“土地換發(fā)展”：城鎮(zhèn)化發(fā)展中被征地農民“土地換保障”的利益重塑

董晨雪

(蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215123)

一、研究背景與分析框架

“土地換保障”是土地要素市場化改革的試點方案或模式之一；作為我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的產物，“土地換保障”也是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的一種風險防范機制[1]、價值補償機制和權益協(xié)調機制[2]，是推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的一項重要制度安排。城鎮(zhèn)化作為中國特色社會主義發(fā)展的重要實踐，不僅是中國未來發(fā)展的重要議題，也是一個必然的趨勢。隨著城鎮(zhèn)化的深入推進，一方面，非農用地需求不斷擴大，農村土地資源被征用[3]，土地權利成為不可回避的話題；另一方面，農村居民市民化進程加快，對于土地的依賴性逐漸減低[4]，相當一部分農民愿意放棄其宅基地使用權或農地的承包經營權，并以此來換取一定的保障，特別是社會保障?！巴恋負Q保障”即隨著城市邊界的擴張在農村土地需求與供給的交互機制中產生。

在鄉(xiāng)土中國，土地不僅承載著農業(yè)的經濟生產活動，農民的政治、社會、文化活動也深深嵌入其中。土地不僅是農民的生活保障和就業(yè)保障[5]，在相當長的一段時間內，還是其安全感和幸福感的重要基礎；而土地對農民生存和發(fā)展的功能與價值也構成了被征地農民取得相應補償?shù)闹匾碚撘罁?。“土地換保障”將土地的征用與被征地農民的保障進行掛鉤，不僅有利于消解城鎮(zhèn)化過程中涉農涉地以及涉及社會保障中可能發(fā)生的矛盾與沖突[2]，還有利于增值農民的社會保障，賦能農民的發(fā)展與成長，構建協(xié)調城鄉(xiāng)關系，推動農業(yè)農村現(xiàn)代化進程。同時，將農民的保障與分散的土地承包經營權進行交換，有利于整合農地資源，推進其向集約化、規(guī)模化、產業(yè)化發(fā)展[6]，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。一方面，為推動農村集體經濟轉型升級提供發(fā)展思路；另一方面，也為解決新增建設用地指標不足提供路向，為具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供了邏輯依據與創(chuàng)新理念。

誠然，目前學界對“土地換保障”制度也存在合法性與合理性的諸多質疑。例如，認為社會保障權作為一種社會權，是憲法賦予每一個公民平等的權利，農民的基本社會保障權無須通過土地權利的交換來獲取[7]；還有學者認為“土地換保障”中“承包地換社?！痹试S地方政府與承包地使用權人進行交換并進行農地非農化開發(fā)建設是對現(xiàn)行土地用途管制的規(guī)避和繞開，有違我國現(xiàn)行耕地資源保護的諸多制度性安排[8]。從“土地換保障”本身的邏輯出發(fā)，認為社會保障與土地保障并不具有邏輯的內在一致性：一方面，對保障農民基本權利而言，土地保障和社會保障應該是疊加的關系[3]；另一方面，從土地的集體性來講，事實上，當農民以土地換取社會保障時，并非每個成員都可以成為參保主體，此時“土地換保障”內在邏輯一致性發(fā)生斷裂[9]。從“土地換保障”的實質成效角度，學者認為“土地換保障”所換來的只是一部分保障或者淺層次低水平的保障，并非是完全保障[10]；土地社保功能作為“土地換保障”的理論前提，將意味著其社會保障目標僅限于提供一個生活溫飽的保障水平，做不到保障其基本生活，也根本談不上福利水平的提高[11]。在“土地換保障”的具體實踐中，學者普遍認為其存在財政壓力問題、社會保障資金保值增值問題、保障范圍有限的問題以及地區(qū)間地價與社會保障水平不平衡的問題[12]等。不可否認的是，在“土地換保障”政策的實際推行中，其確實提升了被征地農民的福利，并一定程度上緩和了城鎮(zhèn)化發(fā)展過程的矛盾與沖突，助推了城鎮(zhèn)化建設的進程。

無論是“土地換保障”的合法性還是合理性問題，其背后反映的都是“土地換保障”機制的利益失衡危機，即被征地農民在交換過程中處于被動方的問題，“土地換保障”雙方的利益不對等。本文從被征地農民利益主體出發(fā)，運用霍曼斯的社會交換理論，以“土地換保障”的合法性和合理性為分析視角，對被征地農民面臨的利益風險進行思考，提出“土地換發(fā)展”的概念和分析框架，探索被征地農民所得利益從基礎型保障到發(fā)展型保障的轉變，試圖對城鎮(zhèn)化發(fā)展中被征地農民“土地換保障”的利益進行重塑，以進一步完善我國“土地換保障”的合法性與合理性。

交換理論發(fā)展于20世紀中期，霍曼斯是其重要代表人物。交換理論主要關注微觀個體及其心理動機。根據社會交換理論，人類的社會活動都是一種交換，而交換的實質前提是雙方通過交換各自特有的資源從而達到互利的目的，其核心是自我利益和相互依賴[13]。主要包括六大命題：成功命題，即個體的行為越是容易得到獎勵或報酬，則其越可能做出此類行為；刺激命題，即當目前發(fā)生的某一刺激與之前使個體獲得獎勵或報酬的刺激越相似，個體越可能進行此行為；價值命題，即個體的行動結果越有價值，個體則越會進行此行為；剝奪-滿足命題，即個體獲得獎勵或報酬的邊際效益遞減命題，個體獲得某獎勵或報酬的頻率越高，隨著報酬或獎勵頻次的增加，個體的滿足感會逐漸降低；攻擊-贊同命題，即當個體行為并未得到其預期的獎勵或報酬時，個體往往會發(fā)生攻擊性行為，而當其行為得到或超出預期獎勵或報酬，或者其錯誤行為并未受到預期懲罰時，則會繼續(xù)這種對他有價值的贊同性行為；理性命題，即個體決定進行某一行為，不僅考慮其產生的價值，還會考慮其成功的可能性[14]。在霍曼斯看來，理性的個體會在“看不見”的市場交換中選擇獲利可能性最大、最多的行為。

由霍曼斯的交換理論可以看出，個體進行交換的前提是獲得的獎勵或報酬，也就是利益。因而，可以將霍曼斯的交換理論中的六個命題進行分層。其中，成功命題、刺激命題、價值命題為直接利益動機命題，是個體基于較為純粹的內在判斷采取行為的動機。對于這類動機的滿足，主要是給予直接的獎勵或報酬，即交換帶來的直接利益的分配。剝奪—滿足命題、攻擊—贊同命題、理性命題為限定利益動機命題，即個體的行為動機受到外界因素限定。其中，剝奪—滿足命題是獎勵或報酬的時間限定，攻擊—贊同命題是行為的預期反饋限定，理性命題是獲得獎勵或報酬的機制限定。對于這類動機的滿足，主要是通過一定的管理機制進行間接的控制或引導，即分配交換利益的機制。對于“土地換保障”政策中的農民一方，其進行交換的目的也是利益。因而，對其交換的命題同樣可以分為利益分配內容和利益分配機制兩部分。其中，利益分配內容主要指“土地換保障”過程中被征地農民獲得的實際保障；利益分配機制主要指“土地換保障”過程中被征地農民獲得保障的機制。據此形成本文的分析框架(圖1)。

圖1 被征地農民“土地換保障”利益重塑框架圖

二、“土地換保障”的合法性與合理性爭議

“土地換保障”作為對被征地農民安置的一項制度創(chuàng)新，最早來源于對城鎮(zhèn)化過程中征地制度改革的探索。經過20余年的探索，目前各地形成了各具特色的“土地換保障”模式，如嘉興模式、天津模式、上海模式、重慶模式、廣東模式、蘇州模式等，為被征地農民建構了相對完善的保障體系。盡管如此，“土地換保障”仍然存在合法性與合理性爭議。

(一)合法性爭議

目前，對于我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中“土地換保障”合法性爭議的焦點主要在于交換過程中被征地農民獲得的“保障”內容。盡管也有學者認為存在“土地換保障”過程中有違土地用途管制制度安排的情形，但本文認為這應屬于“土地換保障”的運行機制問題，不在討論范圍之內，因而本文僅對“土地換保障”所面臨的最直接的合法性沖突進行探討。我國《憲法》規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。也即，無論農民是否使用土地進行交換，其都有權利獲得國家為其提供的基本的社會保障，這雖然與“土地換保障”的狹義合法性沒有沖突，但是在實際操作中，部分地區(qū)依然以提供被征地農民基本社會保障為主；在城鄉(xiāng)社會保障體系二元分立的傳統(tǒng)下，以土地換取基本社會保障的確有利于保障被征地農民的基本權益并促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，但隨著我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進和城鄉(xiāng)居民基本社會保障體系的建立，以基本社會保障作為交換的利益不僅不利于被征地農民利益的增加與發(fā)展，也是對政府維護和發(fā)展公民基本權益的責任的漠視。

(二)合理性危機

“土地換保障”在實踐中面臨的合理性問題主要表現(xiàn)在合邏輯性、可預測性、可操作性、可持續(xù)性等方面。在合邏輯性方面，諸如以兼具自然資源屬性和社會屬性的土地去換取具有社會屬性的社會保障是否符合邏輯，以村民權為倫理基礎的土地權利去換取除了具有村民權以外還具有社會保障權、集體福利權的社會保障是否符合邏輯，以單位或集體為其責任主體的土地換取基于公民的社會保障是否符合邏輯，等等。在可預測性方面，盡管“土地換保障”的過程由于其具有一定的規(guī)范性和合邏輯性是可以被預測的，但是其對于被征地農民自身的發(fā)展究竟是利大于弊還是弊大于利，對于城鎮(zhèn)化或城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是否具有完全的利益等，結果具有一定的不確定性。被征用了土地的農民，失去了土地的保障，以土地換取的社會保障究竟如何，在各地的實踐中本就有所差異，其獲得的社會保障究竟如何，也有待我們進一步關注。在可操作性方面，“土地換保障”其實涉及諸多環(huán)節(jié)，不僅包括領導規(guī)劃，還有資金籌集、安置成本測量、溝通協(xié)商、組織動員等，這其中的每一個環(huán)節(jié)都十分重要。而在現(xiàn)實的操作過程中，由于對“土地換保障”本身缺乏一個相對統(tǒng)一完善的規(guī)范性指導，加之其中涉及諸多利益，各個利益主體為尋求更大利益而行動、博弈，這些都加大了“土地換保障”的操作難度。在可持續(xù)性方面，一方面，由于合法性和合理性的爭議，“土地換保障”本身便備受質疑；另一方面，由于“土地換保障”對于被征地農民的社會保障依然有失完善，被征地農民的利益在實際交換過程中存在被損害的現(xiàn)象，交換雙方利益的不對等對“土地換保障”的可持續(xù)性也帶來了挑戰(zhàn)。而“土地換保障”由于其無論是利益分配內容本身，還是利益分配機制依然面臨挑戰(zhàn)，所以其有效性也有待進一步提升。

三、“土地換保障”面臨的利益風險及原因分析

“土地換保障”的合法性和合理性爭議在很大程度上反映了該保障方式面臨的利益風險問題。

(一)被征地農民在“土地換保障”中面臨的利益風險

1.利益分配內容：“不完整—低水平”的社會保障

目前，被征地農民在“土地換保障”中面臨的最直接的利益風險便是城鎮(zhèn)化發(fā)展中“土地換保障”的利益分配內容。這不僅關乎被征地農民的生存與發(fā)展、權益與保障，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中無法回避的問題。城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中早期的“土地換保障”政策主要集中于解決被征地農民養(yǎng)老的問題，如各地通過為被征地農民提供基本養(yǎng)老保險、發(fā)放養(yǎng)老金等來為被征地農民提供養(yǎng)老的安全保障。隨著經濟社會的發(fā)展，基本醫(yī)療保險、最低生活保障、醫(yī)療救助等也被納入“土地換保障”的利益分配體系。但總體而言，目前被征地農民“土地換保障”的利益分配內容呈現(xiàn)不完整、低水平特征。僅就目前“土地換保障”中涉及的社會保障而言，其內容主要集中于基本社會保險和基本生活保障，相對較為單一和局限。并且，社會保障作為一種保障被征地農民基本生活的利益分配，現(xiàn)實中依然存在保障水平低，難以滿足農民生活及發(fā)展需求的問題。

2.利益分配機制：“單向性—即時性”的保障安置

“土地換保障”的利益分配機制是被征地農民面臨的利益風險內生因素，其一方面間接影響著被征地農民在“土地換保障”中的利益風險，另一方面也直接決定著被征地農民“土地換保障”的利益分配。長期以來，受傳統(tǒng)計劃經濟體制和路徑依賴慣性的影響，我國“土地換保障”的實踐主要踐行的還是單一的“命令—服從”模式[8]，這種實踐的路徑依賴在目前“土地換保障”過程中依然有所體現(xiàn)。相對而言，農民及集體組織的利益訴求渠道有待進一步完善與暢通。另外，針對“土地換保障”的保障內容的政策性安排與發(fā)展，呈現(xiàn)社會保障—就業(yè)保障政策覆蓋雙線并軌、政策實踐單向集中的特點。“土地換保障”對于被征地農民的利益分配仍然以即時性的貨幣或保障為主，對于被征地農民保障水平隨經濟社會發(fā)展而增長的反應相對較為滯后。盡管目前上海等地針對被征地農民的社會保障根據各自區(qū)域的經濟發(fā)展狀況也在進行調整，但大部分地區(qū)被征地農民的社會保障增長相對滯后，對于被征地農民以土地為媒介走向城鎮(zhèn)化現(xiàn)代化發(fā)展的成長能力的提升較為缺乏。雖然我國十分重視對被征地農民的就業(yè)指導與幫助；但一方面，具體的落實與成效有待進一步考量，另一方面，就業(yè)僅是被征地農民成長的一種維度，對于被征地農民其他維度的發(fā)展，如思想文化、社會融入等，也應在改變其發(fā)展環(huán)境中被納入考量。

(二)被征地農民在“土地換保障”中面臨利益風險的原因分析

1.被征地農民主體性缺失

從交換主體來看，“土地換保障”涉及政府、土地管理者、土地所有者、土地使用者等多方主體，而交換本身理應在平等協(xié)商的基礎上進行。盡管在形式上，我國“土地換保障”是農民對于土地承包經營權和宅基地使用權的自愿放棄以及對于基本保障的自愿參加，但是在實際“土地換保障”過程中，被征地農民的自愿缺乏自主性。政府的話語權相對較強而被征地農民和集體組織的話語權較弱，這就使得“土地換保障”并不是在多元主體平等協(xié)商的基礎上進行的，集體組織和農民的實際利益訴求難以得到完全的表達，被征地農民在“土地換保障”的交換過程中處于被動和相對弱勢地位，這也是導致一些群體性事件發(fā)生的重要原因之一。

2.征地補償性質存在偏差

從交換內容來看，社會保障是一項基本的公民權利，也就是說，農民無論是否擁有土地或者說是否參與土地的交換，都有依法從國家和社會獲得保障其生存和發(fā)展的普遍性權利。由于城鄉(xiāng)二元格局的長期存在，城鄉(xiāng)資源存在不充分不平等的問題，“土地換保障”確實在一定時間內維護了被征地農民的基本社會保障。但是，隨著經濟社會的發(fā)展，國家和社會為每一位公民提供基本社會保障的能力已經大大提升，此時仍將每一位公民本來就應該擁有的社會保障作為交出土地獲得的補償或利益，這種認識是存在偏差的。

3.資源配置市場機制缺位

從交換機制來看，“土地換保障”仍未完全擺脫計劃配置資源的實質。這既可以體現(xiàn)在對于被征地農民的補償內容為基本的社會保障以及補償水平相對較低，也可以體現(xiàn)在補償內容的貨幣性和即時性方面。土地作為一種生產要素，對于被征地農民不僅具有社會保障功能，還具有生產功能。而在實際“土地換保障”過程中，強調過多的依舊是土地對于被征地農民的保障功能，究其原因，市場機制的缺位是“土地換保障”利益不對等的重要原因之一。一方面，由于信息不對稱和交換主體地位的不對等，土地的價值被低估、被固化；另一方面，多元主體參與的缺失，資金籌集較為困難，政府財政壓力過大，也制約著被征地農民利益需求的發(fā)展與滿足。

四、走向“土地換發(fā)展”的利益重塑

滿足人民美好生活需要作為我國經濟社會發(fā)展的根本目的，“土地換保障”中被征地農民權益的保障與滿足是影響其美好生活需要的重要因素之一。針對目前“土地換保障”存在的利益剝奪，需要重塑利益分配機制，促進被征地農民的發(fā)展型保障。

(一)走向發(fā)展型保障：保障被征地農民的實際利益

本文提出的“土地換發(fā)展”，從利益分配內容來看，主要包括兩方面的含義。在利益分配內容的性質方面，即“土地換保障”中“保障”的性質，社會保障作為公民依法享有的一項基本權益，是法律賦予每個公民所平等擁有的。因而，對于“土地換保障”而言，被征地農民以農地承包經營權或宅基地使用權換取的利益應該從“基本性保障”變?yōu)椤把a充式保障”，即基本社會保障的補充部分。即，被征地農民在享有基本社會保障基礎上通過交換獲取的實際補償性保障。在利益分配內容的呈現(xiàn)方面，對于“土地換保障”中被征地農民應獲得的利益，也不應該僅僅局限于社會保障方面，應從補償?shù)慕嵌葋砜创巴恋負Q保障”中的利益分配。一方面，要充分認識到土地對于被征地農民的保障性質，從社會保障的角度對被征地農民進行“補充式保障”。另一方面，也要清醒記得土地的生產要素性質，從市場和生產的角度對被征地農民進行“補償式支付”。同時，基于土地由于兼具保障和生產的雙重功能而對被征地農民的特殊價值，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，對于被征地農民的補償或者保障不應該僅僅局限于生活保障和就業(yè)保障，應該遵循以人為本的發(fā)展理念，以促進被征地農民在城鎮(zhèn)化過程中的實際成長與發(fā)展為目的，深化被征地農民的保障內容，例如注重其思想文化等方面的保障，強化對被征地農民的基本公共服務保障等，以升華“土地換保障”中被征地農民獲得利益價值，推動市民化與城鎮(zhèn)化的同步進行。

(二)強化參與式發(fā)展：激發(fā)農村土地交換機制活力

“土地換發(fā)展”從利益分配機制來看，也主要包括兩方面的含義。在利益分配機制運行方面，首先，從利益分配涉及的主體來看，要建立“土地換保障”多元主體參與的公平話語體系，暢通話語渠道，并提升被征地農民以及集體經濟組織在“土地換保障”過程中的話語權，強化其在城鎮(zhèn)化發(fā)展以及“土地換保障”中的主體性以及話語能力，實現(xiàn)被征地農民在“土地換保障”過程中從“被動”到“主動”、從“自愿”到“協(xié)商”的轉變，促進多元主體參與到城鎮(zhèn)化發(fā)展中來。其次，從利益分配機制運行本身來看，要遵循科學的發(fā)展理念，引入市場機制，運用市場化手段進行交換的資源配置。一方面，在多元主體平等協(xié)商的基礎上科學運用市場化機制有助于對土地價值進行更加精準的衡量，以更好地確定被征地農民的實際補償；另一方面，市場化對多元主體責任的強調有助于“土地換保障”過程中主體作用的發(fā)揮，例如在資金籌集和風險管理方面，有利于促進“土地換保障”的資金從“財政支持型”向“風險共擔型”發(fā)展。在利益分配機制導向方面，要讓被征地農民在共同參與發(fā)展的基礎上，也能夠共享發(fā)展成果。因而，在利益分配過程中，要設計恰當?shù)耐恋卦鲋凳找娣峙浞桨?，將被征地農民獲得的征地補償中的貨幣補償與股權補償相結合，將短期的“一次性交換”變?yōu)殚L期的“參與式交換”；同時，對于被征地農民的基本社會保障，也應建立隨地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展而適當增長保障的調整機制，始終將被征地農民納入城鎮(zhèn)化發(fā)展機制之中，保證其在城鎮(zhèn)化發(fā)展中公平地享有作為自身發(fā)展基礎的社會保障，享有平等的發(fā)展機會，并具有能夠抓住發(fā)展機會的發(fā)展能力，切實提升被征地農民的共建共享效能。

五、結語

“土地換保障”的利益分配不僅關系著廣大被征地農民的美好生活需要，還關乎著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的科學性、協(xié)調性與可持續(xù)性。因而，聚焦被征地農民在“土地換保障”過程中面臨的利益風險，對于“土地換保障”在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的合法性與合理性的完善至關重要。本文提出的“土地換發(fā)展”是一種理念，其在被征地農民的利益分配內容方面，不僅強調對基本社會保障的延伸與補充，還強調對被征地農民發(fā)展能力的提升；在“土地換保障”的利益協(xié)調機制方面，不僅強調促進多元主體共同發(fā)展，還強調被征地農民也能夠共享發(fā)展成果，促進共建共享?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》強調完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，并提出要“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”[15]。在城鎮(zhèn)化過程中注重被征地農民的實際利益，正是以人為核心的表現(xiàn)。新時代，我國已轉向高質量的發(fā)展階段，《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》也強調“堅持在發(fā)展中保障和改善民生”[16]，因而，對“土地換保障”的合法性與合理性的完善不僅有利于保障被征地農民的合法權益，對于樹立健康科學的發(fā)展理念，提升城鄉(xiāng)治理效能也具有重要意義。