標準實施評估研究
——以DB42/T 1520—2019《公園城市建設(shè)指南》為例

陳琛 但倩譽 黃榮 李明 李富民

（湖北省標準化與質(zhì)量研究院）

1 背景和意義

近年來，各地廣泛開展標準化活動，制定了諸多地方標準，為推動地方經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展作出了一定貢獻。隨著社會發(fā)展進步，標準需要不斷更新才能保證標準的適用性和科學(xué)性。通過對標準的實施效果進行評估，能夠及時了解地方標準實施過程中存在的問題，并為修訂完善地方標準提供科學(xué)依據(jù)，充分發(fā)揮地方標準對促進經(jīng)濟社會發(fā)展的作用。同時，對標準的實施效果進行評估也是貫徹落實《中華人民共和國標準化法》和《湖北省地方標準管理辦法》相關(guān)要求，不斷提高地方標準質(zhì)量，充分發(fā)揮地方標準對經(jīng)濟社會發(fā)展作用的重要手段。

DB42/T 1520—2019《公園城市建設(shè)指南》于2019年10月14日發(fā)布，2019年11月15日正式實施，距今已實施2年。由于公園城市建設(shè)理論和公園城市建設(shè)情況的不斷發(fā)展，開展對該標準實施效果評估工作，可及時了解標準的實施效果及實施過程中存在的問題，為標準修訂完善提供科學(xué)依據(jù)，充分發(fā)揮標準對促進公園城市建設(shè)的作用。因此，標準實施效果評估工作的開展十分迫切且必要。

2 標準實施評估方案

2.1 基本原則

開展標準實施評估應(yīng)遵循客觀公正、科學(xué)嚴謹、全面準確的原則，具體包括：

（1）目的性原則。標準實施評估的目的、結(jié)論與標準化管理工作有機結(jié)合，根據(jù)需要來開展評估工作。

（2）重點性原則。標準實施評估應(yīng)重點關(guān)注標準制定過程中與標準實施后社會普遍反映的問題，重點評估標準執(zhí)行情況，分析標準實施的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。

（3）公正性原則。標準實施評估應(yīng)以客觀事實為依據(jù)，評估工作過程應(yīng)公開、公正、公平，分析所用數(shù)據(jù)和資料的客觀性、代表性，通過適當(dāng)?shù)囊?guī)則程序給出公正、科學(xué)的結(jié)論。

（4）廣泛性原則。標準實施評估應(yīng)廣泛聽取相關(guān)行業(yè)主管部門、社會主體以及行業(yè)專家等各方面的意見，標準實施評估的過程及結(jié)果不受任何利益相關(guān)方的影響。

2.2 標準實施評估工作內(nèi)容

（1）資料收集

基于已有研究和實踐經(jīng)驗，本研究在評估過程中使用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查搜集標準發(fā)布以來，各相關(guān)方宣貫、推廣或?qū)嵤藴实南嚓P(guān)資料以及后續(xù)發(fā)布的其他相關(guān)文件等。

（2）調(diào)研走訪

通過實地訪談、調(diào)研，與相關(guān)行業(yè)主管部門、社會主體等開展座談，重點了解標準執(zhí)行的總體情況，標準執(zhí)行中遇到的困難，標準實施前后公園城市建設(shè)發(fā)展變化，獲得標準實施效果的一手反饋信息。

（3）專家咨詢

通過召開座談會或信函征詢等方式進行專家咨詢，就公園城市建設(shè)相關(guān)問題咨詢行業(yè)專家，如標準執(zhí)行的技術(shù)可達性、經(jīng)濟可行性、阻礙標準實施的原因和改進措施等。

（4）問卷調(diào)查

基于問卷調(diào)查，從統(tǒng)計學(xué)角度分析標準實施后社會公眾滿意度，調(diào)查問卷的設(shè)計應(yīng)遵循針對性、簡明性和便于統(tǒng)計的原則，通過文獻回顧、專家咨詢等方式設(shè)計調(diào)查問卷，掌握需要調(diào)查的主要內(nèi)容，明確指標的定義和解釋，選取合理的調(diào)查方式。

2.3 標準實施評估指標體系

標準實施評估主要從標準內(nèi)容質(zhì)量、標準實施情況和標準實施效益3個維度進行評價，《公園城市建設(shè)指南》標準實施評估指標體系見圖1。

圖1 《公園城市建設(shè)指南》標準實施評估指標體系

標準內(nèi)容質(zhì)量評估主要從標準的規(guī)范性、適用性、先進性和協(xié)調(diào)性4個方面分析，詳見表1。

表1 標準內(nèi)容質(zhì)量評估

標準實施情況評估應(yīng)從標準推廣和標準應(yīng)用2個方面進行分析，詳見表2。

表2 標準實施情況評估

標準實施效益應(yīng)從經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益3個方面進行分析，詳見表3。

表3 標準實施效益評估

3 標準實施評估分析

3.1 標準內(nèi)容質(zhì)量評估

（1）規(guī)范性

《公園城市建設(shè)指南》編寫符合GB/T 1.1—2009的基本要求，內(nèi)容邏輯結(jié)構(gòu)清晰、嚴謹，語言表述準確、簡練。

（2）適用性

《公園城市建設(shè)指南》從形式、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上創(chuàng)新性地提出了公園城市建設(shè)的生態(tài)價值、生活價值、美學(xué)價值、文化價值、發(fā)展價值和社會價值六大價值理念，并以此統(tǒng)籌公園城市的規(guī)劃、建設(shè)和治理，對湖北省公園城市的建設(shè)有重要的指導(dǎo)作用，適用性較強。

（3）先進性

經(jīng)廣泛調(diào)研查閱資料，國內(nèi)外均沒有公園城市建設(shè)相關(guān)標準?！豆珗@城市建設(shè)指南》作為國內(nèi)首項公園城市建設(shè)標準，涵蓋規(guī)劃、建設(shè)、治理等3個方面，由規(guī)劃要求、生態(tài)環(huán)境、公園體系、生活環(huán)境等部分組成，共引用國家標準19項、行業(yè)標準3項、建設(shè)標準5項，并且廣泛吸納了聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展指標體系、紐約城市總體規(guī)劃指標體系、英國倫敦國家公園城市指標體系、香港城市設(shè)計指引、新加坡“花園城市”建設(shè)策略以及美國LAF景觀績效評估指南（2018版）、美國LEED-ND體系、英國BREEAM Communities指標研究體系、歐盟國家綠色空間綜合評價指標體系（ICC），標準技術(shù)內(nèi)容具有先進性。

（4）協(xié)調(diào)性

《公園城市建設(shè)指南》內(nèi)容符合國家相關(guān)法律、法規(guī)和城市規(guī)劃與發(fā)展政策的要求及相關(guān)強制性標準的規(guī)定，并廣泛對接國內(nèi)與城市建設(shè)相關(guān)的眾多標準，如GB 3838《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》、GB 50180《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》、GB/T 29353《養(yǎng)老機構(gòu)基本規(guī)范》、GB 50867《養(yǎng)老設(shè)施建筑設(shè)計規(guī)范》、GB 50340《老年人居住建筑設(shè)計規(guī)范》、GB/T 51346《城市綠地規(guī)劃標準》、GB/T 51328《城市綜合交通體系規(guī)劃標準》、HJ 338《飲用水水源保護區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》、TD/T 1032《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》、CJJ/T 85《城市綠地分類標準》、CJJ 37《城市道路工程設(shè)計規(guī)范》、JB-UN011《特殊教育學(xué)校建設(shè)標準（試行）》以及《國家園林城市系列標準》等部門文件，與相關(guān)標準廣泛協(xié)調(diào)。

3.2 標準實施情況評估

（1）標準推廣

2019年，咸寧市市場監(jiān)管局、咸寧市自然資源和規(guī)劃局、湖北省標準化與質(zhì)量研究院等單位合作，以咸寧市公園城市建設(shè)工作為基礎(chǔ)，研制了湖北省地方標準《公園城市建設(shè)指南》。2019年10月，“ISO/TC 268 2019年秋季工作會議暨公園城市標準論壇”在咸寧市舉行，會上發(fā)布了國內(nèi)首項公園城市省級地方標準《公園城市建設(shè)指南》。

為加強標準理論推廣，北京林業(yè)大學(xué)園林學(xué)院副院長、博士生導(dǎo)師鄭曦以“建設(shè)公園城市、傳承中華基因”為主題做了演講，ISO/TC 268秘書長埃蒂安·卡約介紹了法國城市建設(shè)中公園城市相關(guān)理念，同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院規(guī)劃系教授顏文濤做“邁向公園城市——國土空間規(guī)劃下的生態(tài)園林建設(shè)思考”主題演講，F(xiàn)IDIC國際咨詢工程師聯(lián)合會吉恩·多米尼克·菲利克斯講解了可持續(xù)發(fā)展指標設(shè)計思路，中國城市建設(shè)研究院生態(tài)院王春香院長對《公園城市建設(shè)指南》進行解讀，IEC智慧城市系統(tǒng)委員會主席邁克爾介紹了智慧城市標準。通過這次論壇發(fā)布和宣貫解讀，《公園城市建設(shè)指南》標準在國際范圍內(nèi)被廣泛認知和認可，為標準的實施應(yīng)用奠定了良好基礎(chǔ)。

（2）標準應(yīng)用

2020年4月，咸寧市制定《自然生態(tài)公園城市專項實施方案》，組織市各級部門，深入基層、深入一線，圍繞自然生態(tài)公園城市建設(shè)開展系列調(diào)研活動，形成一批時效性強、針對性強、操作性強的調(diào)研成果，為科學(xué)決策服務(wù)。

2020年6月，咸寧市開展自然生態(tài)公園城市體檢行動，工作范圍覆蓋全市，對照《公園城市建設(shè)指南》的相關(guān)內(nèi)容，圍繞生態(tài)、生活、美學(xué)、文化、發(fā)展、社會6個方面51項基本指標，采取部門填報和第三方獲取調(diào)查方式進行采集匯總，建立指標數(shù)據(jù)庫。通過體檢摸清家底，提出完善的公園城市體檢報告，客觀分析評價，對照指標體系判定標準，找出城市發(fā)展的弱項、短板，提出針對性治理對策，提升人民群眾獲得感和幸福感。

2020年9月，咸寧市啟動《咸寧市自然生態(tài)公園城市專項規(guī)劃》工作，規(guī)劃按照《公園城市建設(shè)指南》的相關(guān)要求，明確自然生態(tài)公園城市近期、遠期建設(shè)目標，建立重點項目庫，確立時間表、路線圖。規(guī)劃的制定有利于推進咸寧各縣市區(qū)、各相關(guān)單位對標落實，全力推進自然生態(tài)公園城市建設(shè)。

2021年3月，咸寧市發(fā)布《咸寧市自然生態(tài)公園城市建設(shè)三年行動方案》，方案明確了公園城市建設(shè)目標，按照《公園城市建設(shè)指南》的相關(guān)要求，制定了綠色本地保護行動、全域公園構(gòu)建行動、香城綠道串聯(lián)行動、公共服務(wù)提升行動、生態(tài)產(chǎn)業(yè)賦能行動和特色景觀塑造行動等6大行動，方案的制定發(fā)布，進一步推動《公園城市建設(shè)指南》標準有效實施。

2021年4月，咸寧市發(fā)布《自然生態(tài)公園城市標準體系》，體系以《公園城市建設(shè)指南》標準為核心，彰顯生態(tài)價值、生活價值、美學(xué)價值、文化價值、發(fā)展價值和社會價值。樹立全域理念，溶解城市邊界，整合自然景觀，建好山水林田湖城生命共同體，構(gòu)建全域公園城市大美格局。標準體系是自然生態(tài)公園城市建設(shè)制度的技術(shù)支撐，有效促進標準化與咸寧市公園城市建設(shè)的深度融合。

2021年9月，為了及時發(fā)現(xiàn)公園城市空間品質(zhì)的短板和風(fēng)險，提升城市治理水平，讓咸寧更加宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游，咸寧市發(fā)布首個咸寧主城區(qū)公園社區(qū)體檢報告。此次體檢結(jié)合咸寧自然生態(tài)公園城市建設(shè)特色，按照《公園城市建設(shè)指南》的相關(guān)要求，從生態(tài)宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風(fēng)貌特色、整潔有序、多元包容、創(chuàng)新活力等8個維度，設(shè)置66個二級指標，構(gòu)建了體系完善、條件適宜、內(nèi)容全面的公園社區(qū)體檢指標體系。通過公園社區(qū)體檢，既發(fā)現(xiàn)了城市空間品質(zhì)的短板和風(fēng)險，同時又驗證了《公園城市建設(shè)指南》標準相關(guān)要求的先進性和適用性。

《公園城市建設(shè)指南》標準發(fā)布實施后，咸寧市開展的一系列相關(guān)工作有效促進了標準的推廣實施和應(yīng)用。在標準引領(lǐng)下，咸寧市將“咸寧實踐”打造成經(jīng)典案例，提供可復(fù)制的經(jīng)驗，形成了標準化制度成果。為高標準、高質(zhì)量地推進中小城市轉(zhuǎn)型發(fā)展提供范例，為建設(shè)綠色中國、生態(tài)中國、美麗中國提供助力。為咸寧市推進綠色崛起戰(zhàn)略，建設(shè)“中部綠心、國際生態(tài)城市”搭建了國際交流合作平臺，咸寧知名度、美譽度顯著提升。標準引領(lǐng)綠色高質(zhì)量發(fā)展的成效顯著。

3.3 標準實施效益評估

（1）經(jīng)濟效益分析

公園城市建設(shè)極大促進了咸寧市旅游行業(yè)的發(fā)展，2020年全年旅游總收入355億元，占比咸寧市生產(chǎn)總值的23.3%，可以說是咸寧市國民經(jīng)濟支柱行業(yè)。全年接待旅游6840萬人次，咸寧市旅游產(chǎn)業(yè)知名度進一步提高。同時，標準在節(jié)能減排方面也作出相應(yīng)的規(guī)定，截至2020年底咸寧市單位生產(chǎn)總值能耗呈下降態(tài)勢，“十三五”生產(chǎn)總值能耗下降目標順利完成，能效的提升創(chuàng)造出不菲的經(jīng)濟價值。

（2）社會效益分析

根據(jù)《咸寧市主城區(qū)公園社區(qū)體檢報告》中居民對城市建設(shè)滿意度調(diào)查可知：居民對社區(qū)總體滿意度為79.3%，相比于往年有所上升。可見自咸寧市進行公園城市建設(shè)以來，標準的實施及相關(guān)配套政策的落實有效地規(guī)范了城市建設(shè)及管理，提升居民生活質(zhì)量、生活幸福指數(shù)以及城市形象。

（3）生態(tài)效益分析

標準的發(fā)布與實施促進了咸寧市自然生態(tài)公園城市建設(shè)與管理，進一步鞏固了咸寧市高質(zhì)量發(fā)展以及優(yōu)良人居環(huán)境的創(chuàng)建，推動建成人與人、人與自然和諧共處的美好環(huán)境。

2019年，《公園城市建設(shè)指南》的發(fā)布為解決城市長期快速發(fā)展帶來的城市生態(tài)環(huán)境退化、傳統(tǒng)風(fēng)貌特色缺失、生態(tài)產(chǎn)品供給不足等問題提供了思路。在各相關(guān)部門的努力下，標準得到一定程度的落實，城市生態(tài)環(huán)境得到顯著改善。市域藍綠空間占比、河岸林木綠化率、綠化覆蓋率等均處于全國前列，2020年空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)更是達到332天，優(yōu)良率高達90.7%。全市生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)為73.82，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等級為良。區(qū)域水環(huán)境總體水質(zhì)狀況為優(yōu)，主要地表水體水質(zhì)符合Ⅰ～Ⅲ類標準的斷面/點位比例為95.8%，比上年提高了4.3%個百分點；斷面/點位水質(zhì)功能類別達標率為91.5%，與上年度持平。城市集中式飲用水源地水質(zhì)達標率均為100%。全年城區(qū)累計降水量2388 mm，年均氣溫17.3 ℃。碳排強度控制目標基本完成。

咸寧市公園城市建設(shè)極大地降低了能源消耗，進一步緩解城市資源能耗壓力，選擇了一條綠色的發(fā)展道路。咸寧市作為自然生態(tài)公園示范城市引領(lǐng)了新時代城市建設(shè)發(fā)展的新方向、新方法、新路徑，推動城市轉(zhuǎn)型、可持續(xù)發(fā)展，更好地滿足人民日益增長的美好生活需求，增強城鄉(xiāng)居民的獲得感和參與感。

4 標準實施的問題及建議

4.1 標準實施存在的問題

（1）標準化協(xié)調(diào)機制有待完善。公園城市標準化建設(shè)作為一項系統(tǒng)工程涉及眾多部門和單位，涉及面非常廣。但是，公園城市標準化工作機制沒有完全建立，工作經(jīng)費、人員、機構(gòu)建設(shè)等沒有得到充分保障，影響了部門職能的發(fā)揮，造成《公園城市建設(shè)指南》的實施和應(yīng)用不夠理想。

（2）標準化意識有待加強。標準化是戰(zhàn)略性思維的高地，標準化意識是實現(xiàn)標準化理念的關(guān)鍵。但推行公園城市標準化的重要性還沒有被全社會所認識，廣大干部群眾對標準化還不了解，一定程度上影響了《公園城市建設(shè)指南》標準效益的發(fā)揮。

（3）標準實施效果初顯但力度不夠?！豆珗@城市建設(shè)指南》發(fā)布實施以來，咸寧市在市域藍綠空間占比、城市公園服務(wù)半徑覆蓋率、公交站點覆蓋率等方面在12個試點城市中排名靠前。但是在風(fēng)貌特色、公服設(shè)施等方面還存在一定短板，在整潔有序、多元包容等方面還有待提升改善。咸寧公園綠地500m服務(wù)半徑覆蓋率84.15%，與《公園城市建設(shè)指南》城區(qū)公園綠地服務(wù)半徑覆蓋率≥90%還有差距；公園分布不太均衡，集中分布在人口密集的中心城區(qū)、溫泉城區(qū)，無網(wǎng)格化，呈碎片狀；部分郊野公園、濕地公園建設(shè)品質(zhì)、便捷程度和管理水平參差不齊，與中心城區(qū)公園差距明顯。

（4）標準化貫穿城市管理全過程的“軟實力”還不強。咸寧市的公園城市建設(shè)案例參與了ISO/TC 268試點，在城市管理體系建設(shè)方面已經(jīng)嘗試導(dǎo)入《公園城市建設(shè)指南》標準，但是時間還不長，還沒有在政府部門間形成聯(lián)動效應(yīng)，管理效益還不能顯現(xiàn)，資源、資金、人才、技術(shù)的最佳配置還沒得到有機結(jié)合，因此雖然有優(yōu)越的自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，但是還是沒有形成知名度高、號召力強的城市“軟實力”。

4.2 標準實施的建議

（1）建立高效合理的標準化工作機制。基于公園城市建設(shè)所涉及的面廣，尤其是不同政府管理部門之間的交叉內(nèi)容較多，建議下一步成立公園城市標準化建設(shè)專班，將標準中的指標內(nèi)容對照咸寧市建設(shè)實際，將已經(jīng)完成、未完成的指標進行歸納總結(jié)，形成下一步工作建議，明確各相關(guān)部門的任務(wù)。尤其對于未完成的指標，借鑒其他城市經(jīng)驗進行梳理，避免走彎路浪費人力、物力和財力。

（2）加大標準宣貫力度，積極引導(dǎo)社會廣泛參與。積極推動社會廣泛參與到公園城市的建設(shè)過程中，通過報刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種渠道宣傳，加大人民群眾對公園城市標準化工作的了解，提升對公園城市標準化工作的支持，及時回應(yīng)群眾關(guān)切，把提高群眾的生活幸福度作為衡量公園城市建設(shè)質(zhì)量的重要指標。

（3）積極參與國家和國際標準化工作。積極推動咸寧市政府參與城市可持續(xù)領(lǐng)域國家標準研制。通過研制相關(guān)標準，促進咸寧市公園城市建設(shè)經(jīng)驗在國家層面得到擴大和認可。國外方面則是和ISO/TC 268保持聯(lián)系，定期在工作會議上討論我們的公園城市發(fā)展案例，讓與會其他國家技術(shù)專家印象深刻，從而能夠在適當(dāng)時候提出新國際標準提案。

（4）加強政策支持和資金保障。進一步加強公園城市建設(shè)和相關(guān)標準化活動的政策支持和資金保障，嘗試成立工作專班，安排專人負責(zé)組織協(xié)調(diào)工作。為公園城市的建設(shè)提供一定的資金保障，用于購買技術(shù)服務(wù)以及參加國內(nèi)外標準化活動，加大對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入和城市管理投入，鼓勵社會資本參與到公園城市的建設(shè)和運維。