地方城投公司轉(zhuǎn)型中的融資模式探討

牟仁才

摘要：城投公司的出現(xiàn)和發(fā)展，對城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展都起到了極大的推動作用，但是城投公司融資模式單一，企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量良莠不齊導(dǎo)致城投公司難以擁有企業(yè)的獨立自主性，融資運作中沒有形成規(guī)范的運作方式。此外，也尚未形成完善的風(fēng)險預(yù)警與應(yīng)急處理機制。隨著監(jiān)管趨嚴(yán)，城投公司急需向市場化轉(zhuǎn)型，摒棄傳統(tǒng)融資模式的弊端，結(jié)合市場化特點和各類融資模式的特點，進行合理創(chuàng)新，拓寬融資渠道，增強自身的市場競爭力，擺脫城投公司目前面臨的困境，實現(xiàn)真正的可持續(xù)發(fā)展。本文通過分析城投公司傳統(tǒng)融資中存在的融資規(guī)模、融資模式單一等問題，對轉(zhuǎn)型過程中的融資模式提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：地方城投公司;融資模式;市場化轉(zhuǎn)型

地方城投公司是我國經(jīng)濟發(fā)展到特定階段時產(chǎn)生的經(jīng)濟組織，隨著城投公司的發(fā)展和完善，其在各地方經(jīng)濟體系中的重要地位也已經(jīng)顯現(xiàn)出來。雖然城投公司建設(shè)的項目大都屬于非營利性、公益性的類型，但這些項目的完成提升了城市的現(xiàn)代化，建立了便利的交通網(wǎng)絡(luò)，可以側(cè)面為招商引資等創(chuàng)造條件，進而促進城市經(jīng)濟發(fā)展，間接地拓寬了地方財政收入的來源。由此可見，地方城投公司是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)建設(shè)、民生保障工程的強力推手，同時它也為地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

在政府和各級監(jiān)管機構(gòu)不斷出臺相應(yīng)監(jiān)管政策，監(jiān)管日益趨嚴(yán)的背景下，如何提升城投公司自身的競爭力，實現(xiàn)地方城投公司的轉(zhuǎn)型，尤其是如何在轉(zhuǎn)型過程中改善城投公司當(dāng)前的融資局限性，更好地作為市場化公司的角色發(fā)揮作用，值得社會各界加以關(guān)注。

一、城投公司的功能

2015年之前，城投公司只是作為地方政府融資平臺，主要承擔(dān)投融資相關(guān)工作，功能定位較為單一。隨著地方債務(wù)問題逐漸顯現(xiàn)，對城投公司的各項監(jiān)管措施相繼落地，要進行地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的化解，地方融資平臺公司的轉(zhuǎn)型是必不可少的部分。

在轉(zhuǎn)型之前，地方城投公司通過融資、投資活動，進行城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)，推動了我國城鎮(zhèn)化的建設(shè)進程，從城鄉(xiāng)道路、橋梁、鐵路、機場、高速公路等方面建立起了便利的城市交通網(wǎng)絡(luò)，也在水利、通訊、供電、供氣等產(chǎn)品上完成了居民的日常生活保障，全方位地加強了城市的建設(shè)和現(xiàn)代化。伴隨著城投公司的市場化轉(zhuǎn)型，一些新的功能角色也逐漸出現(xiàn)，城投公司不僅要在城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)項目市場化融資中承擔(dān)主要角色，還要進一步參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營，同時也要在地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)升級中起到推動作用，城投公司在進行轉(zhuǎn)型之后，雖然明確劃清了政企的界限，卻承擔(dān)了更多的責(zé)任，轉(zhuǎn)型后的城投公司既身負(fù)國有控股的公益性，又有著較靈活的現(xiàn)代企業(yè)機制和身份。如今，全球經(jīng)濟仍然處在中低速增長軌道上，國際局勢變幻莫測，我國正在加快構(gòu)建“國內(nèi)國際雙循環(huán)”的新發(fā)展格局，在這個關(guān)鍵階段，地方城投公司也將承擔(dān)起地方政府調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟、調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)、對政府投資的項目進行市場化運作的責(zé)任。

二、城投公司傳統(tǒng)融資模式存在的問題

城投公司融資規(guī)模日漸龐大，針對地方融資平臺的監(jiān)管體系尚未完善，使得地方城投公司在對地方經(jīng)濟產(chǎn)生積極影響的同時，也不斷產(chǎn)生著企業(yè)定位模糊、經(jīng)營管理效率低下、融資受限等一系列的問題。隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，以往傳統(tǒng)的投融資模式已經(jīng)不再適應(yīng)我國經(jīng)濟的現(xiàn)狀，一些地方城投公司無法再保證融資模式的合理性，融資模式的不足使得融資工作無法順利、有效的開展，城投公司的市場化轉(zhuǎn)型已經(jīng)刻不容緩。

（一）融資運作規(guī)范性差，債務(wù)規(guī)模龐大

傳統(tǒng)的融資過程中，城投公司由于有政府背書，在資本市場中，城投公司的融資業(yè)務(wù)深受金融機構(gòu)的追捧，由于這種非理性的追捧行為，加上很多地方政府對城投公司舉債的決策過程科學(xué)性的缺乏，使得平臺公司超規(guī)模融資現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。

一方面，很多政府投融資平臺過度包裝，以求偽裝成運營狀況良好、現(xiàn)金流量充足的公司，通過粉飾的財務(wù)報表不僅無法提高公司的償債能力，反而會引起一系列重復(fù)融資的事件發(fā)生。同時，各類金融機構(gòu)為了盈利出現(xiàn)“多頭授信”現(xiàn)象，使得城投公司“多頭借貸”，債務(wù)規(guī)模逐漸龐大。另一方面，部分平臺公司使用“借新還舊”方式進行融資，一旦出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險，風(fēng)險將會急劇擴散，甚至蔓延至整個金融體系。

（二）監(jiān)管趨嚴(yán)，融資渠道單一

目前，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施的項目多屬于非營利、公益性的項目，政府仍然是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要投資方，由于這一特性，一般項目使用的融資方式并不一定適合城投公司承建的項目，這導(dǎo)致我國地方城投公司一直以來都面臨著資金來源渠道較為單一的問題。同時，對于這些非營利的公益性項目，城投公司只有建設(shè)權(quán)，建設(shè)完成后實際經(jīng)營權(quán)由別的部門掌握，使得資金投入后并沒有實現(xiàn)收益，也就很難依靠公司自身進行對外融資。

現(xiàn)階段，城投公司仍然主要通過銀行貸款的方式實現(xiàn)融資，項目建設(shè)期間，城投公司缺少收入來源，又要償還貸款利息，很容易陷入“借新還舊”的循環(huán)之中，更有甚者，只能變賣自身資產(chǎn)用于償債，同樣會陷入一種惡性循環(huán)，現(xiàn)金流量嚴(yán)重不足，導(dǎo)致公司的日常正常運轉(zhuǎn)受到影響。雖然我國市場經(jīng)濟體制改革不斷加深，我國的資本市場也愈發(fā)成熟，但是實際上，我國融資體制仍處于落后水平，融資壁壘厚的同時投資歧視現(xiàn)象也依舊存在，隨著我國宏觀經(jīng)濟政策的不斷進行調(diào)整，地方城投公司也會逐漸進入可持續(xù)性更強的發(fā)展階段，可要想在短期內(nèi)改變銀行貸款在城投公司融資來源中壓倒性分量的現(xiàn)狀依然有很大難度。

（三）資產(chǎn)質(zhì)量良莠不齊，有效資產(chǎn)較少

城投公司在多年的發(fā)展歷程中，積累了很多資產(chǎn)，但是賬面上的資產(chǎn)總量雖大，實際的資產(chǎn)質(zhì)量良莠不齊，有效資產(chǎn)不多。一是在許多項目的建設(shè)期間，由于存在行政命令的要求，時常存在一些“搶工期”的現(xiàn)象，導(dǎo)致項目的建設(shè)推進得很快，無法獲取完善的手續(xù)，最終導(dǎo)致項目建成之后沒能實現(xiàn)確權(quán)的情況，因此有很多在建工程并沒有按時轉(zhuǎn)化為有效資產(chǎn)。二是由于城投公司建設(shè)的項目具有的公益性質(zhì)，項目建成后并沒有產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，項目建成形成的資產(chǎn)雖然記錄在城投公司的資產(chǎn)負(fù)債表中，實際上經(jīng)營管理權(quán)卻并不由城投公司擁有，資產(chǎn)沒能實現(xiàn)應(yīng)有的效益。三是公園、廣場等一些純公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施在建成后雖然轉(zhuǎn)變?yōu)槌峭豆镜馁Y產(chǎn)，但實際上只能作為無效資產(chǎn)看待。

（四）市場化運營能力差，償債能力不足

由于城投公司主要負(fù)責(zé)地方基礎(chǔ)設(shè)施類的公益性項目的投資建設(shè)及運營。難以從項目中獲取持續(xù)的現(xiàn)金流，償債資金來源主要依靠土地、財政預(yù)算資金以及債務(wù)置換等。一方面，償債資金的來源方面依賴政策，特別是土地等資金來源很容易受到宏觀經(jīng)濟政策的影響，具有較大的不確定性;另一方面，城投公司自身的市場化運營能力較為缺乏，公司項目投入大、收益小，自身造血能力不足，同時在負(fù)債方面又沒有進行合理的規(guī)劃，導(dǎo)致了城投公司先天和后天的償債能力都有所匱乏。

（五）法律規(guī)范不健全，風(fēng)險控制機制欠缺

在對城投公司的監(jiān)管中，近年來，政府和各級監(jiān)管部門相繼推出了一系列監(jiān)管措施，但是法律體系有所缺乏，規(guī)則體系尚未健全，監(jiān)管機制尚不完善，對融資平臺的業(yè)務(wù)開展方式、公司運作規(guī)范、投資方向的確定和限制等都沒有進行細(xì)節(jié)性的規(guī)定。同時，針對城投公司債務(wù)的風(fēng)險預(yù)警和防范機制也不完善，監(jiān)管措施未落到實處，監(jiān)管力度不足，出現(xiàn)問題時問責(zé)不嚴(yán)，多重因素使得城投公司缺乏有效的融資風(fēng)控機制，導(dǎo)致城投公司在風(fēng)險管理方面還有許多短板。雖然城投公司的市場化轉(zhuǎn)型正在實施，但短期而言，地方城投公司仍然處于政府的實際控制之下，想要在短期建立統(tǒng)一的風(fēng)控機制較難。

三、城投公司融資模式的轉(zhuǎn)型新思路

（一）更新融資理念，明確定位合理創(chuàng)新

要更有效地進行融資模式的創(chuàng)新和改革，必須要先從理念上進行“更新”，要跳出傳統(tǒng)思想的束縛圈，敢于探索和創(chuàng)造更加適應(yīng)時代現(xiàn)狀的融資模式。首先要對當(dāng)前正在使用的融資模式進行優(yōu)點與缺點的全面評估和分析，揚長避短，再根據(jù)項目的實際狀況合理合規(guī)進行新融資手段的選擇和使用。城投公司在融資工作中，要結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點、項目情況、與日常業(yè)務(wù)或項目建設(shè)相關(guān)合作企業(yè)的情況以及當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)的情況等，從思想層面探索解決當(dāng)前的創(chuàng)新性問題，尋求更多解決當(dāng)前融資困難現(xiàn)狀的方法和渠道。

融資模式和機制的創(chuàng)新同時也要適應(yīng)市場環(huán)境的發(fā)展，城投公司要明確市場定位，對公司自身的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進行適當(dāng)調(diào)整，合理進行權(quán)責(zé)分配。進行融資前，城投公司要對創(chuàng)新模式進行評估，加強與政府和其他機構(gòu)的交流，特別是要加強與法律中介機構(gòu)的溝通，充分發(fā)揮創(chuàng)新融資模式的作用優(yōu)勢，以期達到預(yù)期的最好效果。

（二）增強自身造血能力，形成良性循環(huán)

要實現(xiàn)城投公司的融資模式轉(zhuǎn)型，首先要提升城投公司自身的盈利能力。城投公司自身盈利能力的提升，不僅會使其獲得更高的授信額度，在此過程中的信號傳遞也會有利于城投公司靈活選擇更低的利率進行城投債的發(fā)行。在自身財務(wù)狀況優(yōu)化的同時，融資成本也會降低，逐漸形成良性循環(huán)，有利于城投公司的長遠(yuǎn)發(fā)展。

要切實提升地方城投公司的盈利能力，需要更多地引導(dǎo)城投公司進入經(jīng)營性項目或準(zhǔn)經(jīng)營性項目的建設(shè)中去，逐漸剝離地方城投公司項目融資與建設(shè)的“公益性”特征。在轉(zhuǎn)型過程中，要充分發(fā)揮城投公司以往在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中積累的經(jīng)驗，同時也要加強對城投公司潛在價值的挖掘，充分發(fā)揮城投公司的優(yōu)勢與潛能，創(chuàng)造更多的收益與現(xiàn)金流。

除提升城投公司自身的盈利能力之外，還需要打破剛性兌付，打破地方政府隱性擔(dān)保的固有印象，同時推進財稅改革，通過增大地方政府的財政透明度，讓隱性債務(wù)顯現(xiàn)出來，幫助金融機構(gòu)進行清晰的判斷。通過財稅改革的推進，完善市場定價和約束機制，推動城投公司的市場化轉(zhuǎn)型。

（三）擴大融資渠道，靈活運用市場化融資模式

城投公司的現(xiàn)有融資模式仍然依靠以政府作為擔(dān)保人的銀行貸款為主，單一的融資模式極大限制了融資規(guī)模，使得城投公司面臨著很大的項目風(fēng)險。改變單一融資模式現(xiàn)狀，拓寬融資渠道，將以間接融資為主要融資方式的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯尤谫Y、間接融資相結(jié)合的模式，是城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展中的重中之重。

通過選擇多元化的融資工具以拓寬融資渠道，可以利用資產(chǎn)證券化、企業(yè)信托、社會私有資本融資等方式獲得資金支持。資產(chǎn)證券化通過將有未來預(yù)期現(xiàn)金流但流動性不足的資產(chǎn)進行歸集重組，將其轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢粤魍ǖ挠袃r證券。此外，通過允許私有資本參與城投公司項目的建設(shè)，優(yōu)化股權(quán)架構(gòu)，也有利于城投公司融資模式多元化發(fā)展。多元化的市場投資主體的參與，將推動城投企業(yè)項目融資得到多渠道的解決，實現(xiàn)城投公司的良性發(fā)展。

（四）建立規(guī)范化的融資管理體系

規(guī)范化的管理體系，一方面會有利于公司充分發(fā)揮整體優(yōu)勢，減少操作風(fēng)險等事件導(dǎo)致的重大負(fù)面影響，另一方面有利于企業(yè)員工及時找準(zhǔn)各自的位置，各司其職，加強團隊合作，提升工作效率。

首先，要加大人才招募，引進專家，加強與金融機構(gòu)的合作，進行金融市場、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)、宏觀經(jīng)濟、公司運營狀況等信息的整合和分析，建立完整的分析機制，結(jié)合實際情況，制定適用于自身的融資結(jié)構(gòu)和融資方式。同時利用上述信息做好公司的宣傳工作，改變以往作為傳統(tǒng)城投公司時幾乎沒有對外宣傳工作的狀況，提升自身的知名度，以便于在融資談判中處在有利地位。其次，對融資資金的到位與使用時限的匹配程度進行提升，避免出現(xiàn)資金集中到賬導(dǎo)致的階段性資金短缺和階段性資金余額過大的狀況，提高資金的利用效率。最后，針對融資時可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險，要建立起規(guī)范化的制度進行風(fēng)險的預(yù)防，設(shè)立合理的風(fēng)險指標(biāo)閾值，完善風(fēng)險預(yù)警機制，定期對融資活動中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險進行評估，做好面對各類風(fēng)險的預(yù)防方案，以及突發(fā)事件發(fā)生時的應(yīng)急管理措施。

（五）整合資源，做大平臺

要促進地方城投公司進行高效的轉(zhuǎn)型，除了從各公司自身能力的提升外，還需對已有的各類資源進行整合，使得地方投融資平臺的資源得以發(fā)揮最大的效用。一方面，對國有資產(chǎn)進行整合，將一些經(jīng)營性資產(chǎn)注入平臺，提升資產(chǎn)的規(guī)模和質(zhì)量，從而提升公司的投融資能力，降低公司的融資成本。另一方面，對平臺進行重構(gòu)，對各平臺公司進行評估，根據(jù)與環(huán)境的匹配性進行分類重構(gòu)，拉高企業(yè)整體價值，加強資產(chǎn)優(yōu)化重組，提高運營效率。

通過這種平臺間的整合，將現(xiàn)有的城投公司轉(zhuǎn)型升級變成多家有清晰定位、有支撐性主業(yè)、有合理負(fù)債規(guī)模和結(jié)構(gòu)、有可持續(xù)發(fā)展能力的企業(yè)，形成大型的國有企業(yè)集團，充分發(fā)揮資本集聚效應(yīng)，令其能更好的在城市發(fā)展和公共服務(wù)等領(lǐng)域發(fā)揮自身的作用。

四、結(jié)束語

綜上所述，城投公司對地方財政和地方經(jīng)濟發(fā)展都有著很大影響，隨著市場化轉(zhuǎn)型的提出，城投公司的功能也發(fā)生著一些變化與拓展，在原有承擔(dān)公益性項目建設(shè)的基礎(chǔ)上，還要承擔(dān)起在經(jīng)濟不確定性不穩(wěn)定性較大的形勢下協(xié)助政府進行地方區(qū)域經(jīng)濟調(diào)節(jié)的責(zé)任。要更好地發(fā)揮城投公司應(yīng)有的功能，扮演好新型市場化城投公司的角色，必須對傳統(tǒng)城投公司的經(jīng)營模式中的經(jīng)營方式進行揚長避短。就融資模式而言，要改善融資模式單一的現(xiàn)狀，從思想層面、工具層面、管理方式層面進行創(chuàng)新，創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道，同時要厘清政企界限，明確權(quán)責(zé)分工，提升城投公司自身的盈利能力，加強融資管理體系的規(guī)范化建設(shè)，全方位促進企業(yè)自身循環(huán)通暢，提升企業(yè)競爭力，在實現(xiàn)自身良性發(fā)展的同時協(xié)助政府進行產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)、經(jīng)濟調(diào)節(jié)的重要任務(wù)。

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