審計視角下高校修繕工程管理存在的問題與對策研究

魏 健

(常州大學，江蘇 常州 213164)

0 前 言

高校修繕工程是指學校既有建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施的拆改、翻修和維護工程，其目的是保障房屋、設(shè)施的使用安全，保持和提高其完好程度與使用功能。一般來說修繕工程主要包括：①既有房屋建筑物的裝飾、加固、改建、改造、維修等工程；②校內(nèi)場地、道路、圍墻、綠化和設(shè)備管道等基礎(chǔ)設(shè)施維修工程。

對高校修繕工程實施工程審計，在提高建設(shè)資金使用效率、提升工程管理水平、完善內(nèi)部控制制度起到積極作用。但是區(qū)別于基建工程，高校修繕工程呈現(xiàn)“點多面廣、單項金額低”等特點，大部分高校一般僅對其進行竣工結(jié)算審計，忽視過程控制，因此修繕工程在管理過程中往往存在很多問題。

1 存在的問題

1.1 專業(yè)人員配置不足

一般來說，修繕工程由高校后勤管理部門負責。使用部門由于缺乏工程管理專業(yè)知識和經(jīng)驗，一般不負責工程的具體管理。但是由于用戶需求至上的理念、維修經(jīng)費來源不同或者實驗室有特殊工藝要求等，也有使用部門單獨負責工程項目管理的情況，比如實驗室改造由實驗室專業(yè)老師負責，學院房間改造由本學院相關(guān)老師負責。由于用戶部門相關(guān)人員僅從使用角度提具體要求，并沒有工程管理經(jīng)驗和專業(yè)知識，對施工隊伍的監(jiān)督和管理約束性不強，難以把控工程質(zhì)量及造價。

其次，修繕工程具有分散性大、種類多、工期短、靈活性大，單項維修金額較低的特點。相對于基建工程，工程的專業(yè)性較低，導致高校對修繕工程不夠重視，后勤管理部門配置懂工程管理、技術(shù)及造價的專業(yè)人員不足，甚至存在其他崗位人員兼職管理的現(xiàn)象。

1.2 有拆分項目規(guī)避公開招標和結(jié)算審計的風險

結(jié)合修繕工程的特點，在滿足國家現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，高校會制定本校招標和審計規(guī)章制度。很多高校以修繕工程的金額來規(guī)定是否要求公開招標和結(jié)算審計。如某高校以合同金額2萬元以上維修項目需要進行結(jié)算審計，2萬元以下抽審；預(yù)算金額10萬元以下學校自行組織招標等，有些部門為了規(guī)避審計可能采取化整為零的方式將2萬元以上的項目進行拆分；或?qū)㈨椖坎鸱?0萬元以下規(guī)避平臺公開招標，嚴重損害了學校利益。

1.3 合同簽訂不規(guī)范，缺乏關(guān)鍵內(nèi)容

合同是項目實施及工程審計重要依據(jù)。但是由于修繕工程金額低，工期短，工程內(nèi)容相對比較簡單；管理人員業(yè)務(wù)水平和經(jīng)驗不足等，簽訂合同時往往未采用《建設(shè)工程施工合同(示范文本)》(GF—2017—0201)，合同內(nèi)容約定不清，導致后期審計出現(xiàn)爭議，主要表現(xiàn)如下。

1)合同未約定“以審計結(jié)果作為工程價款結(jié)算依據(jù)”相關(guān)條款。

2)合同未約定結(jié)算審計核減率超過一定比例時，甲乙雙方如何承擔審計費等相關(guān)條款，防止施工單位高估冒算。

3)合同當事人權(quán)利義務(wù)約定不清、工程范圍模糊、工程價款及調(diào)整未明確、缺少質(zhì)量保修范圍和質(zhì)量保證期等。

4)合同計價方式不清或與招標文件不一致。合同計價方式主要有綜合單價、全費用單價、固定總價、成本加酬金等。在實踐中，有些合同計價方式不清。比如合同價款寫明為固定綜合單價合同，但是在對于綜合單價描述時寫成綜合單價應(yīng)為完成招標文件清單描述內(nèi)容和響應(yīng)招標文件提出的各項成本費用稅金總和。兩者前后矛盾，對合同后期結(jié)算造成不必要的麻煩。

1.4 工程變更及簽證管理制度不健全，缺乏內(nèi)部控制

工程變更不合理，隨意性較大。在項目實施過程中，工程變更沒有書面工程聯(lián)系單或設(shè)計變更文件，停留在口頭約定。未履行先批準、后變更、再施工的原則，或未按規(guī)定程序和審批權(quán)限進行審批，施工單位先行實施，在結(jié)算審計階段再補充相關(guān)資料。

工程變更未及時辦理簽證。工程變更可能會引起工程造價的變化，一般情況下施工單位只注重辦理增加費用的工程簽證，對于工程造價減少的工程變更，尤其是隱蔽工程，校方未及時辦理相關(guān)簽證，到結(jié)算審計階段時，審計人員往往關(guān)注不到，從而給校方造成不必要的損失。

工程簽證簽訂不規(guī)范，存在偽造簽證，高估冒領(lǐng)工程款的情況。施工過程中，對于隱蔽工程和事后無法計算工程量的現(xiàn)場簽證，參建各方在隱蔽前(或拆除前)未依據(jù)工程要求與現(xiàn)場完成情況見證、核對、計量，做好影像記錄作為簽證依據(jù)，無幾方簽字確認的書面原始記錄，事后補充簽訂無充分依據(jù)的簽證。同時施工方出于自身利益考慮，加上部分校方管理人員責任心不強等原因，施工單位高估冒領(lǐng)工程款，容易產(chǎn)生一些虛假的現(xiàn)場簽證，大大增加了審計部門的工作量和難度，存在潛在的審計風險。

1.5 前期立項倉促，設(shè)計方案編制不充分，結(jié)算價超合同價比例過大

本文闡述的主要是金額較大、非零星維修項目。在審計過程中發(fā)現(xiàn)，由于項目實施前期準備不充分，設(shè)計方案草率；或清單編制漏項等原因；導致項目在施工過程中無法滿足使用單位要求，工程變更太多。甚至有的項目完成后實際內(nèi)容與招標清單完全背離，產(chǎn)生大量簽證，導致結(jié)算價遠超合同價，難以控制工程造價。

1.6 工程檔案管理不到位

完整的工程結(jié)算審計資料主要包括：工程施工合同(含補充合同、協(xié)議)、招投標文件、設(shè)計施工圖、設(shè)計變更及圖紙會審記錄、竣工圖、工程簽證資料、工程變更資料、竣工驗收表、竣工結(jié)算書、工程計算書等。所有的結(jié)算資料應(yīng)必須保證是原件，在修繕工程管理過程中，管理部門往往不重視工程資料的收集與歸檔，到結(jié)算審計送審階段時發(fā)現(xiàn)很多資料原件已經(jīng)缺失，導致無有效的證明作為審計依據(jù)，給審計工作帶來較大難度。

2 對策與建議

2.1 統(tǒng)一歸口管理，重視內(nèi)部管理隊伍建設(shè)

為了提高工程管理質(zhì)量與效率，高校首先應(yīng)對修繕工程管理部門進行整合，統(tǒng)一由后勤管理部門歸口管理。對于有特殊工藝要求的項目，可根據(jù)使用部門要求，適當安排使用部門參與。

雖然修繕工程單項維修金額較低，但是數(shù)量種類較多，每年總的修繕金額仍然較大。因此高校應(yīng)重視工程管理人員隊伍建設(shè)。工程管理部門應(yīng)配備熟悉施工技術(shù)、造價、管理等方面的人員，組建一支年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和梯隊建設(shè)方面搭配合理的工程管理隊伍，保證工程管理質(zhì)量與效率。

此外，學校應(yīng)加強管理人員業(yè)務(wù)及道德素質(zhì)培養(yǎng)，鼓勵人員積極參加相關(guān)工程培訓，考取相關(guān)專業(yè)證書；加強與兄弟院校溝通與交流，學習他們先進管理經(jīng)驗；加強廉政教育。

2.2 聘請第三方專業(yè)機構(gòu)協(xié)助管理

高校工程管理部門可根據(jù)各維修項目情況(如單項合同金額、是否涉及結(jié)構(gòu)安全、工程復(fù)雜性等)適當委托監(jiān)理、第三方造價咨詢機構(gòu)來協(xié)助管理。第三方機構(gòu)可按照年度進行招標，將符合條件的項目均納入管理范圍。監(jiān)理機構(gòu)主要負責協(xié)助校方管理部門對工程進度、質(zhì)量等進行控制。造價咨詢機構(gòu)主要協(xié)助校方管理部門編制工程量清單及施工過程中涉及工程造價方面的咨詢服務(wù)等。

2.3 制度建設(shè)

工程管理制度對提高工程管理質(zhì)量、效率以及控制工程造價起到關(guān)鍵作用，學校應(yīng)結(jié)合自身情況建立健全修繕工程管理制度。工程管理制度主要包括：工程變更及簽證管理制度、工程款支付管理制度、合同管理制度、檔案管理制度等。由于篇幅有限，本文僅對涉及工程造價的工程變更及簽證管理制度提出個人建議。

工程變更應(yīng)科學合理、經(jīng)濟可行，堅持先批準、后變更、再施工的原則；嚴格按照規(guī)定程序和審批權(quán)限進行審批。工程變更應(yīng)有書面工程聯(lián)系單，經(jīng)工程變更審批后方可實行變更。當有搶修、應(yīng)急工程等情況，可以以口頭形式通知施工方，但事后應(yīng)在規(guī)定的工作日內(nèi)完成變更審批手續(xù)，并保留現(xiàn)場相關(guān)的影像資料。

施工中涉及到工程造價變化的工程變更，應(yīng)嚴格履行審批程序?？砂磫雾椩靸r估算金額范圍，根據(jù)管理權(quán)限履行不同的內(nèi)部審批程序。

工程簽證辦理前應(yīng)有工程聯(lián)系單、設(shè)計變更文件、使用單位聯(lián)系單要求等。工程簽證應(yīng)由施工單位提出申請，參建單位負責人依次會簽，再報送至學校工程管理部門。工程管理部門應(yīng)按照單項金額范圍，根據(jù)管理權(quán)限履行不同的內(nèi)部審批程序。

需要重點關(guān)注的是，對于隱蔽工程和事后無法計算工程量的現(xiàn)場簽證，學校工程管理部門必須組織相關(guān)單位在隱蔽前(或拆除前)依據(jù)清單、合同、圖紙等文件與現(xiàn)場完成情況見證、核對、計量，做好影像記錄，并做好工程量底稿會簽記錄作為簽證依據(jù)，為竣工結(jié)算審計提供充分的依據(jù)，防止審計時無法驗證簽證的真實性與完整性。

最后，學校管理部門應(yīng)定期分析簽證產(chǎn)生的原因，杜絕不合理簽證和盲目簽證。對于設(shè)計單位造成圖紙錯誤或因工程量清單的遺漏和錯誤等產(chǎn)生的簽證，應(yīng)在相關(guān)合同中約定處理辦法，造成嚴重損失的，應(yīng)追究其責任,嚴格控制工程造價。

2.4 加強內(nèi)部審計監(jiān)督，強化過程審計

為了提高修繕工程資金使用效率，有效執(zhí)行內(nèi)部控制制度，應(yīng)加強內(nèi)部審計監(jiān)督，強化過程審計。首先，內(nèi)部審計部門應(yīng)加強自身審計隊伍建設(shè)，配置與工程審計相關(guān)的專業(yè)人員，強化人員責任意識和擔當意識，樹立審計監(jiān)督權(quán)威性與獨立性；其次，在組織架構(gòu)上，應(yīng)將修繕工程與基建工程審計相結(jié)合，成立相應(yīng)的內(nèi)部工程審計委員會(見圖1)，促進各部門之間相互配合，協(xié)同工作。

圖1 高校內(nèi)部工程審計委員會組織結(jié)構(gòu)圖

高校要明確工程各參與部門的職責和權(quán)限，科學合理地統(tǒng)籌管理。內(nèi)部工程審計作為一種內(nèi)部治理體系，其行政職能應(yīng)獨立于各參與部門(單位)，應(yīng)特別注意審計工作到位但不越位。內(nèi)部審計部門應(yīng)著重在招投標、合同簽訂、施工、竣工結(jié)算等階段實施審計。由于修繕工程一般工期短，單項金額低，有些項目具有突發(fā)性等特點，內(nèi)部審計部門可以自行或按照年度委托審計單位，對一定金額以上的修繕工程實施跟蹤審計。審計部門應(yīng)在重點部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)做好跟蹤審計工作，主要審查招標、合同簽訂及工程管理業(yè)務(wù)行為與財務(wù)行為的合規(guī)性；審查合同內(nèi)容合法性與完整性；審查工程制度是否得到有效執(zhí)行等(見表1)。

表1 審計內(nèi)容

特別要注意，需要內(nèi)部審計的項目須在合同中約定“以審計結(jié)果作為工程價款結(jié)算依據(jù)”等需要審計介入的相關(guān)條款。因為內(nèi)部審計部門與工程管理部門是基于內(nèi)部審計監(jiān)督產(chǎn)生的行政關(guān)系，而工程管理部門代表校方與施工單位是基于合同產(chǎn)生的民事法律關(guān)系。兩種關(guān)系是相互獨立的，內(nèi)部審計決定并不能對施工方產(chǎn)生作用，因此需要通過合同約定將審計納入，從而對合同價款等產(chǎn)生審計效力。

3 結(jié) 語

高校修繕工程項目種類繁多、單項金額低，給工程規(guī)范化管理帶來了較大難度。因此，高校應(yīng)不斷加強內(nèi)部制度建設(shè)，并通過強化內(nèi)部審計監(jiān)督來推動修繕工程管理高效有序進行，從而達到節(jié)約工程造價的目的。

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