淺析《金融穩(wěn)定法》草案

陳燕紅 王臨風(fēng)

2022年4月6日，中國(guó)人民銀行就《金融穩(wěn)定法》草案公開(kāi)征求意見(jiàn)?！督鹑诜€(wěn)定法》草案共六章四十八條，分為總則、金融風(fēng)險(xiǎn)防范、金融風(fēng)險(xiǎn)化解、金融風(fēng)險(xiǎn)處置、法律責(zé)任和附則，旨在建立國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，授權(quán)國(guó)務(wù)院金融委統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，指揮開(kāi)展重大金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置工作，并明確將建立金融穩(wěn)定保障基金作為國(guó)家重大金融風(fēng)險(xiǎn)處置后備資金。

防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)是金融工作的永恒主題。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)過(guò)40多個(gè)年頭，金融業(yè)的快速發(fā)展， 對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支撐力度也越來(lái)越大。根據(jù)中國(guó)人民銀行統(tǒng)計(jì)，2021年末中國(guó)金融業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)規(guī)模達(dá)381.95萬(wàn)億元，較1990年增長(zhǎng)了95倍以上，體量龐大。但是在快速發(fā)展的同時(shí)，我國(guó)金融業(yè)出現(xiàn)了影子銀行等金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。為提升應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的防控能力， 建立化解金融風(fēng)險(xiǎn)的保障制度，《金融穩(wěn)定法》應(yīng)運(yùn)而生。

《金融穩(wěn)定法》草案的優(yōu)點(diǎn)與不足

《金融穩(wěn)定法》的出臺(tái)是黨中央國(guó)務(wù)院防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、健全金融法治的決策部署，以立法先行的方式為國(guó)家應(yīng)對(duì)外部沖擊、牢守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線提供了法律依據(jù)，并通過(guò)明確主體責(zé)任的方式，落實(shí)金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)分工。

體現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)，提供全局性法律依據(jù)?！督鹑诜€(wěn)定法》的出臺(tái)，是社會(huì)主義法治立法先行原則的要求，是堅(jiān)持立法前置，追求事事皆有法可依的具體體現(xiàn)，有助于解決先前缺乏跨行業(yè)、跨部門統(tǒng)籌安排、相關(guān)條款過(guò)于分散以及相關(guān)規(guī)定“過(guò)于原則”的弊端，并對(duì)一些重要問(wèn)題加強(qiáng)了制度規(guī)范，如《金融穩(wěn)定法》草案第二章“金融風(fēng)險(xiǎn)防范”中明確了對(duì)金融機(jī)構(gòu)股東的具體規(guī)定，可有效解決各部門法中對(duì)股東責(zé)任要求模糊和分散的問(wèn)題。

明確主體責(zé)任，落實(shí)分工協(xié)調(diào)機(jī)制?！督鹑诜€(wěn)定法》強(qiáng)調(diào)金融風(fēng)險(xiǎn)的源頭管控，將金融活動(dòng)全面納入監(jiān)管過(guò)程中，以此實(shí)現(xiàn)維護(hù)金融穩(wěn)定及國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目的。草案第三章“金融風(fēng)險(xiǎn)化解”中明確約定風(fēng)險(xiǎn)化解的主體責(zé)任以及地方政府和國(guó)務(wù)院金融管理部門的具體職責(zé);第四章“金融風(fēng)險(xiǎn)處置”中明確了風(fēng)險(xiǎn)處置的具體分工及處置措施。這就為國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)、中國(guó)人民銀行及地方政府各自的金融風(fēng)險(xiǎn)管控提供了法律依據(jù)和制度支撐，也為中央與地方之間的監(jiān)管分工協(xié)作確立了法律基礎(chǔ)。草案第十七條規(guī)定了中國(guó)人民銀行建立覆蓋主要金融機(jī)構(gòu)的宏觀審慎政策框架和基本制度，國(guó)務(wù)院金融管理部門、省級(jí)政府建立行業(yè)和區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制，并按照程序向國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制（國(guó)務(wù)院金融委） 報(bào)告;草案第二十四條對(duì)被處置金融機(jī)構(gòu)及主要股東、存款及行業(yè)保險(xiǎn)基金、省級(jí)人民政府、國(guó)務(wù)院金融管理部門、中國(guó)人民銀行和財(cái)政部的金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任分工作出了明確的規(guī)定。

建立金融穩(wěn)定保障基金，應(yīng)對(duì)重大金融風(fēng)險(xiǎn)?！督鹑诜€(wěn)定法》草案第二十九條提出的金融穩(wěn)定保障基金，是由國(guó)家建立、由金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌管理的應(yīng)對(duì)重大金融風(fēng)險(xiǎn)的后備資金。金融穩(wěn)定保障基金由金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他資金組成。必要時(shí)，中國(guó)人民銀行再貸款等公共資金可用于為金融穩(wěn)定保障基金提供流動(dòng)性支持，金融穩(wěn)定保障基金應(yīng)當(dāng)以處置所得、收益和行業(yè)收費(fèi)等償還。金融風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，首先由金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行自救，其主要股東和實(shí)際控制人肩負(fù)著應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)救責(zé)任;其次通過(guò)市場(chǎng)化資金參與金融機(jī)構(gòu)的并購(gòu)重組化解風(fēng)險(xiǎn)，仍無(wú)法化解風(fēng)險(xiǎn)的，由省級(jí)人民政府調(diào)動(dòng)地方公共資源進(jìn)行救助;金融穩(wěn)定保障基金作為宏觀手段，重在避免區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)引起全國(guó)性的金融風(fēng)險(xiǎn)，或降低可能出現(xiàn)的國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的影響。金融穩(wěn)定保障基金是國(guó)家化解金融風(fēng)險(xiǎn)的資源儲(chǔ)備，具有穩(wěn)定金融市場(chǎng)的作用。

部分條款與現(xiàn)行法律重疊交叉?！督鹑诜€(wěn)定法》草案作為金融風(fēng)險(xiǎn)防范的頂層設(shè)計(jì)，與現(xiàn)行法律存在重疊交叉的內(nèi)容。例如，《金融穩(wěn)定法》第三十條約定了國(guó)務(wù)院金融管理部門應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的處置措施，共列舉八項(xiàng)具體處置措施及一項(xiàng)兜底條款;而《中國(guó)人民銀行法》修訂征求意見(jiàn)稿第五十五條明確規(guī)定中國(guó)人民銀行會(huì)同相關(guān)部門處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)措施，規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)自救、針對(duì)債權(quán)人的債務(wù)減記以及流動(dòng)性支持等處置措施，與《金融穩(wěn)定法》草案第三十條中的金融管理部門處置措施存在交叉錯(cuò)位，需要對(duì)監(jiān)管主體、處置措施進(jìn)一步明確。又如，在傳統(tǒng)金融法律背景下，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)生資不抵債或其他重大風(fēng)險(xiǎn)難以挽救時(shí)，化解風(fēng)險(xiǎn)的處置方式以破產(chǎn)清算為終點(diǎn)，而在《金融穩(wěn)定法》草案中，金融機(jī)構(gòu)需要在難以自救、主要股東及控制人無(wú)力挽損、監(jiān)管部門處置措施無(wú)效、行業(yè)保障基金及金融穩(wěn)定基金難以挽損的情況下，最終走向破產(chǎn)清算的程序;而按照《金融穩(wěn)定法》草案，金融機(jī)構(gòu)將以《金融穩(wěn)定法》為依據(jù)，以行政處置行為前置、司法破產(chǎn)兜底的方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的司法破產(chǎn)程序，與《破產(chǎn)法》的規(guī)定存在重疊交叉，需要進(jìn)一步明確司法銜接等問(wèn)題。

部分條款與現(xiàn)行法律存在沖突?！督鹑诜€(wěn)定法》草案強(qiáng)調(diào)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的化解及處置，但隨之而來(lái)的問(wèn)題是部分條款與現(xiàn)行法律存在沖突。如《金融穩(wěn)定法》草案第二十四條第（一）款規(guī)定“被處置金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)處置的主體責(zé)任，被處置金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)窮盡手段自救、切實(shí)清收挽損，被處置金融機(jī)構(gòu)的股東依法吸收損失”，第二十八條第（一）款規(guī)定“被處置金融機(jī)構(gòu)的主要股東和實(shí)際控制人按照恢復(fù)與處置計(jì)劃或者監(jiān)管承諾補(bǔ)充資本，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有責(zé)任的股東、實(shí)際控制人對(duì)被處置金融機(jī)構(gòu)實(shí)施救助”，以上條款實(shí)際上突破了我國(guó)及國(guó)際社會(huì)上一直奉行的“法人股東有限責(zé)任”原則，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)面對(duì)處置時(shí)，金融機(jī)構(gòu)的股東成為了風(fēng)險(xiǎn)的第一責(zé)任人，相當(dāng)于承擔(dān)了無(wú)限連帶責(zé)任，這與《公司法》《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定存在法律沖突。《金融穩(wěn)定法》與《公司法》《企業(yè)破產(chǎn)法》等現(xiàn)行金融法律屬于同一位階的法律，如何適用成為隨之而來(lái)的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

部分名詞規(guī)定需要進(jìn)一步解釋。首先，《金融穩(wěn)定法》草案中的一些重要用語(yǔ)規(guī)定得不夠詳盡，例如金融風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)重金融風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等名詞解釋， 或存在空白或較為籠統(tǒng)，這些基礎(chǔ)概念約定不明時(shí)，很容易造成監(jiān)管機(jī)關(guān)、地方政府與金融機(jī)構(gòu)的操作不當(dāng)或處置混亂，而不當(dāng)?shù)姆蓪?shí)施行為又將引發(fā)新的社會(huì)矛盾，有損于法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。其次，對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)是由誰(shuí)來(lái)界定以及法律風(fēng)險(xiǎn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么仍須進(jìn)一步明確?！督鹑诜€(wěn)定法》應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)及時(shí)、高效的反應(yīng)機(jī)制及良好的溝通機(jī)制，基礎(chǔ)概念的界定不明將影響本法的實(shí)際實(shí)施效力，造成司法資源和行政資源的浪費(fèi)。例如，《金融穩(wěn)定法》草案第三十七條規(guī)定的“三中止”問(wèn)題，立法目的是加強(qiáng)處置部門對(duì)被處置金融機(jī)構(gòu)的管控，但應(yīng)當(dāng)對(duì)本條款“三中止”的具體情形進(jìn)行充分表述，加強(qiáng)與現(xiàn)行訴訟法律制度的銜接，以避免出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力的情形。

完善建議

加強(qiáng)與現(xiàn)行金融法律銜接。在立法內(nèi)容上，《金融穩(wěn)定法》應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與《保險(xiǎn)法》《證券法》《商業(yè)銀行法》《破產(chǎn)法》《公司法》等現(xiàn)行法律的銜接，做到內(nèi)容不沖突、形式相一致，避免因法律沖突導(dǎo)致法律適用混亂的情況。在立法精神上，《金融穩(wěn)定法》在條文規(guī)定上應(yīng)當(dāng)注意現(xiàn)行金融法律背后的金融企業(yè)自我管理、行業(yè)自律監(jiān)管與國(guó)家監(jiān)管之間的有效銜接和匹配問(wèn)題，在強(qiáng)化監(jiān)管的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)確保金融機(jī)構(gòu)在正確軌道上有效運(yùn)行， 同時(shí)要確保行政權(quán)力在法律規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)行?！督鹑诜€(wěn)定法》新增了部分現(xiàn)行金融法律沒(méi)有的內(nèi)容，如第三十一條約定的“整體轉(zhuǎn)移資產(chǎn)和負(fù)債”、第三十二條約定的“債權(quán)股權(quán)減記要求”和第三十五條規(guī)定的“監(jiān)管豁免”等，需要考慮新增內(nèi)容與現(xiàn)有金融法律法規(guī)的銜接配合，以確保監(jiān)管和處置全覆蓋、無(wú)死角。

完善與現(xiàn)行法律沖突的相關(guān)規(guī)定?！读⒎ǚā穼?duì)法律沖突之下的適用問(wèn)題進(jìn)行了明確的規(guī)定?！督鹑诜€(wěn)定法》作為一部由中國(guó)人民銀行起草，并將由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)審議的重要法律，是與《保險(xiǎn)法》《證券法》《公司法》等屬于同一位階的法律。《金融穩(wěn)定法》應(yīng)確保不與同位階的法律相沖突。如上文提到的股東責(zé)任問(wèn)題，對(duì)于被處置金融機(jī)構(gòu)的股東到底承擔(dān)何種責(zé)任，應(yīng)進(jìn)一步加以明確，建議《金融穩(wěn)定法》明確屬于對(duì)金融機(jī)構(gòu)股東的特殊規(guī)定，其他非金融機(jī)構(gòu)股東不適用本法的，根據(jù)特殊法優(yōu)先于一般法的原則，應(yīng)當(dāng)適用本法來(lái)解決被處置金融機(jī)構(gòu)主要股東和實(shí)際控制人對(duì)于責(zé)任承擔(dān)的法律適用問(wèn)題。這樣有利于促進(jìn)處置部門正確適用相關(guān)法律，確保本法平穩(wěn)有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)防范工作的有效保障。

完善部分名詞解釋?！督鹑诜€(wěn)定法》應(yīng)當(dāng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)重金融風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等名詞作充分的解釋。美國(guó)法理學(xué)家博登海默曾說(shuō)過(guò)：“正義的一個(gè)基本原則要求，法律應(yīng)當(dāng)以相同的方法處理基本相似的情形?！边@就要求法律對(duì)于相關(guān)名詞作統(tǒng)一、明確的解釋，以實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)等各方對(duì)于本法具有共同的明確認(rèn)識(shí)，保障各方對(duì)于自己的行為有合理預(yù)期，有助于更好地適用法律，維護(hù)法制統(tǒng)一和法律公正，在復(fù)雜多變的金融領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn)《金融穩(wěn)定法》的安定性。對(duì)于部分名詞的充分解釋還有利于明確各類主體的權(quán)責(zé)，促進(jìn)公權(quán)力在法治軌道上運(yùn)行?！督鹑诜€(wěn)定法》中的多項(xiàng)措施均將金融機(jī)構(gòu)放在了行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管之下，若對(duì)相關(guān)名詞解釋不清，很容易導(dǎo)致公權(quán)力的濫用，造成負(fù)面影響。明確部分名詞的含義有利于劃清行政機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行邊界，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和金融機(jī)構(gòu)等各主體有法可依。

（作者單位：華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院）

責(zé)任編輯：楊生恒