中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具的演化軌跡與內(nèi)在邏輯

吳林海，陳宇環(huán)，陳秀娟

(江南大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 無(wú)錫 214122)

一、研究背景

20世紀(jì)30、40年代，主張政府應(yīng)該利用政策工具(Policy Instrument)積極干預(yù)市場(chǎng)的凱恩斯主義為解決市場(chǎng)失靈提供了理論基礎(chǔ)。[1]由此，政策工具在西方國(guó)家逐步成為政府干預(yù)社會(huì)公共問(wèn)題治理的重要手段，對(duì)政策工具的研究也逐步成為學(xué)界的熱點(diǎn)議題。[2][3]食品安全是世界各國(guó)政府共同面臨的重大公共社會(huì)問(wèn)題[4]，對(duì)政府治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)政策工具的研究亦不例外，成為學(xué)者們所關(guān)注的一個(gè)分支熱點(diǎn)。學(xué)界普遍認(rèn)為，過(guò)度倚重強(qiáng)制型工具是造成中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理效能難盡如人意的重要癥結(jié)所在[5][6]，主要原因是政府治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的理念是建立在傳統(tǒng)的全能政府基礎(chǔ)之上。[7]然而，受信息不對(duì)稱、人類自身認(rèn)知缺陷等因素掣肘，“政府失靈”的現(xiàn)象在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中層出不窮[8]改革治理模式、采用多元化治理模式治理就成為必然。[9][10]其中，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)合作治理的社會(huì)共治(Co-Governance)模式頗受關(guān)注，該模式主張摒棄政府全能主義的靜態(tài)治理理念，實(shí)現(xiàn)政策工具組合的動(dòng)態(tài)優(yōu)化。[11]不同于單一主體監(jiān)管模式下政府過(guò)度依賴強(qiáng)制型工具的使用，社會(huì)共治模式不僅主張政府基于自身的職能，制定實(shí)施有效的法律法規(guī)等以發(fā)揮強(qiáng)制型工具的威懾作用[12]，而且也強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)通過(guò)制度安排出臺(tái)引導(dǎo)型工具、自愿型工具，以有效地促進(jìn)市場(chǎng)、社會(huì)發(fā)揮政府并不具備的治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的功能。[13]事實(shí)已證明，實(shí)施具有激勵(lì)功能的引導(dǎo)型工具與自愿型工具可以充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)的積極性，有效規(guī)避食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中政府獨(dú)立監(jiān)管所面臨的效率低下、成本高昂等問(wèn)題[14][15]，因此，食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治最終演化為全球諸多國(guó)家治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的主流方式。[16]

改革開(kāi)放四十多年以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)與政府職能發(fā)生了深刻變化。目前，中國(guó)政府治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的工具日趨豐富，以食品安全法律法規(guī)、國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰與司法懲罰等為代表的強(qiáng)制型工具，以鼓勵(lì)市場(chǎng)主體自覺(jué)發(fā)布食品安全信息、消費(fèi)者投訴舉報(bào)等為代表的引導(dǎo)型工具，以支持供應(yīng)鏈體系中上下游食品企業(yè)依靠市場(chǎng)機(jī)制建立行業(yè)聯(lián)盟，共同實(shí)施行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等為代表的自愿型工具基本形成，初步建立了具有中國(guó)特色的相互貫通、相得益彰的治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代化工具體系。然而，目前鮮見(jiàn)對(duì)中國(guó)政府治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)演化進(jìn)程中政策工具在數(shù)量、結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)的特點(diǎn)、演化的軌跡與內(nèi)在邏輯、存在的問(wèn)題與今后改革的方向等內(nèi)容進(jìn)行完整梳理的文獻(xiàn)。為此，本文聚焦改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)政府治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具，基于文本挖掘和工具量化的研究方法，分析政策工具的數(shù)量變化、刻畫(huà)政策工具演化的內(nèi)在邏輯，揭示未來(lái)政策工具的改革方向，為建立現(xiàn)代化的治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的工具體系提供決策依據(jù)。

二、食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具的內(nèi)涵、分類及研究方法

一般意義而言，政策工具是學(xué)術(shù)界就政府對(duì)干預(yù)市場(chǎng)失靈或完善公共社會(huì)事務(wù)治理所采取的方法、手段等一系列工具的高度概括[17]120-145[18]，是政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)[19]15-20，調(diào)節(jié)、干預(yù)市場(chǎng)與社會(huì)而采取的路徑[20]132-133、手段和方式等。[21]44-48食品安全事關(guān)人們的生命健康，它既具有商品的一般屬性，又具有社會(huì)公共品的特殊屬性。[22][23]因此，治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)是政府履行社會(huì)公共事務(wù)管理職能的重要組成部分。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)是指可能危及食品質(zhì)量安全的因子或因素，主要包括生物性因素、化學(xué)性因素和物理性因素[24]45-47，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷演化是食品安全風(fēng)險(xiǎn)的顯著特征。19世紀(jì)中葉開(kāi)始，隨著工業(yè)化的發(fā)展，西方國(guó)家的食品安全風(fēng)險(xiǎn)日趨增加，這些國(guó)家的政府開(kāi)始逐步重視對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的治理。比如，20世紀(jì)初的美國(guó)食品造假問(wèn)題就相當(dāng)嚴(yán)重[25]，美國(guó)政府為此采取了一系列組合性的政策工具加以治理。[26][27]100-1011996年，源自于英國(guó)且引起全世界恐慌的瘋牛病與其他后續(xù)發(fā)生的一系列影響惡劣的惡性食品安全事件，嚴(yán)重打擊了公眾對(duì)政府食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力的信心[28][29]，直逼西方各國(guó)政府采取更有力的手段以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。[30]可見(jiàn)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具的出現(xiàn)與演化發(fā)展絕對(duì)不是偶然的，而是政府基于風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)變化所采取的一系列針對(duì)性的政策措施。[31][32]

從治理主體的角度來(lái)說(shuō)，公共社會(huì)問(wèn)題的治理主體是國(guó)家，其內(nèi)涵應(yīng)該包括這個(gè)國(guó)家內(nèi)部所有履行公共社會(huì)治理職能的權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等。[33]進(jìn)一步分析，法律法規(guī)是社會(huì)公共事務(wù)治理中必須遵循的基本原則，通過(guò)健全法治體系與強(qiáng)有力的執(zhí)法系統(tǒng)能夠維護(hù)、約束全社會(huì)所有利益相關(guān)者的權(quán)益與行為。因此，法律法規(guī)在社會(huì)公共事務(wù)的治理中不僅歸屬于強(qiáng)制型工具之中，而且起到保障其他政策工具合法制訂、有效實(shí)施等不可替代的作用。與此同時(shí)，與西方國(guó)家所不同的是，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度最本質(zhì)的特征，從國(guó)家執(zhí)政層面而言，共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)在中國(guó)屬于公共社會(huì)事務(wù)的最重要的治理主體。因此，基于中國(guó)的實(shí)際，在國(guó)家宏觀層面上，本文拓展一般意義上的政府概念，將食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具擴(kuò)展為包括黨組織、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等所有行使治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)職能的機(jī)構(gòu)制訂與實(shí)施的法律法規(guī)、政策規(guī)范等。

為明晰各類政策工具在社會(huì)公共事務(wù)中的治理功能，學(xué)者們深入探討了政策工具的具體分類。[34]648-650[35]Kirschen是學(xué)術(shù)界公認(rèn)的最早研究政策工具分類的學(xué)者之一，其提出了64種不同類型的政策工具，但遺憾的是Kirschen并未系統(tǒng)闡述政策工具的分類方法。[36]326-33620世紀(jì)80年代之后，學(xué)者們基于不同角度提出了不同的分類方法。目前，較為成熟的分類方法主要有三類：一是根據(jù)政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)治理干預(yù)程度的不同，將政策工具分類為強(qiáng)制型、引導(dǎo)型和自愿型等三類[37]；二是依據(jù)政府干預(yù)手段或方式的不同，將政策工具分類為檢查工具、懲治工具和信息工具等三類[31]；三是基于工具類型對(duì)社會(huì)公共事務(wù)治理目標(biāo)影響程度的不同，將政策工具分為命令工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)性工具和勸告勸誘工具等五類。[38]雖然由于研究視角與研究背景的差異性，學(xué)者們對(duì)政策工具的分類不盡相同，但不同的分類標(biāo)準(zhǔn)為政府在治理社會(huì)公共事務(wù)時(shí)有效匹配、組合和優(yōu)化組合政策工具奠定了基礎(chǔ)。[39]食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理屬于社會(huì)公共事務(wù)，故學(xué)者們上述對(duì)政策工具的分類方法同樣適用于食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域。

近些年，基于政策工具分類的視角、運(yùn)用政策文本量化的研究方法備受學(xué)術(shù)界關(guān)注。政策工具文本量化的研究方法最早由Lasswell提出，目的是用來(lái)計(jì)量分析業(yè)已實(shí)施的政策工具的具體內(nèi)容，以考察政策工具的實(shí)施效能等。[42][43]張秀妮的研究發(fā)現(xiàn)，政策工具文本量化的研究方法可以有效規(guī)避決策主體的主觀性與不確定性，對(duì)完善政策工具體系，發(fā)揮政策工具的作用具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。[44]然而，國(guó)內(nèi)學(xué)者運(yùn)用文本量化的研究方法對(duì)中國(guó)治理公共社會(huì)事務(wù)政策工具的相關(guān)研究具有局限性[45]，現(xiàn)有的研究主要集中于科技政策[46]、教育政策和能源政策等[47]，不僅對(duì)政府實(shí)施治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的工具文本進(jìn)行量化的研究甚少，而且科技政策等工具研究的時(shí)間跨度較短。因此，本文嘗試將該研究方法拓展到食品安全風(fēng)險(xiǎn)公共治理領(lǐng)域，以1985—2019年共34年間中央政府頒布實(shí)施的605份政策工具文本為對(duì)象，研究政策工具的演化歷程與內(nèi)在邏輯，以彌補(bǔ)現(xiàn)有的研究缺陷。

三、中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具的演化歷程及具體分類

西方國(guó)家治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)政策工具的演化歷程大致可以分為三個(gè)發(fā)展階段：一是公共行政時(shí)期，政府在治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中扮演了極為重要的角色，但治理手段大多為強(qiáng)制型工具[27]100-101；二是新公共管理時(shí)期，政府在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域逐步引入市場(chǎng)機(jī)制，市場(chǎng)主體開(kāi)始參與風(fēng)險(xiǎn)治理，以彌補(bǔ)政府失靈，政府與市場(chǎng)相互協(xié)作、相互配合，組合實(shí)施強(qiáng)制型、引導(dǎo)型等多種政策工具[31][48]；三是新公共治理時(shí)期，隨著公民社會(huì)的興起與發(fā)展，西方國(guó)家逐步構(gòu)建起政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相對(duì)均衡的多元化的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系，強(qiáng)制型工具、引導(dǎo)型工具與自愿型工具逐步組合，共同發(fā)揮作用。[16]

中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具的演化歷程與西方國(guó)家既有相似性，更有其自身的特殊性。1949年新中國(guó)成立到1978年改革開(kāi)放之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府將食品工業(yè)作為公共物品，直接掌控食品生產(chǎn)與市場(chǎng)，主要采用強(qiáng)制型工具[49]，以保障糧食等農(nóng)產(chǎn)品與食品的數(shù)量供應(yīng)。多種類型的政策工具起步于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，并在市場(chǎng)化改革時(shí)期得到較快發(fā)展，在延續(xù)傳統(tǒng)以強(qiáng)制型工具為主的基礎(chǔ)上，逐步融入市場(chǎng)化手段。[50]政策工具完善于新時(shí)代全面深化改革時(shí)期，傳統(tǒng)工具與新型工具相融合，事前預(yù)防、事中監(jiān)管與事后懲治相結(jié)合，形成由強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型等三類工具相互貫通、相得益彰的現(xiàn)代化治理工具體系，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三位一體的社會(huì)共治格局初步形成。[51]

總的來(lái)說(shuō)，雖然中西方國(guó)家治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具各不相同，但其演化發(fā)展的軌跡卻基本相似，皆經(jīng)歷了從強(qiáng)制型工具為主演化為強(qiáng)制型工具與引導(dǎo)型工具相結(jié)合，并最終趨向于強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型三類工具相互融合的動(dòng)態(tài)演化過(guò)程。因此，本文借鑒Howlett的分類方法[37]，基于中國(guó)政府對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理干預(yù)程度的不同，依據(jù)北大法寶、法信、法律圖書(shū)館等數(shù)據(jù)庫(kù)，將中國(guó)政府治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具分為強(qiáng)制型、引導(dǎo)型和自愿型三類(見(jiàn)表1)。這一分類方法實(shí)際上是按照政策工具的彈性差異而進(jìn)行。表1中的工具品種是在改革開(kāi)放四十年中逐步形成的，反映了中國(guó)治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具是由傳統(tǒng)的政府單一治理主體向現(xiàn)代政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體共同治理轉(zhuǎn)型的歷史演化進(jìn)程[52]，這也與中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具的演變路徑相吻合。因此，本文借鑒Howlett的研究將中國(guó)治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具分類為強(qiáng)制型、引導(dǎo)型與自愿型等三類政策工具[37]，符合中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)情況，分類較為合理。

表1 食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具的具體分類

四、研究設(shè)計(jì)

(一)政策工具文本的選取范圍

本文首先采用文本挖掘方法來(lái)獲取政策工具文本，然后按照Howlett的分類方法對(duì)獲取的政策工具文本進(jìn)行詳細(xì)的分類、編碼以及統(tǒng)計(jì)分析[37]，并量化研究1985—2019年間中國(guó)治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)政策工具的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、具體構(gòu)成等。與社會(huì)公共事務(wù)治理的政策工具相對(duì)應(yīng)，治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具文本是指所有行使治理職能的國(guó)家機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)所頒布與實(shí)施的具有法定約束力的法律法規(guī)文本和行政規(guī)范性文件文本。[53][54]就全國(guó)范圍而言，政策工具制訂與實(shí)施主體、實(shí)施范圍、政策效應(yīng)等具有明顯的層次性、差異性?？紤]地方政策工具大多是在中央政策工具基礎(chǔ)上加以地方化而形成，且目前尚沒(méi)有完整的收集地方政策工具文本的數(shù)據(jù)庫(kù)，難以全面收集地方政策工具文本，故本文的研究以中共中央機(jī)關(guān)、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及國(guó)務(wù)院組成部門與直屬機(jī)構(gòu)發(fā)布的食品安全政策工具文本為研究對(duì)象。

(二)政策工具文本數(shù)據(jù)來(lái)源

考慮到1985年以前中國(guó)政府治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具主要是強(qiáng)制型工具且數(shù)量不多，本文以1985—2019年為時(shí)間段。政策工具文本綜合來(lái)源于中國(guó)多個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，設(shè)置“食品安全”為關(guān)鍵詞，采用文本挖掘方法、運(yùn)用Python爬蟲(chóng)工具來(lái)獲取政策工具文本，以保證政策文本的準(zhǔn)確獲取、提高文本的獲取效率。具體來(lái)說(shuō)，本文首先創(chuàng)建文本數(shù)據(jù)集，作為政策文本被抓取后的存儲(chǔ)地址；然后以“食品安全”作為關(guān)鍵詞，依次對(duì)北大法寶、法信、法律圖書(shū)館中現(xiàn)有的包含“食品安全”關(guān)鍵詞的政策文本進(jìn)行數(shù)據(jù)抓取，抓取內(nèi)容涵蓋政策文本的標(biāo)題、發(fā)文字號(hào)、發(fā)布日期以及文本的完整內(nèi)容。根據(jù)程序運(yùn)行結(jié)果，整個(gè)抓取過(guò)程在兩小時(shí)內(nèi)一次性完成，抓取內(nèi)容全部并入文本數(shù)據(jù)集。共搜集到1280份正式發(fā)布且仍在實(shí)施的治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的法律法規(guī)、司法解釋與政府規(guī)范性文件等文本，并由專業(yè)人員系統(tǒng)梳理剔除了675份重復(fù)的文本(見(jiàn)表2)。①

表2 食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具文本選取表②

(三)政策工具文本編輯

進(jìn)一步運(yùn)用“文本編號(hào)+分類整理”的歸類方法，歸類梳理605份政策工具文本內(nèi)容，最終形成如表3所示的政策工具文本的單元編碼表。

表3 食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具文本單元編碼表③

(四)政策工具頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

采用Howlett的分類方法[37]，綜合多個(gè)政策收錄的數(shù)據(jù)庫(kù)等，基于1985至2019年間中國(guó)政府實(shí)施的治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)政策工具的類型與具體名稱，由專業(yè)人員系統(tǒng)分類匯總政策工具文本單元編碼表，最終得到如表4所示的強(qiáng)制型、引導(dǎo)型與自愿型三類政策工具的實(shí)施數(shù)量的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表。這些工具反映了中國(guó)政策工具由傳統(tǒng)的政府單一治理主體向現(xiàn)代政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體共同治理轉(zhuǎn)型的歷史演化進(jìn)程。[55]

表4 食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理三類政策工具的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表

五、政策工具量化的研究結(jié)果

分析表4獲得的1985—2019年間中國(guó)政府治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)政策工具的數(shù)據(jù)，可以得出如下結(jié)論：

(一)年度分布及數(shù)量

圖1是以時(shí)間為軸線獲得的1985—2019年間政府出臺(tái)的不同類型的政策工具在各個(gè)年度上的數(shù)量分布。相比較而言，2002年及之前政府實(shí)施的治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具的數(shù)量甚少，在此17年間僅實(shí)施了15個(gè)政策工具，除1985年、1994年、2002年外，其他15個(gè)年份均未出臺(tái)新的政策工具。如圖1所示，總體來(lái)看，隨著時(shí)間的不斷推移，政府出臺(tái)實(shí)施的政策工具的數(shù)量逐年增加，從2002年的12個(gè)增長(zhǎng)至2019年的230個(gè)，年均新增約13個(gè)，年均增長(zhǎng)率18.97%，特別是以2012年為起點(diǎn)，政府實(shí)施的政策工具在數(shù)量上呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

圖1 1985—2019年間治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具的實(shí)施數(shù)量(單位：個(gè))

(二)類型結(jié)構(gòu)與數(shù)量

基于政府干預(yù)程度的差異性，獲得圖2中1985—2019年間政府治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具的結(jié)構(gòu)類型及數(shù)量。從政府出臺(tái)的政策工具的數(shù)量上分析，此時(shí)間段政府新出臺(tái)強(qiáng)制型、引導(dǎo)型和自愿型工具的數(shù)量分別為1193個(gè)、459個(gè)和95個(gè)，分別占新出臺(tái)工具總數(shù)的比重為68.29%、26.27%和5.44%。從政策工具演化的軌跡來(lái)看，三類政策工具在1985—2001年間基本上均處于真空期。但從2002年開(kāi)始政府每年新出臺(tái)的強(qiáng)制型工具數(shù)量從2002年的9個(gè)增長(zhǎng)至2019年的189個(gè)，年均新增11個(gè)，年均增長(zhǎng)率為19.61%。

圖2 1985—2019年間治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)政策工具使用數(shù)量的走勢(shì)圖(單位：個(gè))

進(jìn)一步分析，從2014年一直到2019年(2018年除外)，每年新出臺(tái)的強(qiáng)制型工具數(shù)量明顯增加，2019年新出臺(tái)的強(qiáng)制型工具數(shù)量達(dá)到了歷史新高的189個(gè)。相比而言，每年新出臺(tái)的引導(dǎo)型工具的數(shù)量及其增幅均遜于強(qiáng)制型工具，其數(shù)量從2002年的3個(gè)增長(zhǎng)到2019年的36個(gè)，并在2017年達(dá)到52個(gè)的歷史最高點(diǎn)，年均新增2個(gè)引導(dǎo)型工具，年均增長(zhǎng)率為15.74%。但近年來(lái)新出臺(tái)的引導(dǎo)型工具數(shù)量有所回落。從圖2顯示，自愿型工具自2004年才開(kāi)始出現(xiàn)，雖然數(shù)量總體上持續(xù)上升，并于2017年達(dá)到16個(gè)的歷史最大值，但數(shù)量仍較少，在2004—2019年間政府新出臺(tái)95個(gè)自愿型工具，僅為新出臺(tái)的強(qiáng)制型工具數(shù)量的7.96%。2017年后，與引導(dǎo)型工具的數(shù)量走勢(shì)相一致，新出臺(tái)的自愿型工具數(shù)量持續(xù)下降。

(三)政策工具的具體構(gòu)成

圖3顯示了強(qiáng)制型、引導(dǎo)型與自愿型三類政策工具的具體構(gòu)成。在2002—2019年間新出臺(tái)1193個(gè)強(qiáng)制型工具中，食品安全信息披露是出臺(tái)數(shù)量最多的一類強(qiáng)制型工具，占新出臺(tái)的強(qiáng)制型工具數(shù)量的17.68%，其他分別是食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、食品市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、食品抽檢、行政處罰違法行為、食品監(jiān)管工作督導(dǎo)、司法懲罰、專項(xiàng)執(zhí)法、食品企業(yè)信用檔案等工具，分別占政府新出臺(tái)強(qiáng)制型工具數(shù)量的16.60%、13.50%、13.16%、11.15%、8.89%、7.12%、5.78%、6.12%。

圖3 食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理三類政策工具使用占比的百分比圖(單位：%)

與此同時(shí)，政府出臺(tái)了459個(gè)引導(dǎo)型工具，主要是引導(dǎo)食品企業(yè)建立技術(shù)機(jī)構(gòu)、推進(jìn)信息化建設(shè)、政策宣傳、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、企業(yè)質(zhì)量自我報(bào)告等五類，分別占新出臺(tái)的引導(dǎo)型工具數(shù)量的19.83%、18.74%、16.34%、15.69%、8.28%。此外，政府還出臺(tái)了95個(gè)自愿型工具且主要以引導(dǎo)、鼓勵(lì)食品安全投訴舉報(bào)為主，此類工具共出臺(tái)了59個(gè)，占新出臺(tái)自愿型工具數(shù)量的62.11%。自愿型工具的其他類型分別是發(fā)展行業(yè)組織，或就食品安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)、舉行食品安全相關(guān)問(wèn)題聽(tīng)證等工具數(shù)量的占比分別為15.79%、15.79%、6.31%。

六、食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具演化的內(nèi)在邏輯

上述主要是輪廓性地研究了1985—2019年之間政府新出臺(tái)的治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)政策工具的總體數(shù)量、類型結(jié)構(gòu)、具體構(gòu)成及其演化軌跡。進(jìn)一步分析，可以發(fā)現(xiàn)，這一演化軌跡是沿著政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間關(guān)系的不斷調(diào)整而持續(xù)變化的，具有極強(qiáng)的內(nèi)在邏輯：

(一)內(nèi)在地反映了經(jīng)濟(jì)體制改革的歷史進(jìn)程

1985—1992年間是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向以“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，商品經(jīng)濟(jì)為輔”體制轉(zhuǎn)軌的歷史時(shí)期，在此歷史階段食品安全領(lǐng)域的主要矛盾是保障食品數(shù)量安全，食品安全風(fēng)險(xiǎn)主要是保障食品衛(wèi)生、防范食物中毒，以及治理商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所逐步產(chǎn)生的食物造假等犯罪活動(dòng)。以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主的經(jīng)濟(jì)體制決定了市場(chǎng)機(jī)制在調(diào)節(jié)食品生產(chǎn)與消費(fèi)上的作用極其有限，且由于此發(fā)展階段社會(huì)結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單，社會(huì)力量十分薄弱。由于當(dāng)時(shí)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者間的關(guān)系處于失衡狀態(tài)，使用強(qiáng)制型工具就成為必然。1985—1992年的七年間政府主要沿用過(guò)去傳統(tǒng)的強(qiáng)制型工具，引導(dǎo)型和自愿型工具幾乎空白。

1993—2012年間是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、商品經(jīng)濟(jì)為輔”向“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變的市場(chǎng)化改革時(shí)期，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者間的關(guān)系出現(xiàn)了三個(gè)明顯的變化：一是各類市場(chǎng)主體數(shù)量持續(xù)增加，市場(chǎng)交易日趨活躍，市場(chǎng)在資源配置上的基礎(chǔ)性作用逐步充分發(fā)揮，以激勵(lì)為主的引導(dǎo)型工具大量出現(xiàn)，以價(jià)格為導(dǎo)向的市場(chǎng)機(jī)制對(duì)治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)日益發(fā)揮重要作用[56]；二是為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革要求，政府治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的方式持續(xù)發(fā)生變革；三是社會(huì)結(jié)構(gòu)也在此階段發(fā)生了深刻變革，由總體性社會(huì)開(kāi)始向分化性社會(huì)轉(zhuǎn)變，多種利益主體不斷發(fā)育，社會(huì)力量開(kāi)始參與社會(huì)事務(wù)管理。與政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系的變化相適應(yīng)，治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具發(fā)生了一系列的變化，不僅強(qiáng)制型工具的類型不斷變化，逐步探索建立了以“證”為核心的食品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、食品安全監(jiān)督抽檢制度、信用監(jiān)管機(jī)制等，有機(jī)組合行政、經(jīng)濟(jì)與司法工具，而且引導(dǎo)型、自愿型工具開(kāi)始在中國(guó)出現(xiàn)。在1993—2012年的19年間政府共新出臺(tái)637個(gè)工具，強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型三類工具數(shù)量分別為407個(gè)、193個(gè)、39個(gè)，分別占全部新出臺(tái)工具總數(shù)比例的63.89%、29.98%、6.13%，逐步形成了具有中國(guó)特色的治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具體系。

與以往任何歷史時(shí)期不同的是，2013年以來(lái)中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入全面深化改革的新時(shí)期，國(guó)家對(duì)政府、市場(chǎng)間的關(guān)系作出重大調(diào)整，確立了“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的經(jīng)濟(jì)體制。與此同時(shí)，不同社會(huì)群體不斷分化組合，社會(huì)結(jié)構(gòu)更趨多樣化。為適應(yīng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系的新變化，黨和政府通過(guò)完善制度安排，積極鼓勵(lì)公眾投訴舉報(bào)與大力發(fā)展社會(huì)組織，實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治。2013—2019年間政府新出臺(tái)1109個(gè)工具，強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型三類工具數(shù)量分別為785個(gè)、268個(gè)、56個(gè)，分別占所有新出臺(tái)工具數(shù)量比例的70.78%、24.17%、5.05%，進(jìn)一步改善了食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者間關(guān)系失衡的格局。相比于經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革時(shí)期，新時(shí)代黨和政府以“四個(gè)最嚴(yán)”為遵循，新出臺(tái)的強(qiáng)制型工具與自愿型工具數(shù)量均實(shí)現(xiàn)較大幅度的增長(zhǎng)，引導(dǎo)型工具的實(shí)施比例雖有所下降，但搭配更為嚴(yán)厲更為有效的強(qiáng)制型工具的實(shí)施，有效豐富了政府治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具箱。

(二)內(nèi)在地反映了食品安全監(jiān)管體制的歷史軌跡

經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)是轉(zhuǎn)變政府職能。伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的持續(xù)改革，自1985年以來(lái)政府食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了七次重大改革，治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的方式、手段等發(fā)生了一系列的變化。1985—1992年間的歷史時(shí)期，當(dāng)時(shí)國(guó)家機(jī)構(gòu)的改革主要局限于經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的改革，并沒(méi)有涉及社會(huì)事業(yè)與民生領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)，食品安全監(jiān)管體制并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的變革，仍然實(shí)施由衛(wèi)生部門主導(dǎo)多個(gè)部門各自負(fù)責(zé)的監(jiān)管體制，在此階段政府的政策工具更多的是轉(zhuǎn)變行政管理方式，推行食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的登記管理，實(shí)施行政處罰，強(qiáng)化立法執(zhí)法，建立食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，探索刑事懲罰，以及引入基于市場(chǎng)機(jī)制的具有激勵(lì)功能的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制工具等，這也是此階段政府仍然主要實(shí)施強(qiáng)制型工具，而極少出臺(tái)與使用引導(dǎo)型和自愿型工具的主要原因。

1993—2012年間在經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革時(shí)期，政府食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了1993年、1998年、2003年、2008年四次重大改革[57]，分別實(shí)施以衛(wèi)生行政部門為主的多部門監(jiān)管體制(1993—1997年)、多部門分段監(jiān)管體制(1998—2012年)。四次改革的核心是理順監(jiān)管部門間的職能，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的新需要。特別是在此歷史階段，確立了全面建設(shè)小康，在優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展的指導(dǎo)方針，并且將社會(huì)建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，堅(jiān)守食品安全底線成為保障民生的重要內(nèi)容。因此，在2003年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中新組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，這是在新中國(guó)的歷史上第一次成立的專業(yè)性食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并在2008年的改革中將食品藥品監(jiān)督管理局調(diào)整為由衛(wèi)生部管理，完善了新的政府職能。2010年國(guó)務(wù)院成立國(guó)家食品安全委員會(huì)作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由此正式形成了以國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)和衛(wèi)生部作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、多部門分工合作、地方政府負(fù)總責(zé)的食品安全監(jiān)管體制。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革與社會(huì)建設(shè)的需要，在此階段傳統(tǒng)的行政命令、思想教育、群眾運(yùn)動(dòng)等傳統(tǒng)行政干預(yù)手段逐漸退出食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的歷史舞臺(tái)，不僅立法與行政執(zhí)法、司法審判與市場(chǎng)工具等政策工具得以強(qiáng)化[58][59]，而且行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量認(rèn)證體系、信息披露、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與監(jiān)測(cè)等政策工具逐步得以使用并擴(kuò)展。[60]與1985—1992年間的發(fā)展階段相比較，在此階段以行政處罰和司法懲罰為主的強(qiáng)制型工具、激勵(lì)類的引導(dǎo)型工具開(kāi)始較大幅度增加，自愿型工具從無(wú)到有開(kāi)始成為治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的輔助型工具。

圖4 2003—2012年我國(guó)食品安全多部門分段監(jiān)管模式

2013年以來(lái)中國(guó)邁進(jìn)了社會(huì)建設(shè)的新時(shí)代，食品安全是社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。黨和國(guó)家明確了食品安全在黨和國(guó)家事業(yè)全局中的地位，作出了實(shí)施食品安全戰(zhàn)略等一系列部署。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志，食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了2013年、2018年分別新組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的兩次重大改革，食品安全統(tǒng)一的大市場(chǎng)監(jiān)管體制由此確立。這兩次機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步優(yōu)化了食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系，開(kāi)啟了食品安全社會(huì)共治的新局面，創(chuàng)新與細(xì)化了“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)督抽檢、誠(chéng)信與信用監(jiān)管、市場(chǎng)聲譽(yù)、消費(fèi)追償、行刑銜接、風(fēng)險(xiǎn)交流、懲罰性賠償、食品安全責(zé)任保險(xiǎn)、行業(yè)自律、典型示范、貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)、科普教育等新型強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型工具，推動(dòng)了治理工具的新發(fā)展。

(三)內(nèi)在地體現(xiàn)了食品安全風(fēng)險(xiǎn)特征的動(dòng)態(tài)變化

食品安全風(fēng)險(xiǎn)是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的變化而動(dòng)態(tài)變化的，具有內(nèi)在的規(guī)律性。一個(gè)國(guó)家在不同的發(fā)展時(shí)期食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有不同的特征，政府出臺(tái)的政策工具就是為了治理不同階段的食品安全存在或新出現(xiàn)的不同風(fēng)險(xiǎn)。1985年以來(lái)政府政策工具的演化內(nèi)在地反映了中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)變化。1985—1992年間經(jīng)濟(jì)體制雖然尚以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，但發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的改革實(shí)踐已逐步觸及食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)微觀主體的所有制性質(zhì)，除食品衛(wèi)生、食物中毒等傳統(tǒng)的“前市場(chǎng)”風(fēng)險(xiǎn)因素外，食品安全領(lǐng)域雖然開(kāi)始出現(xiàn)了因市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和利益驅(qū)動(dòng)引發(fā)的人為安全風(fēng)險(xiǎn)，但風(fēng)險(xiǎn)暴露得尚不充分，對(duì)社會(huì)的危害性尚不突出。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制依然是當(dāng)時(shí)的基本體制，決定了這一時(shí)期政府的治理工具以強(qiáng)制型工具為主。

1993—2012年間市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)主體活力不斷釋放，人為食品造假等行為愈發(fā)嚴(yán)重，造假所涉及的食品種類日益增多，大眾日常消費(fèi)食品，如肉類、豆制品、奶制品、醬制品和糖果等成為該時(shí)期的主要造假的食品種類。為了嚴(yán)厲打擊食品安全造假等犯罪行為，政府治理的政策工具不得不仍以強(qiáng)制型工具為主。

然而，與1985—1992年間單純地使用以強(qiáng)制型工具所不同的是，這一時(shí)期為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化改革，政府職能持續(xù)調(diào)整，引導(dǎo)型與自愿型工具開(kāi)始大量出現(xiàn)，強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型工具嚴(yán)重失衡的格局開(kāi)始改變。圖5顯示了在2005—2014年間由國(guó)內(nèi)主流媒體報(bào)道的問(wèn)題食品狀況，問(wèn)題食品在2011年達(dá)到了38513起的歷史最高點(diǎn)，而且主要集中發(fā)生在加工與制造環(huán)節(jié)，約占總量比例的60.16%，且75.50%的問(wèn)題食品是由人為因素造成的。[61]100-105

圖5 2005—2014年間全國(guó)發(fā)生的問(wèn)題食品安全在供應(yīng)鏈上的時(shí)序分布(單位:起)

2013年以來(lái)，實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品與食品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，開(kāi)始進(jìn)入由數(shù)量保障向安全保障轉(zhuǎn)變的新時(shí)期，食品安全監(jiān)管體制的深入改革，食品安全戰(zhàn)略的不斷貫徹、“四個(gè)最嚴(yán)”的有效執(zhí)行，黨政同責(zé)、社會(huì)共治與行刑銜接等制度的全面實(shí)施，食品安全風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)向好，開(kāi)始呈現(xiàn)出新的階段性特征，如食品造假的數(shù)量達(dá)到歷史“拐點(diǎn)”后開(kāi)始下降，且危害程度相對(duì)可控，重大食品安全事件大幅下降等。重預(yù)防、抓治本，產(chǎn)管并重、科技支撐、社會(huì)共治成為現(xiàn)實(shí)條件下政府出臺(tái)新的政策工具的基本考量。圖2顯示，自2013年以來(lái)，強(qiáng)制型工具持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，雖然自愿型工具增長(zhǎng)較為緩慢，但引導(dǎo)型工具也同步保持持續(xù)性增長(zhǎng)。

七、主要結(jié)論與政策意涵

本文基于政策工具的視角，以1985—2019年間政府出臺(tái)的605份治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具文本為依據(jù)，采用文本挖掘和工具量化的研究方法，量化分析了政府治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)政策工具的總體數(shù)量、類型結(jié)構(gòu)、具體構(gòu)成與演化的內(nèi)在邏輯等。研究表明，1985年以來(lái)政府出臺(tái)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具的演化沿著由強(qiáng)制型工具為主，逐步發(fā)展為強(qiáng)制型工具與引導(dǎo)型工具相結(jié)合，并正在趨向于強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型三類工具相互融合的演化軌跡而動(dòng)態(tài)變化。這一動(dòng)態(tài)演化內(nèi)在地反映了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的歷史進(jìn)程、食品安全監(jiān)管體制的歷史軌跡、食品安全風(fēng)險(xiǎn)特征的動(dòng)態(tài)變化。就其本質(zhì)而言，政策工具動(dòng)態(tài)演化的內(nèi)在邏輯是逐步沿著政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間關(guān)系的調(diào)整而持續(xù)演化。

總體而言，經(jīng)過(guò)四十多年的持續(xù)改革，目前政府治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具初步形成了由強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型三類工具共同組成的工具體系，但仍然面臨著一系列深層次的改革問(wèn)題，主要是政策工具的演化具有較為明顯的路徑依賴，不僅強(qiáng)制型工具在工具總量中“一支獨(dú)大”的格局尚沒(méi)有根本性改變，而且引導(dǎo)型工具特別是自愿型工具數(shù)量嚴(yán)重不足、工具之間功能間組合性與匹配性不強(qiáng)，政策工具體系的建設(shè)并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的設(shè)想，與現(xiàn)實(shí)中的政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間關(guān)系的匹配度尚不高。今后改革的方向應(yīng)該是科學(xué)把握新時(shí)代食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理。

政府、市場(chǎng)、社會(huì)的功能定位，致力于提升強(qiáng)制型工具的能力建設(shè)，既出臺(tái)威懾力大、操作性強(qiáng)的強(qiáng)制型工具，又應(yīng)努力解決長(zhǎng)期以來(lái)廣受詬病的強(qiáng)制型工具間存在的交叉、模糊和空白等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制型工具強(qiáng)質(zhì)瘦身增效。與此同時(shí)，必須進(jìn)一步基于政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系的內(nèi)在要求，推動(dòng)制度創(chuàng)新，出臺(tái)更有效的引導(dǎo)型、自愿型工具，發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，釋放社會(huì)共治的獨(dú)特力量，促進(jìn)強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型工具的共同發(fā)展，形成具有中國(guó)特色的治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具體系。

注釋：

① 為保證政策文本之間的相互獨(dú)立性，對(duì)于出現(xiàn)文本新舊版本更迭的特殊情況，如《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》2019年版是在2009年版基礎(chǔ)上作出的修訂，文本重復(fù)計(jì)入可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)結(jié)果偏大，因此文本篩選時(shí)以最終版本《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例(2019修訂)》為準(zhǔn)。

② 考慮到文章篇幅的原因，表2、表3、表4僅展示部分?jǐn)?shù)據(jù)，如需完整數(shù)據(jù)，可聯(lián)系作者獲取。

③ 為保證政策工具之間的相互獨(dú)立性，統(tǒng)計(jì)人員在對(duì)政策文本進(jìn)行拆分時(shí)，嚴(yán)格按照各類政策工具的基本定義，完成對(duì)其編碼，實(shí)現(xiàn)一個(gè)編碼與一類工具的對(duì)應(yīng)，不重復(fù)不交叉，避免出現(xiàn)因政策工具界定的模糊而造成數(shù)據(jù)結(jié)果偏差實(shí)際的問(wèn)題。