

圖1

除CDM項目與試點研究外，我國還積極鼓勵除強制減排之外的核證減排項目(CCER)，隨著碳減排思想的傳播貫徹，我國的CCER項目也見成效，多數(shù)試點近年均有成交記錄，但不難發(fā)現(xiàn)其交易額增長穩(wěn)定性并不強(見圖2)。究其原因，還是與我國現(xiàn)階段碳交易制度與體系存在的漏洞有關，這些制度短板不僅阻礙了碳交易的腳步，還導致我國雖然身為CDM國際注冊認證最多的國家與CDM項目最大賣方，但因為制度體系不完備而喪失了國際發(fā)言定價權，多數(shù)依賴于國際協(xié)商定價。因此，想要改變我國碳排放交易制度的發(fā)展現(xiàn)狀，應從制度體系與優(yōu)化完善入手。

圖2

2 現(xiàn)存問題與優(yōu)化對策

2.1 市場參與積極性低、市場穩(wěn)定性差

受我國碳排放制度發(fā)展起步較晚的影響，國民與企業(yè)對該體系比較陌生是比較正常的現(xiàn)象，集中反映出我國對于碳交易的減排手段目前的宣傳力度仍需加強。除此之外，由于體系建設不完備，碳排放權的信息披露不全面、信息不對稱的情況也十分普遍，可排放碳總量、初始分配額度、可交易份額、交易主體范圍劃分等信息，都存在信息披露不全面的問題。信息披露的不全面性與滯后性可能導致碳金融市場的供需壟斷與集中交易或投資交易的遲疑觀望態(tài)度，而這無形中會對市場的穩(wěn)定性造成破壞。

對此，(1)應充分發(fā)揮政府的宣傳推廣職能，使更多的企業(yè)或個人了解碳排放權交易。(2)可以出臺相關減排激勵政策，使碳排放交易制度與企業(yè)征稅或居民日常資源損耗費用掛鉤，激發(fā)市場參與積極性。此外，市場監(jiān)管體系需要更加完備，對市場信息披露不全面或行業(yè)壟斷等影響市場穩(wěn)定性的因素進行政策控制。

2.2 缺乏人才資源與中介橋梁

承接第一點問題分析，知情度不高直接導致國內碳排放權交易領域的研究進展緩慢，缺乏具有專業(yè)素養(yǎng)與創(chuàng)新思維的人才資源與成熟的中介平臺資源。當前，我國雖然為CDM項目的最大提供國，但交易方式并沒有直接與碳排放權相關，如果跳脫CDM項目低層級的交易方式，短期之內很難尋找到專業(yè)素養(yǎng)過硬的個人或機構，用于高端交易風險評估及較難的市場實際操作。

為此，短期內可從國外聘用專業(yè)領域有發(fā)言權的專家或學者，針對國情進行指導學習或直接發(fā)展國外人才。長期來看國內研究人員及高?？勺⒅貙谌瞬诺呐囵B(yǎng)，加強與國外專業(yè)機構的長期合作及學習交流，提升國內碳排放交易的專業(yè)水平，有助于培養(yǎng)激勵更多交易主體加入碳減排交易中。

2.3 交易種類有限、市場覆蓋面窄

正如前文提到的，目前我國參與國際碳排放權交易的主要方式集中于與發(fā)達國家間開展的CDM項目，且所扮演的交易角色仍處于碳金融交易市場的較低層級。相比歐盟、美國等起步較早的國家與國際組織，碳金融、碳排放權交易方式顯得較單一，這是我國碳金融市場規(guī)模較小且與國際碳金融市場接軌較困難的重要原因。此處列舉了碳交易形式相對豐富的深圳碳排放權交易所開設的碳金融交易業(yè)務(見圖3)。雖然與國內其他碳排放權交易試點相比，深圳試點交易方式較為多元化，但同國際領先的交易機構相比，仍略顯單一，且圖中所示的多種新型交易種類，如碳債券、碳基金在國內其他試點仍存在未起步的情況，大大限制了市場參與主體的交易豐富度，這需要我國積極汲取國外豐富碳交易方式的先進經驗，根據(jù)國情控制好碳交易金融化的速度，進一步將交易路徑多樣化。

圖3

除此之外，我國碳交易市場行業(yè)與參與主體覆蓋面窄也是一個核心問題。當前，國內試點碳排放交易核心行業(yè)均集中于電力的工業(yè)產業(yè)。除此之外，北京、天津、廣東還開設了化工、石油資源開采、服務業(yè)等行業(yè)，上海納入了航空航天相關行業(yè)。根據(jù)上海交易所2021年12月發(fā)布的公告，下階段國內試點相繼將鋼鐵、有色冶煉、建材、造紙、航空等領域納入碳排放交易市場，這也是碳排放市場擴大化的有效預兆。

除交易方式與參與行業(yè)研究外，交易主體也是不可忽視的一部分?，F(xiàn)階段，我國的交易主體還是以部分企業(yè)為主。本文認為，應在宣傳激勵更多企業(yè)參與進來的同時，使碳交易個人化，因為公民所占據(jù)的市場份額龐大，若能納入以個人或家庭為代表的交易群體，交易主體也將更加豐富。為鼓勵個人與家庭的加入，我們可以借助“碳智能”記錄個人綠色出行、家庭節(jié)能減排額度，將碳排放權益與居民日常資源損耗等民生指標相關聯(lián)。當然，預想與實踐仍存在較大差距，還需要于參考基礎上繼續(xù)研究完善。

2.4 法律支撐不足，制度建設不完善

無論是制度制定、運行、監(jiān)管還是后期反饋，都離不開詳盡的法律支撐。碳排放權交易制度亦是如此，沒有明確的法律條文，就很難對交易主體、參與對象、份額分配、交易過程、執(zhí)行監(jiān)管任務分工、權責確認等環(huán)節(jié)的法律屬性進行定性。與歐盟等碳排放交易制度研究深入的國家與國際組織相比，我國相關領域的法律制定還不完善。起初的碳排放權一直歸屬于排污權范疇內，相關許可監(jiān)督制度也就與排污權的管理制度保持一致。但就本質分析，排污權是基于負外部性約束下賦予的權利，碳排放權則是基于環(huán)保理念之上的一種可交易的權利，實質上存在區(qū)別，因此法律約束也不能混為一談。根據(jù)國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫搜索結果，截至本文完成時，我國關于“碳排放權”的國家地方性執(zhí)行期內法規(guī)僅《深圳經濟特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》一條，且屬性為地方性法規(guī)，沒有統(tǒng)一的全國性法規(guī)。根據(jù)國務院政策文件庫搜索結果，僅有2021年初出臺的《碳排放權交易管理辦法(試行)》一篇文件可以提供參考，并且文件出臺時間較短，目前仍然處于試行階段。近年來雖然許多省市政府不同程度地對本地碳排放權制度管理均進行了完善，出臺了本地區(qū)的碳排放權管理規(guī)定，但是法律效力低，全國普適性也并不強。如此看來，盡快制定出臺全國性碳排放權交易法律制度勢在必行。

受法律制度缺失的影響，現(xiàn)階段碳排放交易制度本身存在諸多需要改進的地方。初期碳排放配額分配，我國大多采用免費分配方式，僅少數(shù)試點針對特定的行業(yè)制定了配額拍賣獲取機制。長遠來看應當逐步加大拍賣份額占比，引入競爭機制更有助于機制健康發(fā)展。交易過程包括后續(xù)涉及的核查、監(jiān)督、處罰環(huán)節(jié)，目前我國試點均依據(jù)《碳排放權交易管理辦法(試行)》執(zhí)行，但諸多細節(jié)因為文件規(guī)定不祥、標準不同，仍存在模棱兩可的情況。例如對于重點排放單位每年可使用核證減排額抵消的碳排放配額，試行文件僅說明“由生態(tài)環(huán)境部另行規(guī)定”，無具體說明；監(jiān)督層面，具體監(jiān)督機構組織沒有說明，只說明上級生態(tài)環(huán)境主管部門應當負責對下級部門的數(shù)據(jù)核查監(jiān)管等。對此，本文認為，相關環(huán)節(jié)制度應當在各試點情況統(tǒng)一整理后進行集中規(guī)定，可針對地區(qū)特點做出細微調整，但整體趨勢應保持一致。另外，核準、監(jiān)督、處罰應當確定全國統(tǒng)一的職責部門或制度體系，出于公正性考慮，可開設統(tǒng)一的第三方監(jiān)管部門或監(jiān)管機制復核，如此將大大提高制度體系的詳盡程度及可行性。

2.5 交易體系不統(tǒng)一，平臺效率低下

基于第四點問題分析，制度體系存在的漏洞會直接導致各試點政策存在區(qū)別，致使交易體系不統(tǒng)一，涉及國內異地交易將大大降低平臺效率。除此之外，我國地域遼闊，受不同地區(qū)地域特點的影響，體系差異也難以避免。諸如西部地區(qū)開發(fā)難度大，受碳排放影響更加敏感，后期恢復難度與成本都更大，在排放總量及實際配額劃分時就應該獨立考量，相關核準規(guī)定指標也應當獨立制定。

為保證平臺效率，除了法律完善、制度優(yōu)化之外，政府的作用也不可忽視：(1)政府應明確職責，做好買賣雙方、地區(qū)之間的協(xié)調工作。(2)對于交易公平性做好監(jiān)督，確保交易的時效性、通暢性。(3)做到“有權但不專權，服務地方協(xié)調互聯(lián)”。

3 發(fā)展目標與未來展望

3.1 提高“碳交易”國際發(fā)言權

如前文提到的，當前我國是CDM項目第一階段最大的供應國，但因為制度體系不統(tǒng)一，與國際碳排放交易接軌存在障礙，多數(shù)情況只是與國外達成協(xié)議后，實際排放權將通過海外金融機構包裝進行二次發(fā)售，也導致我國核證碳排放權大都被廉價收購后流失。完善我國的碳排放權交易機制，一方面是為了更好地與國際接軌，擴大市場。另一方面，是為了調整目前國際買方市場，刺激內需，改變我國的能源結構，改變我國處于交易鏈條最底端的現(xiàn)狀，減少碳排放權資源流失，增強我國在碳排放交易市場的話語權與實際定價權。

3.2 培養(yǎng)“碳權”意識，堅持可持續(xù)發(fā)展

追根溯源，我國乃至國際開設“碳排放權交易市場”獲利創(chuàng)收并不是出發(fā)點，真正的根源在于實現(xiàn)全球碳減排，實現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展，這是關乎每一個世界公民前途命運的重要舉措。我國作為發(fā)展大國，世界第二大經濟體，為此貢獻力量責無旁貸。因此，真正做好“碳權”意識宣傳，培養(yǎng)低碳生活生產方式顯得格外重要。如果每一位公民都能真正意識到“綠水青山就是金山銀山”的奧義，實現(xiàn)我國乃至世界可持續(xù)發(fā)展將指日可待！

4 結語

本文首先從我國碳交易制度起源入手，研究了該制度體系在我國發(fā)展的歷程。其次，根據(jù)數(shù)據(jù)分析與中外對比，提出了一些目前制度體系可以改進的地方，并提出了一些參考建議。最后，在制度完善的基礎上，對我國未來碳排放權交易市場及國家環(huán)保事業(yè)發(fā)展做出展望。希望本文對我國制度完善發(fā)展提供參考，也祝愿我國可以早日實現(xiàn)預期減排發(fā)展目標，為全球可持續(xù)發(fā)展事業(yè)做出貢獻！