芻議土地利用現(xiàn)狀庫在水利工程征地補償中的不足與建議

張良 涂瀾濤

摘要：湖北省的征地補償都是根據(jù)湖北省國土資源廳同期發(fā)布的征地補償安置倍數(shù)、修正系數(shù)、青苗補償標準及土地權(quán)屬來確定不同地類的補償費用，而地類的判定參考和權(quán)屬的判定通常是根據(jù)國土部門提供的土地利用現(xiàn)狀庫來確定，本文從調(diào)查精度、補償標準、權(quán)屬一致性、土地變更等4個方面分析了土地利用現(xiàn)狀庫在碾盤山水利水電樞紐工程地類劃分的不足，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：征地補償土地利用現(xiàn)狀庫地類劃分權(quán)屬判斷

1研究背景

1.1項目概況

碾盤山水利水電樞紐工程是國家172項節(jié)水供水重大水利工程之一，水庫總庫容9.02億m3，施工總工期52個月，永久用地幅員面積20.72萬畝。

1.2征地補償概況

在建設過程中征地拆遷通常存在于工程建設始終，其是制約工程進展的主要問題之一[1]。碾盤山水利水電樞紐工程征地面積大，建設周期長是重要的公益性基礎設施。建設投資主要由水利部、省人民政府、地方人民政府預算內(nèi)資金和其他財政性資金安排，不具備市場化運作及多元化投資建設條件[2]。本工程征地補償實行與鐵路等基礎設施項目用地同等補償標準，采用統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價來確定。土地地類的判定參考和權(quán)屬的確定根據(jù)國土部門提供的土地利用現(xiàn)狀庫來確定，然而在實際征地補償過程中發(fā)現(xiàn)少量的土地利用現(xiàn)狀庫數(shù)據(jù)和現(xiàn)實實際情況不一致，因此不能完全將土地利用現(xiàn)狀庫數(shù)據(jù)作為征地補償?shù)囊罁?jù)。

1.3土地利用現(xiàn)狀庫

土地利用現(xiàn)狀庫將土地地類分為了12個大類，57個小類，包含了行政區(qū)、行政界線等基礎地理數(shù)據(jù)，地類圖斑、地類界線、零星地物、現(xiàn)狀地物等土地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，宗地、界址線等土地權(quán)屬數(shù)據(jù)以及基本農(nóng)田數(shù)據(jù)[3]。土地利用現(xiàn)狀庫以第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫為基礎，每年對土地數(shù)據(jù)進行更新 [4]。數(shù)據(jù)庫邏輯架構(gòu)如圖1所示。

2 土地利用現(xiàn)狀庫在水利水電工程補償?shù)牟蛔阒?/p>

土地利用現(xiàn)狀庫在水利水電工程補償?shù)牟蛔阒幹饕憩F(xiàn)在：土地利用現(xiàn)狀庫建庫時作為內(nèi)業(yè)預判的航拍底圖精度偏低、土地利用現(xiàn)狀庫入庫地類和現(xiàn)場實際地類不一致、存在權(quán)屬爭議、數(shù)據(jù)庫更新的實效性不足[5]。

2.1調(diào)查精度偏低

土地利用現(xiàn)狀庫在農(nóng)村調(diào)查時以1：10000正射影像圖作為調(diào)查底圖，而水利水電工程外業(yè)調(diào)查用地類地形圖的比例尺為平原低丘區(qū)不小于1：5000，山嶺重丘區(qū)不小于1：2000。因此水利水電工程農(nóng)村移民征遷調(diào)查采用地類地形圖的精度要高于土地利用現(xiàn)狀庫農(nóng)村調(diào)查部分正射影像圖的精度。并且農(nóng)村土地調(diào)查的重點是耕地調(diào)查，在調(diào)繪時，對一些非耕地做了調(diào)整，將部分需要補償?shù)耐恋氐仡悇澐值搅瞬恍枰a償?shù)耐恋氐仡愔?，或是把不需要補償?shù)耐恋氐仡悇澐值搅诵枰窖a償?shù)耐恋氐仡愔衃6]。具體如下：

（1）將需要補償?shù)耐恋氐仡悇澐值讲恍枰a償?shù)耐恋氐仡愔?。土地利用現(xiàn)狀庫在做土地現(xiàn)狀調(diào)查或是土地變更時將不能依照比例調(diào)繪的河灘地綜合到河流中，將不能依比例尺調(diào)繪的堤防綜合到河灘中。在水利工程土地補償中，河流、國有河灘地通常屬于未確定給單位或個人使用的未利用地，不需要補償。集體所有河灘地和集體所有的堤防用地被占用需要進行土地補償，如果土地補償?shù)牡仡愅耆赐恋乩矛F(xiàn)狀庫導出的地類來進行統(tǒng)計，導致部分需要補償?shù)耐恋貨]有計算到投資中。

（2）將不需要補償?shù)耐恋貏澐值搅诵枰窖a償?shù)耐恋氐仡愔?。在土地現(xiàn)狀調(diào)查和土地變更調(diào)查的過程中，狹長地類的寬度小于20米的且小于最小上圖寬度的不進行調(diào)查，綜合到其他地類中[7]。在碾盤山水利水電樞紐工程防護工程的征地過程中，發(fā)現(xiàn)有部分堤在耕地與耕地之間，由于歷史原因堤防年久失修，堤已經(jīng)被路兩邊的耕地侵占了，堤寬已經(jīng)達不到面狀地物的上圖標準，在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和變更調(diào)查的過程中有可能將其綜合到了周邊的耕地中，并且在劃分基本農(nóng)田的時候?qū)⒌讨苓叺母丶暗桃黄饎潪榱嘶巨r(nóng)田，如果按土地利用現(xiàn)狀庫進行補償導致水工建筑用地按耕地的補償標準進行了補償使計算投資大于實際投資。

2.2土地利用現(xiàn)狀庫劃分地類標準與征地補償?shù)仡悇澐謽藴什灰恢?/p>

統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價是我省制定的新一輪的土地補償標準，在該標準中將需要補償?shù)耐恋貏澐譃?類分別為：耕地、菜地、果園、茶園、精養(yǎng)魚池、林地、未利用地。并確定了區(qū)域范圍土地補償?shù)慕y(tǒng)一年產(chǎn)值標準、土地補償倍數(shù)和安置補償倍數(shù)、青苗補償、征地補償修正系數(shù)[8]。

在我省的區(qū)片綜合地價中明確的土地補償?shù)仡愔械牟说睾途B(yǎng)魚池在土地利用現(xiàn)狀庫中沒有對應的地類，其中菜地包含在土地利用現(xiàn)狀庫的耕地或是設施農(nóng)用地中，精養(yǎng)魚池包含在土地利用現(xiàn)狀庫的坑塘水面中。

由于區(qū)片綜合地價中菜地的補償價格通常高于耕地的補償價格，精養(yǎng)魚池的補償價格也高于非精養(yǎng)魚池的坑塘水面價格，如果根據(jù)土地利用現(xiàn)狀庫地類進行征地補償投資計算，導致補償偏低，引起征遷矛盾[9]。

2.3存在權(quán)屬爭議

在土地利用庫建庫期間，土地權(quán)屬調(diào)查時為了不影響整個調(diào)查工作的總體安排，對部分段時間難以協(xié)商處理的有爭議土地保留擱置爭議，權(quán)屬界線只作為面積量算的依據(jù)，不是確權(quán)的依據(jù)。

因此存在少量土地利用現(xiàn)狀庫中入庫的村界和實際情況不符，在計算征地補償時如果采用土地利用現(xiàn)狀庫確認的村界則征地村的實際生產(chǎn)安置人口和生產(chǎn)安置情況不能正確反映、被征地村獲得的征地補償款與實際占地面積的征地補償款不一致。

2.4土地變更滯后性

土地變更調(diào)查的統(tǒng)一時點為每年12月31日，在水利水電工程建設區(qū)域存在土地地類的變化產(chǎn)生在前后兩次變更節(jié)點之間，導致土地地類發(fā)生了改變但變化的地類還沒有錄入到土地利用現(xiàn)狀庫中，現(xiàn)有的土地利用現(xiàn)狀庫導出的數(shù)據(jù)不能真實的反映土地現(xiàn)狀。如土地利用現(xiàn)狀庫中定義的農(nóng)用地，實際已經(jīng)作為建設用地正在進行開發(fā)，土地利用現(xiàn)狀庫中定義的耕地實際已經(jīng)挖成了魚塘。

3 對上述情況的建議

水利水電工程中建設項目管理單位負責協(xié)調(diào)、保障資金，設計單位負責實物指標調(diào)查及移民安置論證，地方政府根據(jù)安置方案組織實施。在碾盤山水利水電樞紐工程的征地移民過程中，省人民政府成立了移民安置領(lǐng)導機構(gòu)負責項目重大事項的決策與協(xié)調(diào)工作，指導、監(jiān)督實施機構(gòu)的工作，設計院提供技術(shù)指導，項目區(qū)域涉及鐘祥市、宜城市、東寶區(qū)分別成立本項目協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組辦公室對各自轄區(qū)內(nèi)的實施工作具體負責，明確了縣國土、水務等縣直有關(guān)部門的職責和分工。其中縣級以上地方人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)大中型水利水電工程移民安置工作的組織和領(lǐng)導，國土資源管理部門負責土地利用調(diào)查、地籍管理等工作，地類認定以國土資源部門的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查為準。因此，作為水利水電工程移民設計部門在進行實物指標統(tǒng)計、土地投資計算的過程中，將不能根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫判斷土地信息的基礎數(shù)據(jù)分離出來，根據(jù)職責分工的不同，交給相關(guān)單位進行處理。

3.1調(diào)查精度不夠的解決建議

因?qū)挾刃∮?0米，達不到土地利用現(xiàn)狀庫中面狀地物的上圖標準而被認定為現(xiàn)狀地物或是合并到相鄰地類中的堤防、河道（溝渠）等地類需要在大比例尺的地形圖上將堤防、河道（溝渠）等地類的外邊線提取出來交由建設管理單位要求相關(guān)國土部門協(xié)調(diào)解決。

3.2土地利用現(xiàn)狀庫劃分地類標準與征地補償?shù)仡悇澐謽藴什灰恢碌慕鉀Q建議

土地利用現(xiàn)狀庫認定的57個二級類中不存在菜地和精養(yǎng)魚池，然而根據(jù)地類的劃分含義菜地屬于耕地或設施農(nóng)用地的中一種，精養(yǎng)魚池屬于坑塘水面中的一種，因此將土地利用現(xiàn)狀庫中認定的耕地層、設施農(nóng)用地和坑塘水面等的圖層提取出來疊加到地類地形圖上作為疑問圖斑在現(xiàn)場一一確定，根據(jù)從屬關(guān)系續(xù)分三級類。

3.3權(quán)屬不一致的建議

在實際調(diào)查的過程中存在土地利用現(xiàn)狀庫入庫權(quán)屬村界和現(xiàn)場指定的村界不一致的情況，如果相鄰村干部現(xiàn)場確認的權(quán)屬界線各方均沒有疑異的按照相鄰村各村干部簽字確認的村界作為行政村界，如果村干部有疑異的，則將疑問區(qū)域提交給建設項目管理單位，由當?shù)厝嗣裾畞韰f(xié)商解決。

3.4土地變更滯后性的建議

現(xiàn)狀的土地地類存在和土地利用現(xiàn)狀庫不一致的地方，這些不一致的地方有些屬于已經(jīng)國土部門已經(jīng)征收的土地，有些是屬于個人違法占用的土地，在尊重人民政府頒布的停建令的基礎上，將土地利用現(xiàn)狀庫和大比例地類地形圖以及現(xiàn)實情況相結(jié)合，收集國土部門的設計要點附圖及規(guī)劃圖綜合考慮疑問地類的土地權(quán)屬性質(zhì)及土地的獲得方式，如果根據(jù)以上數(shù)據(jù)任然不能判斷的應該提取出來交由建設項目管理單位請求國土部門給予確認。

參考文獻

[1]李超.基于神經(jīng)網(wǎng)絡的征地經(jīng)濟補償模型研究與設計[D].蘭州：蘭州理工大學，2018.

[2]鄧宏正.淺論南水北調(diào)工程征地補償和移民安置監(jiān)督評估工作策略[J].珠江水運，2019（13）：29-30.

[3]劉泓伶.渝北區(qū)征地拆遷補償安置中的問題及對策研究[D].重慶：西南大學，2020.

[4]吳曉濤.水利水電工程建設征地中小水電補償處理方案探討[J].廣東水利水電，2020（12）：96-98.

[5]周清，郭磊磊.大中型水電工程建設征地有關(guān)稅費及未利用地補償標準探討[J].水力發(fā)電，2020，46（7）：11-13，33.

[6]劉娜.水利水電工程建設征地和安置補償中的地方政府責任[J].湖北農(nóng)業(yè)科學，2017，56（19）：3758-3760，3764.

[7]于書倫，段娟莉，楊永波.空間規(guī)劃視角下土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃分類標準初探[J].資源信息與工程，2019，34（5）：68-71，75.

[8]陳百明，周小萍.《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準的解讀[J].自然資源學報，2007（6）：994-1003.

[9]黃東連.土地調(diào)查新技術(shù)試點工作分類與土地利用現(xiàn)狀分類標準差異分析[J].地礦測繪，2017，33（4）：25-28.