“十四五”公路投融資形勢(shì)研判及對(duì)策

文 交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院 楊建平 圖 本刊特約記者 王衛(wèi)娥

“十四五”期間，無(wú)論是財(cái)政形勢(shì)，還是融資環(huán)境，都在趨緊趨嚴(yán)，公路投融資面臨的內(nèi)外部形勢(shì)較為嚴(yán)峻，亟需行業(yè)共同關(guān)注，協(xié)同解決。

當(dāng)前，我們面臨著百年未有之大變局、內(nèi)外環(huán)境的大變化，不管是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的變化，還是全球經(jīng)濟(jì)下行、政府債務(wù)高企、全球貿(mào)易摩擦，都將使我國(guó)財(cái)政可持續(xù)面臨巨大的不確定性和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。具體到公路交通領(lǐng)域，本文結(jié)合筆者所在團(tuán)隊(duì)對(duì)部分省份開展的課題調(diào)研成果，對(duì)“十四五”交通投融資的內(nèi)外部形勢(shì)進(jìn)行了研判，并提出了相關(guān)措施建議。

財(cái)政形勢(shì)依舊嚴(yán)峻

總體而言，“十四五”的財(cái)政形勢(shì)極為嚴(yán)峻，風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)巨大。

財(cái)政收支矛盾尖銳 財(cái)政壓力不斷加大

財(cái)政部原部長(zhǎng)樓繼偉在第五屆財(cái)政與國(guó)家治理論壇上發(fā)言指出，自2020年4月份以來(lái)，全國(guó)財(cái)政支出增速持續(xù)正增長(zhǎng)并大幅度超過(guò)財(cái)政收入增速，地方財(cái)政壓力不斷加大，各個(gè)地區(qū)的財(cái)政赤字維持?jǐn)U張趨勢(shì)。從中長(zhǎng)期來(lái)看，受疫情沖擊、經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率下降，以及全球經(jīng)濟(jì)下滑的影響，預(yù)計(jì)未來(lái)五年，我國(guó)財(cái)政收入總額將呈低水平運(yùn)行勢(shì)態(tài)，而財(cái)政支出壓力仍然較大。雖然財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化可以釋放部分財(cái)力，但財(cái)政支出擴(kuò)張整體態(tài)勢(shì)未變，政府一般性支出縮減的空間已經(jīng)很小?？梢哉f(shuō)，財(cái)政困難不只是近期、短期的事情，中期也會(huì)非常困難。

政府債務(wù)問(wèn)題堪憂 影響財(cái)政穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)安全

從2009年國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策以來(lái)，財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)張。債務(wù)付息支出占一般公共預(yù)算支出比重不斷上升，增速遠(yuǎn)超支出總額增速。2019年中央財(cái)政債務(wù)付息支出占中央本級(jí)支出比重為13%，2020年上升為15%。

地方債務(wù)問(wèn)題更為突出。“十四五”期，多數(shù)省份的債務(wù)可持續(xù)性堪憂。粗略計(jì)算，大約有四分之一的省份，其省級(jí)財(cái)政收入的50%以上將用于還本付息。政府債務(wù)問(wèn)題，不僅影響了政府的公共服務(wù)供給能力，而且累積了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

今年政府工作報(bào)告提出，2022年赤字率擬安排2.8%左右，低于2021年的3.2%，赤字規(guī)模比2021年減少2000 億元，比2020年減少3900億元。

“十四五”財(cái)政赤字率與新增專項(xiàng)債額度將趨于收斂

受上述政府債務(wù)問(wèn)題影響，“十四五”財(cái)政赤字率與新增專項(xiàng)債額度將趨于收斂，地方政府發(fā)債額度將低于“十三五”期，并需要優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，提高地方一般債占比，降低地方專項(xiàng)債占比。

2022年1月10日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，按照資金跟著項(xiàng)目走的要求，盡快將2021年四季度發(fā)行的1.2萬(wàn)億元地方政府專項(xiàng)債券資金落到具體項(xiàng)目。抓緊發(fā)行2022年已下達(dá)的專項(xiàng)債，用好中央預(yù)算內(nèi)投資，重點(diǎn)安排在建和能夠盡快開工的項(xiàng)目，撬動(dòng)更多社會(huì)投資，力爭(zhēng)在一季度形成更多實(shí)物工作量。

值得關(guān)注的是，受財(cái)政形勢(shì)嚴(yán)峻、各地財(cái)政收支矛盾加劇的影響，普通公路等無(wú)收益交通基礎(chǔ)設(shè)施的投入困難非常大。目前，普通國(guó)省道除中央車購(gòu)稅資金補(bǔ)助外，普遍采取省級(jí)和市縣共同出資且以市縣為主的投融資模式。由于市縣財(cái)力普遍較弱，隨著財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步突出，由市縣負(fù)責(zé)籌集的資金很難到位，嚴(yán)重影響了普通國(guó)省道的投資建設(shè)。

融資環(huán)境持續(xù)收緊

國(guó)家融資監(jiān)管政策持續(xù)收緊

2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》發(fā)布以來(lái)，國(guó)家先后出臺(tái)了多項(xiàng)有關(guān)規(guī)范地方政府舉債融資、加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的政策措施。2021年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，銀保監(jiān)會(huì)印發(fā)了《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見》，國(guó)資委印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作的指導(dǎo)意見》。

上述政策強(qiáng)調(diào)了幾大要點(diǎn)：嚴(yán)禁以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)，嚴(yán)禁通過(guò)金融機(jī)構(gòu)違規(guī)融資或變相舉債；清理規(guī)范地方融資平臺(tái)公司，對(duì)失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算；企業(yè)要根據(jù)財(cái)務(wù)承受能力科學(xué)確定投資規(guī)模，從源頭上防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；規(guī)范平臺(tái)公司重大項(xiàng)目的投融資管理，嚴(yán)控缺乏交易實(shí)質(zhì)的變相融資行為。

市縣融資平臺(tái)融資能力減弱

從筆者團(tuán)隊(duì)對(duì)部分省份的調(diào)研情況來(lái)看，目前市縣融資平臺(tái)的融資能力普遍偏弱，主要原因可歸納為兩點(diǎn)：一是市縣平臺(tái)公司資產(chǎn)多為公益性資產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)效益差、盈利能力弱；二是國(guó)家對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管政策不斷收緊，使得原來(lái)依靠政府信用舉債融資的行為受到很大限制。兩種因素相疊加，導(dǎo)致大部分融資平臺(tái)的融資能力和償債能力大大減弱，并且融資成本普遍較高。

政策利好難以惠及普通公路

2021年7月、12月，央行兩次降準(zhǔn)各0.5個(gè)百分點(diǎn)，釋放長(zhǎng)期資金2.2萬(wàn)億元。兩次降準(zhǔn)后央行宣布降息，2022年1月17日，1年期中期借貸便利（MLF）操作和公開市場(chǎng)逆回購(gòu)操作的中標(biāo)利率均下降10個(gè)基點(diǎn)，引導(dǎo)貸款利率下行，有效對(duì)沖當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的壓力，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤。

此輪央行降準(zhǔn)降息政策，無(wú)疑將有利于高速公路項(xiàng)目融資，并可有效降低融資成本，但對(duì)于沒(méi)有收益的普通國(guó)省道、農(nóng)村公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施而言，享受此輪政策紅利的難度很大。根據(jù)估算，交通運(yùn)輸領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分后，普通國(guó)省道、農(nóng)村公路60%～70%的支出責(zé)任在市縣政府。市縣財(cái)力和融資能力的不斷轉(zhuǎn)弱，對(duì)普通國(guó)省道、農(nóng)村公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)生了很大影響，“十四五”期的地方投入恐將不可持續(xù)。

投資收益不斷下降

進(jìn)入“十四五”期，新建公路項(xiàng)目逐步向邊緣山區(qū)延伸，橋隧比高，建設(shè)成本高，車流量低，經(jīng)濟(jì)效益普遍較差，邊際投資收益下降。與此同時(shí)，自2021年下半年以來(lái)，砂石、鋼材、水泥、瀝青等原材料價(jià)格持續(xù)上漲，公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)成本不斷攀升。

綜上分析，“十四五”期，無(wú)論是財(cái)政形勢(shì)，還是融資環(huán)境，都在趨緊趨嚴(yán)，將對(duì)交通投融資產(chǎn)生較大影響，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是獲得財(cái)政支持的力度會(huì)減弱，包括財(cái)政資金投入和發(fā)債空間；二是融資平臺(tái)的融資能力、特別是市縣融資平臺(tái)的融資能力會(huì)減弱。同時(shí)，“十四五”期表現(xiàn)出的“建設(shè)成本持續(xù)攀升，投資收益不斷下降”的階段性特征，可能會(huì)導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力減弱?？傮w來(lái)看，“十四五”期公路投融資面臨的內(nèi)外部形勢(shì)較為嚴(yán)峻。

改革創(chuàng)新對(duì)策建議

針對(duì)上述分析，本文提出以下措施建議：

積極推動(dòng)中央發(fā)行國(guó)家公路建設(shè)債券，提升中央財(cái)政事權(quán)和共同事權(quán)公路項(xiàng)目的中央出資比例，擴(kuò)大政府出資主渠道。

由于基建項(xiàng)目資產(chǎn)質(zhì)量下降，投資回報(bào)率低，投資回收期長(zhǎng)，相較產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，更多依賴于財(cái)政資金投入。

在金融工具、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、模式創(chuàng)新等方面積極開展探索。積極探索利用REITs等金融工具和“交通+”新業(yè)態(tài)，盤活優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)；探索公路基礎(chǔ)設(shè)施與沿線土地、資源、產(chǎn)業(yè)等一體化開發(fā)；探索創(chuàng)新并用好“建養(yǎng)一體化”模式。

積極營(yíng)造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境，采用“股權(quán)投資+EPC”“施工承包+股權(quán)投資”等多種創(chuàng)新模式，積極吸引社會(huì)資本投入。通過(guò)資本金注入、劃轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、整合重組等多種方式，提升交通企業(yè)的自身造血能力和市場(chǎng)融資能力，發(fā)揮好其投融資主力軍作用。

密切跟蹤“十四五”前期年度計(jì)劃執(zhí)行情況，做好對(duì)發(fā)展規(guī)劃開展中期評(píng)估和優(yōu)化的準(zhǔn)備。密切關(guān)注債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別要密切關(guān)注市縣融資平臺(tái)和中西部部分省份的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展態(tài)勢(shì)。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)該遵循公路基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)屬性和發(fā)展規(guī)律，進(jìn)一步深化公路投融資體制機(jī)制改革：以已建成的政府還貸公路、到期的經(jīng)營(yíng)性公路、使用政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債建設(shè)的公路為基礎(chǔ)，構(gòu)建政府收費(fèi)公路體系，并且以此作為收費(fèi)公路的主體，突出收費(fèi)公路的公益性和基礎(chǔ)性，避免收費(fèi)公路資產(chǎn)過(guò)度資本化。改革現(xiàn)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債的“項(xiàng)目收益和融資自求平衡”發(fā)行機(jī)制，建立政府收費(fèi)公路“統(tǒng)借統(tǒng)還”機(jī)制，充分尊重公路網(wǎng)絡(luò)性的發(fā)展規(guī)律。建立對(duì)公路發(fā)展“適度超前”的控制機(jī)制，以及發(fā)展規(guī)劃與資金保障協(xié)同機(jī)制，從而構(gòu)建起有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。