魏后凱：在耕地保護(hù)上，存在多種利益的博弈

韓永

3月9日，貴州黔東南苗族侗族自治州丹寨縣，村民在興仁鎮(zhèn)擺泥村農(nóng)田中勞作。圖/IC

中國(guó)的耕地，要回答三個(gè)方面的問(wèn)題，一是“地還有多少”，就是耕地有沒(méi)有減少;二是“質(zhì)量怎么樣”，就是地力有沒(méi)有降低;三是“有沒(méi)有種糧”，就是這些耕地有多大比例用在了種糧上。就這三個(gè)問(wèn)題，《中國(guó)新聞周刊》專訪了中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)魏后凱。

我國(guó)第一次全國(guó)土地調(diào)查（簡(jiǎn)稱“一調(diào)”）是1984年5月至1997年年底完成的。第二次全國(guó)土地調(diào)查（簡(jiǎn)稱“二調(diào)”）于2007年7月1日全面啟動(dòng)，并以2009年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)匯總調(diào)查數(shù)據(jù)，結(jié)果顯示全國(guó)耕地為20.31億畝，比基于“一調(diào)”逐年變更到2009年的耕地?cái)?shù)據(jù)多出2.038億畝。第三次全國(guó)土地調(diào)查（簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）于2018年9月啟動(dòng)，以2019年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)匯總數(shù)據(jù)，結(jié)果顯示全國(guó)耕地為19.18億畝，比“二調(diào)”減少了1.13億畝。

人均耕地的減少主要有兩方面原因：一是人口增加，從2009年到2019年，全國(guó)總?cè)丝趶?3.35億人增加到14.10億人，增加了0.75億人，也即增長(zhǎng)5.7%;二是耕地面積的減少，如前所述，這期間全國(guó)耕地面積減少了5.6%。耕地減少，人口增加，必然帶來(lái)人均耕地的減少，使人地矛盾進(jìn)一步加劇。

耕地減少的原因較多，其中有兩點(diǎn)需要提及。一是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)導(dǎo)致的耕地減少。從“二調(diào)”到“三調(diào)”，全國(guó)城鎮(zhèn)村及工礦用地由4.31億畝增加到5.3億畝，增加了9850萬(wàn)畝，也即增長(zhǎng)了22.9%，交通運(yùn)輸用地增加了20.3%，這其中就包括占用部分耕地;二是退耕還林、還草、還濕?！岸{(diào)”數(shù)據(jù)顯示，2009年全國(guó)有8474萬(wàn)畝耕地位于林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)，還有6471萬(wàn)畝耕地位于25度以上陡坡。這些耕地有相當(dāng)部分需要實(shí)行退耕還林、還草、還濕。從2009年到2019年，全國(guó)林地增加了11.9%，也包含了退耕還林的成果。

這種轉(zhuǎn)化應(yīng)該是雙向的，有一部分耕地轉(zhuǎn)變成了林地和園地，也有一部分林地和園地在占補(bǔ)平衡中轉(zhuǎn)變成了耕地。從園地來(lái)看，“二調(diào)”是2.22億畝，“三調(diào)”增加到3.03億畝，增加了0.81億畝，而耕地流向園地有0.63億畝，也就是說(shuō)，園地增加的近80%來(lái)源于耕地。從林地來(lái)看，“二調(diào)”的數(shù)據(jù)是38.09億畝，“三調(diào)”是42.62億畝，增加了4.53億畝，林地的增加有四分之一左右是耕地轉(zhuǎn)換來(lái)的。

耕地轉(zhuǎn)化成林地和園地，主要有三個(gè)方面的原因，一，退耕還林、還草、還濕，有一部分耕地，包括25度以上坡耕地，轉(zhuǎn)變成林地了，當(dāng)然有一些地方擅自擴(kuò)大了，退耕還林的范圍、規(guī)模擴(kuò)大了，當(dāng)然這只是少數(shù)，大部分退耕還林應(yīng)該是政策性調(diào)整，是為了推進(jìn)生態(tài)建設(shè);第二，這些年我們?cè)谕七M(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，包括農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在這種供給側(cè)改革的過(guò)程中，可能存在一定的誤區(qū)，把供給側(cè)改革理解為單純的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。因?yàn)榉N糧肯定沒(méi)有種果樹(shù)那么掙錢，受利益的驅(qū)使，有些把耕地轉(zhuǎn)換成了園地;第三個(gè)是土地用途管制監(jiān)管不嚴(yán)。中國(guó)實(shí)行的是土地用途管制，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地管得比較嚴(yán)，而農(nóng)用地又分耕地、林地、牧草地等，跟耕地轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地不一樣，農(nóng)用地之間轉(zhuǎn)換相對(duì)容易一點(diǎn)，而且林地和園地也有保障國(guó)家食物安全的功能，種糧是食物安全，種果樹(shù)、養(yǎng)殖也是食物安全，不太好監(jiān)管。

要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用地之間轉(zhuǎn)化的規(guī)范化管理，還是要堅(jiān)持對(duì)土地用途的嚴(yán)格管制，但也要允許進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，要對(duì)耕地進(jìn)行分類，是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、基本農(nóng)田還是其他的農(nóng)田，要分情況進(jìn)行。

這些年來(lái)中國(guó)的城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，跟其他國(guó)家相比，中國(guó)是一種大規(guī)模快速的城鎮(zhèn)化，1996年我國(guó)城鎮(zhèn)化率是30.48%，2009年達(dá)到48.34%，2019年達(dá)到62.71%，從2009年到2019年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.44個(gè)百分點(diǎn)，這是一種超高速的城鎮(zhèn)化，世界的平均增速每年不到0.5個(gè)百分點(diǎn)。

城鎮(zhèn)化是不可避免的趨勢(shì)，要完全不占用耕地很困難，因?yàn)槌鞘袛U(kuò)大必需要落實(shí)到空間上面，但在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中一定要嚴(yán)格保護(hù)好耕地，要堅(jiān)持保護(hù)耕地的基本國(guó)策，盡可能少征耕地，盡可能不征優(yōu)質(zhì)的耕地，盡可能把兩個(gè)方面協(xié)調(diào)起來(lái)，可以從四個(gè)方面考慮：一要?jiǎng)澏ú?yán)格控制城市增長(zhǎng)的邊界。城市不能無(wú)限蔓延，城市周邊都是質(zhì)量比較好的耕地，要?jiǎng)澏ㄓ谰没巨r(nóng)田，這不能動(dòng)，要嚴(yán)守耕地紅線;二，要加強(qiáng)對(duì)占補(bǔ)平衡的全面全程監(jiān)管，征用的耕地要保質(zhì)保量補(bǔ)充，要實(shí)行耕地的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，不僅要數(shù)量平衡，質(zhì)量也要平衡，還要保護(hù)它的生態(tài)。要防止征多補(bǔ)少，征優(yōu)補(bǔ)劣，比如補(bǔ)的耕地都上山了，那不行;第三點(diǎn)，要提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地的使用效率，現(xiàn)在城鄉(xiāng)尤其是農(nóng)村建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的效率還不是太高，如果效率高了，我國(guó)的城鎮(zhèn)化就不需要占用那么多耕地。尤其是低效的產(chǎn)業(yè)用地怎么再開(kāi)發(fā)，過(guò)去效率很低，浪費(fèi)很嚴(yán)重;第四，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，尤其是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)?，F(xiàn)在我國(guó)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地在增加，農(nóng)村的建設(shè)用地也在增加，這是不正常的，人口都城鎮(zhèn)化了，農(nóng)村人口在減少，但由于城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)是分割的，帶來(lái)了兩個(gè)增長(zhǎng)，農(nóng)民進(jìn)了城以后，城鎮(zhèn)建設(shè)用地要增加，但放在農(nóng)村的建設(shè)用地尤其是宅基地又退不出，所以要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

魏后凱。圖/受訪者提供

這些年，耕地的質(zhì)量確實(shí)在下降，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)引起有關(guān)部門重視，這些年也做了不少工作，但是到目前為止這種狀況還沒(méi)有得到根本扭轉(zhuǎn)。自然資源部發(fā)布的全國(guó)耕地質(zhì)量等別更新評(píng)價(jià)主要數(shù)據(jù)成果，把耕地分為15個(gè)等別，1～4等是優(yōu)等地，5～8等是高等地，9～12等是中等地，13～15等是低等地，優(yōu)等地2014年占的比重是2.94%，2018年只有2.90%，下降了0.04個(gè)百分點(diǎn)，本來(lái)我們優(yōu)等地占比就很小，還在下降;而低等地的比重在增加，2014年的比重是17.69%，2018年提高到17.79%，提高了0.1個(gè)百分點(diǎn)，這是個(gè)不好的現(xiàn)象，本來(lái)中低等地的比重就很高，全國(guó)70%多的耕地都是中低等地，優(yōu)等地很少，要引起高度重視。還有就是這些年全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比重在快速提升，但耕地質(zhì)量卻在下降，這種情況也值得我們深思。

這個(gè)不一定成立。耕地質(zhì)量確實(shí)是在下降，下降的原因是多方面因素形成的，水土流失、酸雨、鹽堿化、環(huán)境污染，包括重金屬的污染，過(guò)量使用化肥農(nóng)藥，還有耕作層破壞和耕作方式不當(dāng)，比如某一種作物長(zhǎng)期耕種，都會(huì)導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降。

化肥使用過(guò)量是耕地質(zhì)量下降的眾多原因之一，究竟占多大比重不太清楚，過(guò)去我國(guó)的糧食生產(chǎn)主要靠化肥農(nóng)藥，糧食增產(chǎn)的40%靠化肥，但這個(gè)情況在改變，現(xiàn)在糧食增產(chǎn)40%以上靠良種。

但是中國(guó)化肥農(nóng)藥確實(shí)是過(guò)量的使用。2016年，按農(nóng)作物總播種面積算的話，每公頃的化肥使用量是359.1千克，要比化肥使用的國(guó)際安全上限每公頃225千克，高了將近60%。我國(guó)化肥的使用強(qiáng)度更遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平，所以是一種過(guò)量使用?；兽r(nóng)藥的長(zhǎng)期過(guò)量使用會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)分的失衡，土壤肥力的下降，土壤有機(jī)質(zhì)的下降，還會(huì)帶來(lái)環(huán)境污染問(wèn)題。

實(shí)際上，有關(guān)部門高度重視這個(gè)問(wèn)題，農(nóng)業(yè)部2015年就施行了化肥和農(nóng)藥使用減量行動(dòng)計(jì)劃，當(dāng)時(shí)提出來(lái)到2020年化肥使用要實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)，實(shí)際上我們提前實(shí)現(xiàn)了這個(gè)目標(biāo)。2015年以來(lái)化肥使用的總量和使用的強(qiáng)度都在不斷下降，我看了一下國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2016年我國(guó)的化肥使用量（折純量）是5984.4萬(wàn)噸，2020年下降到5250.7萬(wàn)噸，下降了12.3%，應(yīng)該說(shuō)在化肥減量增效方面我們還是取得了較大的成效，下一步應(yīng)該要分區(qū)分類分階段推進(jìn)，實(shí)行雙減雙控，分類就是按不同的農(nóng)產(chǎn)品減量增效，不同的地區(qū)也不一樣，雙減雙控就是不僅化肥使用的總量和強(qiáng)度要減少，而且要實(shí)行總量控制和強(qiáng)度控制。

確實(shí)存在這個(gè)現(xiàn)象，就是農(nóng)民種糧不掙錢，收益比較低，2016～2019年連續(xù)4年稻谷、小麥、玉米三種糧食平均每畝凈利潤(rùn)均為負(fù)，說(shuō)明這期間種糧都是虧損的。我們最近也做了一個(gè)測(cè)算，2016～2020年5年，看各種農(nóng)作物的綜合收益比較指數(shù)，假如種糧為1的話，我們測(cè)算了7種蔬菜，包括西紅柿、黃瓜、茄子、圓白菜、菜椒、大白菜、馬鈴薯，它們的綜合收益比較指數(shù)是39.2，而蘋果是26.85，差距太大了，確實(shí)是一個(gè)難題。

保糧食安全是一個(gè)國(guó)家的戰(zhàn)略，但是農(nóng)民也要增收，沒(méi)有收入就沒(méi)有積極性，怎么來(lái)破解這個(gè)難題？首先要減少農(nóng)民，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；I(yè)化現(xiàn)代化，通過(guò)規(guī)?；?jīng)營(yíng)提高農(nóng)業(yè)的效益，如果一畝地掙200塊錢，種兩畝就沒(méi)什么收益，種100畝地收益就會(huì)很可觀;第二，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)的支持政策，加大對(duì)種糧補(bǔ)貼的力度，通過(guò)政策支持使農(nóng)民種糧能夠保本，至少能夠保本，這個(gè)要靠補(bǔ)貼，國(guó)外也是這么一種情況，去年中國(guó)耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼是1204.85億元，每畝的補(bǔ)貼接近95元，下一步需要進(jìn)一步提高補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，加大補(bǔ)貼的規(guī)模，優(yōu)化補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)，由過(guò)去的黃箱補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向綠箱補(bǔ)貼，由價(jià)格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向收入補(bǔ)貼，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，支持農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展，由過(guò)去的刺激生產(chǎn)轉(zhuǎn)化為支持綠色生態(tài)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng);第三，要延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈，提升價(jià)值鏈，打造糧食的供應(yīng)鏈，實(shí)現(xiàn)糧食的產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈三鏈互動(dòng)，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)鏈的縱向延伸以及與其他產(chǎn)業(yè)的橫向融合，使農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)鏈的增值中獲得更多的利益，我覺(jué)得這是根本性的方向。

3月28日，位于武陵山腹地的重慶市酉陽(yáng)土家族苗族自治縣，板溪鎮(zhèn)三角村村民正在開(kāi)展春耕。圖/IC

嚴(yán)守耕地紅線是實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略、保障糧食安全的根本之策，“十四五”規(guī)劃綱要兩次提到了耕地紅線，明確提出要“嚴(yán)守18億畝耕地紅線”。18億畝耕地紅線是一個(gè)底線要求，過(guò)去主要將耕地保有量作為約束性指標(biāo)，其中，“十一五”規(guī)劃為18億畝，“十二五”規(guī)劃為18.18億畝，“十三五”規(guī)劃為18.65億畝?！笆奈濉币?guī)劃并沒(méi)有提出耕地保有量的數(shù)量指標(biāo)，而是設(shè)置了一個(gè)更加重要的綜合性約束指標(biāo)，就是糧食的綜合生產(chǎn)能力要大于6.5億噸，這是保障糧食安全的一個(gè)重要基礎(chǔ)。

耕地保護(hù)的難度確實(shí)越來(lái)越大，而且耕地保護(hù)跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收之間確實(shí)存在多種利益博弈的問(wèn)題。隨著居民消費(fèi)水平的提高，保障糧食安全，不光是個(gè)口糧、谷物的問(wèn)題，還有個(gè)重要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的問(wèn)題，光吃了口糧不要蔬菜水果嗎？畜產(chǎn)品也得要，水產(chǎn)品、林產(chǎn)品也得要，這也是重要農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)。要保證糧食之外的其他重要農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)，也要占用土地，有些可能是耕地，農(nóng)民還要增收。它是多重目標(biāo)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，耕地紅線是一個(gè)底線，在這個(gè)前提下，怎么來(lái)進(jìn)行內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整，確保糧食安全，重要農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供應(yīng)，以及農(nóng)民的增收，還有生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等等之間的關(guān)系要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好，但這里面種糧要耕地，經(jīng)濟(jì)作物也要耕地，飼料糧也要耕地，這里面也要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不能說(shuō)光指著口糧，沒(méi)有蔬菜水果，沒(méi)有肉蛋奶制品。

習(xí)近平總書記在今年3月份的全國(guó)兩會(huì)上有個(gè)講話，他提出了大食物觀，我覺(jué)得應(yīng)該從大食物觀的角度，確定一個(gè)優(yōu)先序，怎么確定？從產(chǎn)品來(lái)看，首先要?？诩Z，然后是其他谷物和食物的安全。過(guò)去我們老說(shuō)耕地非糧化，要防止耕地非糧化，這不科學(xué)，耕地不單純是種糧食，油料也要耕地，蔬菜也要耕地，要有一個(gè)優(yōu)先序，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田要全部用來(lái)種糧食，國(guó)家花那么多錢搞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，要全部種糧，基本農(nóng)田要主要用于種糧食。耕地優(yōu)先用于種糧食，但不能說(shuō)耕地100%都是種糧食，其他食物的安全怎么保呢？這里面有一個(gè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，有一個(gè)合理安排的問(wèn)題。

保糧食安全是中央跟地方，主產(chǎn)區(qū)跟主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的共同責(zé)任，對(duì)主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)的播種面積和糧食的產(chǎn)量，應(yīng)該有一個(gè)要求，這有利于強(qiáng)化耕地的保護(hù)。

美國(guó)、加拿大以及南美一些國(guó)家，他們土地很多，歐洲某些國(guó)家的人均耕地比我國(guó)也高多了。荷蘭有一些經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，有兩個(gè)方面，我曾經(jīng)到那邊調(diào)研過(guò)，他們農(nóng)村的用地規(guī)定很嚴(yán)格，包括農(nóng)房也不能隨便建設(shè)和轉(zhuǎn)做他用，法律規(guī)定很嚴(yán)格，也就是相當(dāng)于我們的土地用途管制;第二個(gè)是提高土地的經(jīng)營(yíng)效率，荷蘭是發(fā)展高附加值的特色產(chǎn)業(yè)，提高土地的利用率。但是這些國(guó)家跟中國(guó)不一樣，它們很小，不像中國(guó)一定要保糧食安全，它隨便進(jìn)口一些糧食就夠了，它對(duì)糧食安全不像我們那么要求。我國(guó)糧食安全是一個(gè)很重要的問(wèn)題，你不自己保，國(guó)外不可能給你解決這個(gè)問(wèn)題，因?yàn)橄M(fèi)量太大了。

完善的地方肯定會(huì)有，但是《土地管理法》前幾年剛修改通過(guò)，我也是十三屆全國(guó)人大代表。國(guó)務(wù)院的《土地管理法實(shí)施條例》去年底剛完成修訂，法律制度在不斷完善，更重要的是怎么使這個(gè)法律和國(guó)務(wù)院的條例貫徹落實(shí)下去，怎么樣完善我們的配套政策，在這個(gè)基礎(chǔ)上，根據(jù)生產(chǎn)實(shí)踐中面臨的一些問(wèn)題，再看要不要修改。