政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型與智慧化演進(jìn)

劉文清

據(jù)悉，國(guó)務(wù)院可能于今年內(nèi)推出關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)性文件，以確保數(shù)字政府建設(shè)規(guī)范實(shí)施、有序推動(dòng)、加快推進(jìn)。這一文件將成為繼《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》之后，關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的重頭文件。在此背景下，政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型與智慧化演進(jìn)必定會(huì)成為促進(jìn)我國(guó)各級(jí)政府推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的選擇。那么，政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨哪些挑戰(zhàn)？數(shù)字治理的變革路徑有哪些？數(shù)字政府智慧化演進(jìn)有著怎樣的發(fā)展趨勢(shì)？針對(duì)以上問題，本刊特約記者專訪了清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究中心主任張小勁教授，請(qǐng)他全面解讀政府治理過程中數(shù)字化轉(zhuǎn)型與智慧化演變的歷程、路徑與未來圖景。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型具有極其重要的意義，這不僅是十八屆三中全會(huì)以來所確定的國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵成分和基礎(chǔ)構(gòu)造，同時(shí)也是國(guó)家“十四五”規(guī)劃文件所提出的數(shù)字政府轉(zhuǎn)型和建設(shè)的基本內(nèi)涵和典型體現(xiàn)。在您看來，促使政府治理向數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要因素有哪些？

張小勁：數(shù)字中國(guó)已經(jīng)是眾所周知的重要概念，其中所包含的數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)和數(shù)字政府三大領(lǐng)域也引發(fā)了熱烈的討論和眾多實(shí)踐創(chuàng)新。

在我看來，促使政府治理向數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要因素可以大致歸結(jié)為兩個(gè)方面：其一，是數(shù)字時(shí)代的信息技術(shù)發(fā)展向政府治理手段提出了新的要求。第四次工業(yè)革命的到來，發(fā)展出人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、虛擬現(xiàn)實(shí)等數(shù)字技術(shù)，隨之帶動(dòng)了數(shù)字技術(shù)、物理技術(shù)、生物技術(shù)三者的有機(jī)融合。新興科技的飛速發(fā)展也極大拓展了人們的認(rèn)知范圍，開啟了“人機(jī)物”三元融合的萬物智能互聯(lián)時(shí)代。數(shù)字要素的簇生不僅成了我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一大引擎，同時(shí)也促進(jìn)了官員的治理思維與行為方式的轉(zhuǎn)變，加速了政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新興數(shù)字技術(shù)的驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)政府的治理由前期的電子政務(wù)時(shí)代跨入了當(dāng)下的數(shù)字政府時(shí)代，不斷向更高階的智能治理時(shí)代邁進(jìn)。

其二，是現(xiàn)代科層制政府的治理基礎(chǔ)與內(nèi)在局限性促使我國(guó)的政府治理向數(shù)字化變革。新中國(guó)成立以來，我國(guó)的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為一個(gè)龐大且復(fù)雜的金字塔形，這是由科層制與我國(guó)高度集權(quán)的計(jì)劃體制共同作用下形成的。我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)在改革開放以來的五次大規(guī)模改革中得到了大幅度精簡(jiǎn)，這對(duì)官員膨脹的趨勢(shì)達(dá)到了遏制效果，對(duì)于政府職能的轉(zhuǎn)變也起到了推進(jìn)作用，但科層制在根本上的治理邏輯沒有被改變，依然存在治理困境。因此，我們可以觀察到，各層級(jí)政府在治理過程中經(jīng)常會(huì)采用設(shè)立臨時(shí)專項(xiàng)小組的方式來解決某些特定的治理問題，也即“運(yùn)動(dòng)式”治理方式。這一方式的優(yōu)勢(shì)在于能夠較好地舒緩治理過程中對(duì)于決策統(tǒng)一性與治理有效性、信息反饋與信息控制、常規(guī)運(yùn)行與緊急動(dòng)員間的矛盾和張力，然而同時(shí)也存在弊端，具體表現(xiàn)為破壞了科層制具備的權(quán)威化和專職化治理，增加了法治進(jìn)程的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)與不確定性。

在這一背景下，科層制的政府體系逐漸暴露出治理短板，尤其是對(duì)條塊和職能的分割失調(diào)導(dǎo)致基層治理面臨治理碎片化與權(quán)責(zé)的倒掛等困境。因此，面對(duì)現(xiàn)代科層制政府的治理基礎(chǔ)與內(nèi)在局限性，政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型必然成為突圍科層制政府治理藩籬、突破碎片化條塊分割治理格局、彌補(bǔ)政府治理漏洞的有效改革路徑。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：您將數(shù)字化政府與科層制政府對(duì)應(yīng)起來進(jìn)行論說的方式很有意思，能更多地解釋一下這當(dāng)中的關(guān)聯(lián)與內(nèi)涵嗎？

張小勁：想要進(jìn)一步了解數(shù)字化政府與科層制政府的關(guān)聯(lián)，就要先理解兩者的概念與特點(diǎn)。

先來講一講科層制政府。傳統(tǒng)社會(huì)的發(fā)展過程中，不同階段的政體有著不同的統(tǒng)治原則和管理機(jī)制，對(duì)于傳統(tǒng)政府的治理特征可以以因人而治、因人而異來總結(jié)概括。隨著工業(yè)組織在19世紀(jì)中期以來的加速增長(zhǎng)，政府的活動(dòng)范圍也得到了進(jìn)一步擴(kuò)展，專業(yè)化官僚組織與職業(yè)化文官系統(tǒng)的快速發(fā)展，形成了“科層制”的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)?？茖又频姆侨烁裥蕴卣飨藗鹘y(tǒng)政府因人而治、效率偏低的治理弊端，這也是政府治理的軌道由人治向法治邁進(jìn)的標(biāo)志?！翱茖又啤闭奶攸c(diǎn)包括治理權(quán)限明確、規(guī)則清晰，加深了對(duì)人的理性的重視，行政組織效率更加專業(yè)化，但與此同時(shí)，“科層制”也增加了行政成本，加劇了國(guó)家體制的官僚化。

再講到數(shù)字政府。云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，促生了新的治理手段，政府治理的過程中可以對(duì)龐大復(fù)雜的治理數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、整合、儲(chǔ)存、管理、交流和分析，大量行政工作的自動(dòng)化能夠提升政府行政效率，同時(shí)對(duì)于數(shù)據(jù)的綜合處理也可以增加決策的科學(xué)性。數(shù)字政府的發(fā)展，不僅要求政府各層級(jí)部門加速信息融合，同時(shí)也要求政府的信息高度公開，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的增值，推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與繁榮。因此，數(shù)字政府能夠通過智能化手段改善治理決策的準(zhǔn)確度，優(yōu)化政務(wù)工作流程，提升政府效能和提高公共監(jiān)管水平，實(shí)現(xiàn)以數(shù)認(rèn)知（民眾訴求）、循數(shù)決策（公共資源配置）和依數(shù)治理（精準(zhǔn)施策）。

綜上來看，數(shù)字政府在很大程度上優(yōu)化了科層制政府的治理邏輯，突破了碎片化的條塊治理藩籬，從技術(shù)賦能與績(jī)效提升等方面消解了理性官僚制的固有弊端，加強(qiáng)了黨和政府與人民群眾的聯(lián)系與回應(yīng)，塑造了政民良性互動(dòng)的全新模式。利用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，消除理性官僚制所引發(fā)的治理弊端，突圍科層制政府治理的內(nèi)在局限，正在逐漸成為全球政府治理變革的發(fā)展所趨。以新興數(shù)字技術(shù)為主要驅(qū)動(dòng)力的數(shù)字政府建設(shè)已成為突圍“科層制”政府治理藩籬，推進(jìn)我國(guó)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵引擎。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：那么在這一變革過程中，數(shù)字政府建設(shè)體現(xiàn)出了哪些特征？

張小勁：從中央的戰(zhàn)略提出到地方的落地實(shí)踐，新時(shí)期我國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)過程表現(xiàn)出的明顯特征，我將之歸結(jié)為以下三個(gè)方面：

一是從他覺到自覺。我國(guó)的政務(wù)服務(wù)改革在電子政務(wù)時(shí)期主要是參考和對(duì)標(biāo)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府治理要求，進(jìn)行被動(dòng)追趕和升級(jí)。在這一階段，數(shù)字政府建設(shè)的特征表現(xiàn)為政務(wù)服務(wù)以公眾為中心，嘗試線上的跨部門協(xié)作方式，探索使用智能化的治理工具。而新時(shí)期我國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)則是健全“以人民為中心”的改革推進(jìn)機(jī)制，構(gòu)建數(shù)據(jù)流、業(yè)務(wù)流有機(jī)融合的政府運(yùn)行機(jī)制，完善以業(yè)務(wù)流程為中心的政府治理結(jié)構(gòu)，加快基于數(shù)據(jù)資源挖掘的治理工具創(chuàng)新，推進(jìn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主動(dòng)探索。

二是在變局中開新局。現(xiàn)代科層制政府治理結(jié)構(gòu)存在難以根據(jù)治理情勢(shì)變化而靈活變化的弱點(diǎn)，這就導(dǎo)致了政府治理的決策、目標(biāo)與資源配置之間難以相互匹配，從而產(chǎn)生治理鴻溝。想要彌合這一鴻溝，政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是必然趨勢(shì)。諸多基于大數(shù)據(jù)的技術(shù)手段為政府收集、整合、分析數(shù)據(jù)提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐，同時(shí)也增強(qiáng)了數(shù)據(jù)輔助政府治理決策的能力，為政府治理帶來了加快經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、增強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、提升社會(huì)管理水平、提高公共服務(wù)效能等優(yōu)勢(shì)。

三是立足當(dāng)下，籌謀未來。十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》有力提示了政府治理演進(jìn)的未來走向?！兑?guī)劃》第五篇的要義是“加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”?！皵?shù)字中國(guó)”則是以“三位一體”為主要框架，在更高層次上對(duì)政府治理數(shù)字化路徑、執(zhí)行實(shí)施數(shù)字化策略、反饋決策數(shù)字化體驗(yàn)的全方位創(chuàng)新實(shí)踐。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：您能詳細(xì)闡述一下“數(shù)字中國(guó)”重要戰(zhàn)略布局當(dāng)中的具體內(nèi)容嗎？

張小勁：數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)與數(shù)字政府“三位一體”構(gòu)成了“數(shù)字中國(guó)”的重要戰(zhàn)略布局。具體來看，在“數(shù)字中國(guó)”的戰(zhàn)略構(gòu)想中，數(shù)字政府在其中起到了引導(dǎo)和主導(dǎo)的作用，包括從政府頂層投入建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施并制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、打造應(yīng)用場(chǎng)景模板和提供有效服務(wù)監(jiān)管。數(shù)字政府強(qiáng)調(diào)以智能化手段改進(jìn)公共服務(wù)方法、提升公共決策效能、增強(qiáng)公共管理質(zhì)量，不僅能夠?qū)χ卫斫Y(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，同時(shí)也推動(dòng)著社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)是“數(shù)字中國(guó)”的戰(zhàn)略構(gòu)想中進(jìn)行科技變革、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展可以為數(shù)字政府提供最先進(jìn)的計(jì)算設(shè)施，提供相應(yīng)的治理工具和算力儲(chǔ)備。數(shù)字社會(huì)則強(qiáng)調(diào)以數(shù)字化的發(fā)展推進(jìn)高效化、智能化、精準(zhǔn)化的社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)公共品的供給，其特征是社會(huì)性、普惠性和自立性的提升和發(fā)展，以數(shù)字化手段賦能高品質(zhì)的社會(huì)生活。

在“數(shù)字中國(guó)”的戰(zhàn)略構(gòu)想中，數(shù)字政府在其中起到了引導(dǎo)和主導(dǎo)的作用，包括從政府頂層投入建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施并制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、打造應(yīng)用場(chǎng)景模板和提供有效服務(wù)監(jiān)管。數(shù)字政府強(qiáng)調(diào)以智能化手段改進(jìn)公共服務(wù)方法、提升公共決策效能、增強(qiáng)公共管理質(zhì)量，不僅能夠?qū)χ卫斫Y(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，同時(shí)也推動(dòng)著社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

身處當(dāng)今世界百年未有之大變局，面向未來，基于數(shù)字技術(shù)的智能應(yīng)用將為智慧城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行檢測(cè)、社會(huì)服務(wù)治理、城市管理與應(yīng)急處理提供大數(shù)據(jù)支持。我國(guó)的政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型新范式將突圍科層制政府治理的藩籬，提升政府治理績(jī)效，于危機(jī)中育先機(jī)、從變局中開新局，加速邁入全面數(shù)字化時(shí)代。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：如果說目前政府治理向數(shù)字化轉(zhuǎn)型正在全面快速推進(jìn)，那么您是如何看待我國(guó)的頂層路徑設(shè)計(jì)的呢？

張小勁：在數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐過程中，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)呈現(xiàn)出“頂層規(guī)劃布局+中層謀劃設(shè)計(jì)+基層積極實(shí)踐”的央地良性互動(dòng)格局。中央頂層布局與地方實(shí)踐創(chuàng)新良性互動(dòng)，是我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐的突出特征。在中央的頂層部署和努力推動(dòng)下，越來越多的地方政府開始以數(shù)字政府建設(shè)為抓手，秉持技術(shù)賦能、數(shù)據(jù)賦權(quán)和為民服務(wù)的理念，從治理體系、辦事流程、服務(wù)效率等多方面推動(dòng)政府治理改革，提升政府治理效能，驅(qū)動(dòng)著基層政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

從治理方式的轉(zhuǎn)變來看，數(shù)字政府引發(fā)了政府結(jié)構(gòu)由物理碎片化到虛擬空間整體性、政府管理由封閉到開放、政府內(nèi)部治理由部門協(xié)調(diào)到整體協(xié)同、政府運(yùn)行由傳統(tǒng)的手工作業(yè)到智能智慧的轉(zhuǎn)變。從政府治理演進(jìn)的進(jìn)程看，數(shù)字政府并非是對(duì)科層制政府的完全替代，而是在科層制治理架構(gòu)的基礎(chǔ)上，以數(shù)字賦能的方式進(jìn)行治理“突圍”。通過優(yōu)化科層制政府的治理結(jié)構(gòu)，數(shù)字政府建設(shè)提升了政府的治理效率，降低政府的運(yùn)行成本，從而有效發(fā)揮出黨政體制的治理效能。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：根據(jù)您的觀察，在這樣的頂層路徑指導(dǎo)下，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)目前獲得了怎樣的成效？

張小勁：從全球的視角進(jìn)行觀察和比較，西方國(guó)家顯著存在治理體系效率緩慢、政府運(yùn)行系統(tǒng)內(nèi)耗以及行政系統(tǒng)失靈等治理難題。相比之下，我國(guó)獨(dú)特的黨政治理結(jié)構(gòu)有效避免了這些問題，但仍面臨著政策執(zhí)行效能低、反應(yīng)機(jī)制遲緩、監(jiān)督機(jī)制薄弱、糾偏機(jī)制副作用大等治理難題。對(duì)此，我國(guó)數(shù)字政府的頂層設(shè)計(jì)充分利用數(shù)字技術(shù)賦能政府治理，建立起跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門的數(shù)據(jù)共享體系與治理平臺(tái)，有效打破部門之間的信息壁壘與數(shù)據(jù)孤島，使得政府治理體系內(nèi)部的部門協(xié)同、精準(zhǔn)治理、公共服務(wù)、決策反饋等水平大幅度提升，實(shí)現(xiàn)了政務(wù)資源精準(zhǔn)匹配、信息融合共享、決策與執(zhí)行高度統(tǒng)一等效果，引領(lǐng)我國(guó)政府治理的數(shù)字化與智能化深度變革。

有數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)已連接部門服務(wù)1142項(xiàng)，連接地方服務(wù)343萬項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)360萬項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)化，支持地方辦事服務(wù)超過6億件次。國(guó)家共享平臺(tái)發(fā)布數(shù)據(jù)接口1100多個(gè)，提供查詢核驗(yàn)服務(wù)超過9億次，系統(tǒng)集中度超過70%，基本實(shí)現(xiàn)了“網(wǎng)絡(luò)通、數(shù)據(jù)通、業(yè)務(wù)通”，有力支撐了各級(jí)政府業(yè)務(wù)協(xié)同和應(yīng)用創(chuàng)新。在此背景下，涌現(xiàn)出了以北京接訴即辦、浙江“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”、廣東數(shù)字政府改革、上?！耙痪W(wǎng)通辦”、河南“跨省通辦”、深圳“鵬城智能體”等為代表的地方數(shù)字政府創(chuàng)新實(shí)踐。

這當(dāng)中，北京市在以“黨建引領(lǐng)，街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到，接訴即辦”為代表的政府治理改革中，通過以數(shù)字化治理手段進(jìn)行基層社會(huì)治理創(chuàng)新，解決了現(xiàn)代城市治理中政府回應(yīng)不及時(shí)、資源配置不協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌協(xié)同不一致、民意訴求解決率低等一系列難點(diǎn)問題。北京的數(shù)字政府轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)打破了科層制政府治理的內(nèi)在局限，探索出了適應(yīng)新時(shí)期城市治理需求變化的一系列治理體制機(jī)制，是新時(shí)代加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的代表性實(shí)踐。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：據(jù)我們所知，您對(duì)北京市的數(shù)字政府建設(shè)經(jīng)驗(yàn)給予了很高的認(rèn)同，進(jìn)一步學(xué)習(xí)北京經(jīng)驗(yàn)對(duì)于政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型能夠起到重要的參考作用。您可以為我們介紹一下北京的經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中對(duì)于體系建構(gòu)的實(shí)踐過程嗎？

張小勁：深入研究北京的數(shù)字政府建設(shè)路徑，可以發(fā)現(xiàn)北京的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中對(duì)于體系的建構(gòu)起到了關(guān)鍵性的影響作用。北京市的數(shù)字政府建設(shè)具有鮮明的行政主導(dǎo)啟動(dòng)機(jī)制以及后端行政績(jī)效的驅(qū)動(dòng)特征。這一改革是由市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)頂層主導(dǎo)、推動(dòng)以及強(qiáng)有力推進(jìn)的結(jié)果，屬于行政主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)下的制度變遷過程。市委市政府在“接訴即辦”改革中居于核心地位，是行動(dòng)組織、資源保障、機(jī)制設(shè)計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)的最重要主體。從改革啟動(dòng)到現(xiàn)在，在若干個(gè)重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)呈現(xiàn)出不同的改革內(nèi)涵和創(chuàng)新舉措。黨政主導(dǎo)與驅(qū)動(dòng)貫穿數(shù)字治理體系構(gòu)建的全過程，“頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)、中層高度重視、基層有效落實(shí)”是數(shù)字政府治理體系化建構(gòu)得以迅速展開和全域推展的關(guān)鍵 。

在2018年的改革啟動(dòng)階段，北京市推出的改革舉措主要是針對(duì)基層治理中屬地治理與部門治理的不匹配問題，即“條”與“塊”的協(xié)調(diào)治理問題?！敖粥l(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”就是試圖通過街鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地政府與上一級(jí)執(zhí)法部門之間“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的便捷聯(lián)通和快速反應(yīng)，來解決基層治理中問題發(fā)現(xiàn)與問題解決之間在時(shí)間和地域上的錯(cuò)位現(xiàn)象和治理低效問題。這一機(jī)制安排一定程度上加強(qiáng)了條塊部門對(duì)屬地街道的回應(yīng)和協(xié)同，在“吹哨者”“吹哨內(nèi)容”和“聽哨者”三個(gè)端點(diǎn)上屬于有限制性與選擇性的綁定，還未完全破解科層治理難題。

北京市的數(shù)字政府建設(shè)具有鮮明的行政主導(dǎo)啟動(dòng)機(jī)制以及后端行政績(jī)效的驅(qū)動(dòng)特征。這一改革是由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)頂層主導(dǎo)、推動(dòng)以及強(qiáng)有力推進(jìn)的結(jié)果，屬于行政主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)下的制度變遷過程。市委市政府在“接訴即辦”改革中居于核心地位，是行動(dòng)組織、資源保障、機(jī)制設(shè)計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)的最重要主體。

2019年，北京市委市政府開始展開對(duì)市民熱線的體系化構(gòu)建，提出“有訴必應(yīng)，接訴必辦”，力圖通過統(tǒng)一平臺(tái)聯(lián)通的方式，用更高效的工作機(jī)制在更大的治理范圍內(nèi)解決更多的治理難題?！按瞪谡摺庇缮贁?shù)基層干部或志愿者擴(kuò)大到一般市民，吹哨內(nèi)容由特殊的部門執(zhí)法問題擴(kuò)大到一般市民的“煩心事、揪心事”，響應(yīng)者也由執(zhí)法部門擴(kuò)大到街鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和社區(qū)干部。相應(yīng)的配套改革包括對(duì)基層街道治理體制機(jī)制的重大調(diào)整，實(shí)際上是把真正辦事的權(quán)限和資源放在了街道辦事處，從而更好地響應(yīng)市民熱線的“派單”，并根據(jù)響應(yīng)的質(zhì)量好壞和及時(shí)程度對(duì)政府各部門進(jìn)行考評(píng)。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：在您看來，北京經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中還有哪些關(guān)鍵的促進(jìn)因素？

張小勁：在體系構(gòu)建之外，北京市的數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中對(duì)于精準(zhǔn)回應(yīng)市民訴求方面的探索與布局也是其成功的關(guān)鍵所在。數(shù)字政府決策的系統(tǒng)層次與數(shù)據(jù)應(yīng)用是數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的重要影響因素。北京市的數(shù)字政府治理體系的建構(gòu)在“黨建引領(lǐng)”的方式下實(shí)現(xiàn)了比較快速的、全域展開的治理創(chuàng)新，從政務(wù)熱線平臺(tái)一直延伸到政府的治理范式變革。在數(shù)字政府建設(shè)過程中，數(shù)字治理的理念設(shè)想和改革實(shí)踐產(chǎn)生了契合與嵌套，形成了“治理設(shè)想—治理實(shí)踐—治理反饋—優(yōu)化改進(jìn)”的良好治理循環(huán)。

首先，市民熱線的相關(guān)訴求覆蓋了城市生活的方方面面，全域全量的數(shù)據(jù)為政府治理和決策提供了非常珍貴的依據(jù)和參考。在對(duì)熱線數(shù)據(jù)匯集和整合的基礎(chǔ)上，政府決策者能看到相關(guān)民生問題的廣度和深度，發(fā)現(xiàn)民生難題的屬性特征、集聚空間特征和時(shí)間分布特征，從而出臺(tái)相應(yīng)的公共政策舉措進(jìn)行精準(zhǔn)治理。

其次，北京市數(shù)字政府建設(shè)的推進(jìn)機(jī)制是以政府辦事直接回應(yīng)老百姓的訴求，同時(shí)輔以相應(yīng)的督察體系?；谑忻駸峋€體系“聯(lián)通—派單”而產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，逐步形成了向政府反饋的日?qǐng)?bào)、周報(bào)、月報(bào)、季報(bào)和專報(bào)體系，成為市委市政府領(lǐng)導(dǎo)層從整體把握整個(gè)城市脈搏的最主要的抓手和決策支撐。通過對(duì)屬地政府和職能部門對(duì)市民訴求的響應(yīng)效率、問題的解決程度和市民的滿意程度的排名比較，政府領(lǐng)導(dǎo)層可以清楚地把握政府各部門的行政效率與工作績(jī)效，從而產(chǎn)生優(yōu)化政府各部門職能體系的進(jìn)一步?jīng)Q策安排。通過對(duì)民生熱點(diǎn)問題的集中分析，主政者對(duì)于城市治理的區(qū)域性、典型性問題，可以實(shí)現(xiàn)更為精準(zhǔn)的掌握，為下一步采取更有效的政策措施提供決策依據(jù)，推動(dòng)對(duì)特定治理難題的有效解決。

由此觀察，北京市在由傳統(tǒng)“科層制”治理向數(shù)字政府治理跨越的探索實(shí)踐中已初步形成了1.0版本的數(shù)字治理體系與數(shù)據(jù)決策流程，具體涉及四個(gè)層次：事務(wù)層—考評(píng)層—決策層—認(rèn)知層。從事務(wù)層到考評(píng)層再到?jīng)Q策層的各層級(jí)互動(dòng)，有助于形成對(duì)數(shù)字政府治理的整體認(rèn)知。政府官員形成的系統(tǒng)性、大數(shù)據(jù)治理思維，則有助于政府治理績(jī)效的進(jìn)一步提升。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：我們知道，浙江“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”、廣東數(shù)字政府改革、上?！耙痪W(wǎng)通辦”等各地的數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐案例層出不窮，其中各有創(chuàng)新特色。您能否從全國(guó)視角來為我們解析一下北京路徑的特色？

張小勁：這個(gè)問題非常好，比較路徑對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)的區(qū)域化、精細(xì)化、定制化改革有很重要的意義。數(shù)字政府建設(shè)的北京路徑是由“科層治理”向“數(shù)字治理”推進(jìn)。十八屆三中全會(huì)以來，全國(guó)各級(jí)政府都在著力提升基層治理能力?！包h建引領(lǐng)”作為目前的普遍趨勢(shì)，在較為發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化城市治理中，更多地采用現(xiàn)代信息技術(shù)手段、汲取現(xiàn)代治理資源，進(jìn)行政府治理流程的再造和治理體系的優(yōu)化。這當(dāng)中又逐步發(fā)展出差異化的改革路徑。

一方面是以深圳、杭州、上海為代表，更多以便民便企服務(wù)的方式來展開治理優(yōu)化和創(chuàng)新，其主要的特點(diǎn)是流程優(yōu)化和程序簡(jiǎn)化，從最初的一窗服務(wù)、一廳服務(wù)到一網(wǎng)通、一卡通、最多跑一次，再到一網(wǎng)統(tǒng)管、全網(wǎng)通辦、容缺審批、秒批秒辦，等等。另一方面，則是以北京市“12345”市民熱線為主渠道的“有求必應(yīng)、接訴即辦”的改革創(chuàng)新。北京市于2018年啟動(dòng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革，后來發(fā)展為2019年“有求必應(yīng)、接訴即辦”，并進(jìn)一步提升為“未訴先辦”，到2020年年初新冠肺炎疫情暴發(fā)以后，市民熱線體系的輔助決策功能得到極大強(qiáng)化。

比較分析這兩條路徑可以發(fā)現(xiàn)，數(shù)字治理改革的共同點(diǎn)在于為社會(huì)居民與企業(yè)提供服務(wù)，提升普通市民的幸福感和安全感。但這兩條路徑又有所不同：基于流程優(yōu)化和程序簡(jiǎn)化的治理改革更多地屬于功能性的延伸和擴(kuò)展，而在北京市基于市民熱線數(shù)據(jù)的數(shù)字治理改革中，更多地表現(xiàn)出政府治理功能的創(chuàng)新。

在金字塔型的科層治理結(jié)構(gòu)中，超大型城市治理面臨的堵點(diǎn)包括市民訴求信息的采集、匯集和通達(dá)難題，以及政府內(nèi)部跨層級(jí)、跨條塊、跨部門的協(xié)調(diào)落實(shí)問題。而通過數(shù)字化的治理手段，可以有效收集整合市民群眾的合理訴求，通過數(shù)據(jù)分析提升解決問題的效率，并將治理經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化成更系統(tǒng)、更持續(xù)、更科學(xué)的政府決策，逐漸形成“用數(shù)據(jù)認(rèn)知、循數(shù)據(jù)決策、依數(shù)據(jù)施策”的治理思維與決策模式，從而對(duì)市民群眾的難點(diǎn)、堵點(diǎn)、痛點(diǎn)問題有了更真實(shí)的把握，有效提升政府的治理回應(yīng)性與行政效率。總體來說，北京市數(shù)字政府治理體系建構(gòu)過程極大地凸顯出了數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、實(shí)時(shí)感知、市民參與、精準(zhǔn)治理的變革趨勢(shì)。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：在眾多優(yōu)秀的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型案例之下，政府治理的數(shù)字化變革依然需要不斷進(jìn)行深度創(chuàng)新，對(duì)此，您認(rèn)為有哪些探索方向？

張小勁：數(shù)字化時(shí)代的政府治理強(qiáng)調(diào)“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)治理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”。基于治理大數(shù)據(jù)的數(shù)字政府建設(shè)將是驅(qū)動(dòng)政府治理深度變革的重要抓手，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵引擎?；谖以谇懊鎸?duì)于政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程與治理體系的整體比較與歸納，對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的創(chuàng)新路徑可以做出三點(diǎn)判斷。

一是構(gòu)建超大型城市良好協(xié)同的社會(huì)治理格局。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”。這可以概括為構(gòu)建主次有位、參與有序、協(xié)同有效的社會(huì)治理體系。在數(shù)字政府建設(shè)過程中，熱線電話作為聯(lián)通平臺(tái)有效結(jié)合了市民、政府和相關(guān)社會(huì)組織的共通與交流，以技術(shù)方式打通市民訴求通道、賦能政府回應(yīng)效率，提高民眾對(duì)政府治理的滿意度與認(rèn)同感，實(shí)現(xiàn)更高效的社會(huì)治理，形成政民良好互動(dòng)的治理格局。

在政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，通過打造數(shù)據(jù)集成、互聯(lián)共享的樞紐型平臺(tái)，科層制政府縱向的治理層級(jí)得到有效壓縮，橫向的部門協(xié)作壁壘被打破，能夠形成適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)發(fā)展的去中心化治理結(jié)構(gòu)。政府每個(gè)部門和官員組成治理網(wǎng)絡(luò)中的單獨(dú)節(jié)點(diǎn)，從而極大地增強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)協(xié)作共治的可能。

二是加快政府治理體系與治理范式的變革創(chuàng)新。在政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，通過打造數(shù)據(jù)集成、互聯(lián)共享的樞紐型平臺(tái)，科層制政府縱向的治理層級(jí)得到有效壓縮，橫向的部門協(xié)作壁壘被打破，能夠形成適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)發(fā)展的去中心化治理結(jié)構(gòu)。政府每個(gè)部門和官員組成治理網(wǎng)絡(luò)中的單獨(dú)節(jié)點(diǎn)，從而極大地增強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)協(xié)作共治的可能。數(shù)字政府建設(shè)通過對(duì)科層制政府行政管理體系、治理回應(yīng)體系、數(shù)據(jù)開放體系、決策反饋體系所帶來的系統(tǒng)性變革，將重塑政府不同層級(jí)、不同部門、不同官員的治理流程與職責(zé)關(guān)系。

三是推動(dòng)現(xiàn)代政府治理范式的深度轉(zhuǎn)型。如果說以辦公電子化、文件數(shù)據(jù)化、聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)化、服務(wù)便利化為主要特征的電子政務(wù)時(shí)期是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的1.0版本，那么以“數(shù)據(jù)系統(tǒng)化、決策科學(xué)化、施策精準(zhǔn)化”為主要特征的數(shù)字政府時(shí)代則是從電子政務(wù)向智慧政府過渡和轉(zhuǎn)換的重要中間階段。面向未來，政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型所設(shè)定的目標(biāo)是打造以智慧數(shù)控、全員參與、整體智治的“智慧政府”。“用數(shù)據(jù)認(rèn)知、循數(shù)據(jù)決策、依數(shù)據(jù)施策”的全新治理模式將為科層制政府演進(jìn)出相應(yīng)的治理能力與深層的治理思維，并為數(shù)字政府向智慧政府的治理跨越奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：最后您能再為我們談一談對(duì)于智能政府變革演進(jìn)的未來圖景整體展望嗎？

張小勁：對(duì)于智能政府變革演進(jìn)的未來圖景，整體上看，我是非常樂觀的。大數(shù)據(jù)與人工智能等技術(shù)手段的飛速發(fā)展，使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的數(shù)字化發(fā)展突飛猛進(jìn)，分離化、專項(xiàng)化的治理模式將會(huì)向政府、市場(chǎng)與社會(huì)的多元協(xié)同、合作治理轉(zhuǎn)變，公共治理的協(xié)同程度、協(xié)調(diào)能力與體系化建構(gòu)水平將不斷提高。在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐中，治理體制機(jī)制不斷發(fā)展創(chuàng)新，條塊分割、碎片化治理、權(quán)責(zé)倒掛等治理問題將被更有效破除。

展望未來，構(gòu)建適應(yīng)數(shù)字社會(huì)發(fā)展的政府治理體系將會(huì)為新時(shí)代政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)文明等領(lǐng)域進(jìn)行賦能，完成各領(lǐng)域發(fā)展的創(chuàng)新再造與變革重塑，堅(jiān)持以數(shù)字政府突圍科層制政府，將會(huì)讓人民在政府治理變革中有更多獲得感，有效提升黨政體制治理效能、加速實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。