山區(qū)特色小鎮(zhèn)土地一級開發(fā)盈利模式分析

□文/劉 陽

（北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司 北京）

［提要］土地是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)與保障，土地一級開發(fā)對于小鎮(zhèn)項目的建設(shè)落地與產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要的作用。本文以北京市淺山區(qū)特色小鎮(zhèn)潭柘寺鎮(zhèn)土地一級開發(fā)為例，對土地一級開發(fā)工作的盈利模式、成本盈虧平衡和風(fēng)險進(jìn)行分析，如何在收益和平衡之間找到平衡點，是企業(yè)實施一級開發(fā)關(guān)注的問題。

一、土地一級開發(fā)發(fā)展歷程和模式

（一）土地一級開發(fā)的發(fā)展歷程。從全國范圍來看，土地儲備和一級開發(fā)經(jīng)歷了三個階段。

第一階段，主要是1999年以前，由于土地一級開發(fā)的相關(guān)法律法規(guī)還未出臺，土地儲備工作還處于開發(fā)商和用地單位自由組合階段。開發(fā)商以協(xié)議出讓或先劃撥后補辦協(xié)議出讓手續(xù)的方式取得現(xiàn)狀土地，自行進(jìn)行征地、拆遷和大市政建設(shè)后，再開發(fā)建設(shè)房屋，這時候的土地儲備開發(fā)工作還比較混亂，一級開發(fā)和二級房屋開發(fā)通常由一家開發(fā)商完成。

第二階段，主要是1999年至2002年1月，這一階段可以說是土地一級開發(fā)工作走向正規(guī)的過渡階段。由原來的經(jīng)營性用地協(xié)議出讓，轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)議出讓與“招拍掛”出讓共存的局面，標(biāo)志著資源的市場化配置逐漸轉(zhuǎn)型。協(xié)議出讓土地逐漸減少，迫于市場化競爭壓力，一些專門從事土地一級開發(fā)項目的公司開始成立。

第三階段，主要是從2002年1月至今，2002年中華人民共和國國土資源部第11號令《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，要求今后的經(jīng)營性用地必須采用“招拍掛”方式進(jìn)行，標(biāo)志城市土地供應(yīng)將走向規(guī)范化和透明化，土地一級開發(fā)越來越受到重視，也表明政府將有計劃地通過控制“地根”來調(diào)控城市的建設(shè)速度和房地產(chǎn)市場。

2002年北京市率先出臺《北京市土地一級開發(fā)管理暫行辦法》，規(guī)定土地儲備機構(gòu)和政府以招標(biāo)方式選擇土地一級開發(fā)公司。2004年的“8.31”之后，經(jīng)營性土地全部實行“招拍掛”，土地一級開發(fā)與二級開發(fā)分開進(jìn)行。2005年出臺《北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法》，對土地一級開發(fā)過程和重要環(huán)節(jié)作了進(jìn)一步規(guī)定，對全國的土地一級開發(fā)工作起到了推動作用，全國范圍內(nèi)的土地一級開發(fā)工作也逐漸步入正軌。

（二）土地一級開發(fā)工作的開發(fā)模式。土地一級開發(fā)工作的開發(fā)模式的探索是政府努力嘗試和創(chuàng)新的方向，從早期的完全以政府土地儲備機構(gòu)作為開發(fā)主體，到后期政府儲備機構(gòu)與土地一級開發(fā)公司共同參與并以后者為主開展的一級開發(fā)模式，開發(fā)主體的轉(zhuǎn)變，政府從實施者轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚撸徑饬苏畨毫?，減輕了政府負(fù)擔(dān)，從根源上控制土地的來源和開發(fā)成本，達(dá)到資源最優(yōu)化的配置。

1、土地儲備機構(gòu)自行開發(fā)模式。這種模式中，土地儲備機構(gòu)充當(dāng)政府土地一級開發(fā)機構(gòu)，由土地整理儲備中心或其組建機構(gòu)完成全部的一級開發(fā)工作。土地一級開發(fā)蘊涵著巨大的增值空間，但是投資風(fēng)險也很大。當(dāng)土地開發(fā)資金全部由政府出資時，全部風(fēng)險由政府承擔(dān)，但投資收益也應(yīng)當(dāng)歸政府所有，以招標(biāo)方式選擇的土地一級開發(fā)公司只承擔(dān)了具體的項目管理工作，不承擔(dān)投資風(fēng)險，因此只能取得低于社會平均上水平的利潤。

2、以企業(yè)為主體的開發(fā)模式。是指土地儲備機構(gòu)委托開發(fā)企業(yè)實施一級開發(fā)，由開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)籌集資金、辦理規(guī)劃、項目核準(zhǔn)、征地拆遷和市政建設(shè)等手續(xù)并組織實施。如果土地一級開發(fā)部分資金由一級開發(fā)實施主體投資，則其就承擔(dān)了部分投資風(fēng)險，應(yīng)獲得相應(yīng)的投資回報，通常采取固定比例的回報方式。依據(jù)京國土儲［2015］37號，土地一級開發(fā)項目初始取得立項核準(zhǔn)后全部達(dá)到供應(yīng)條件的年限，一級開發(fā)企業(yè)按照土地開發(fā)建設(shè)補償費的一定比例計取一級開發(fā)利潤。

二、土地一級開發(fā)盈利模式分析

在土地一級開發(fā)過程中，土地一級開發(fā)企業(yè)通過與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商，創(chuàng)造了多種盈利模式，目前主要有以下四種盈利模式：

（一）固定比例收益模式。該模式是指土地一級開發(fā)企業(yè)接受政府的委托，按照土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等，對確定的存量國有土地、擬征用和農(nóng)轉(zhuǎn)非土地，統(tǒng)一組織進(jìn)行征地、農(nóng)轉(zhuǎn)非、拆遷和市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。政府統(tǒng)一支付固定的一級開發(fā)利潤及保證增值收益底線。該模式僅從土地一級開發(fā)本身獲利。

該模式有三種具體形式：一是土地一級開發(fā)由土地儲備機構(gòu)主導(dǎo)，負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項目核準(zhǔn)、征地拆遷及大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實施。開發(fā)企業(yè)僅僅作為土地儲備機構(gòu)的受托人，具體執(zhí)行一級開發(fā)相關(guān)事務(wù)，開發(fā)企業(yè)的管理費（利潤率）為開發(fā)成本的2%。二是開發(fā)企業(yè)自行負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項目核準(zhǔn)、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實施的，利潤率為開發(fā)成本的8%。三是政府承諾收益保底，政府承諾開發(fā)企業(yè)投入土地一級開發(fā)資金每年將獲得最低收益（通常為12%～15%），所提取的收益不足開發(fā)總成本的5%時，政府將補足差額。

（二）分享土地出讓金。該模式一般是指一級開發(fā)企業(yè)與項目所在地政府聯(lián)手，按照雙方商議確定的一定比例進(jìn)行直接的土地出讓金分成，以此獲取一級開發(fā)企業(yè)的合法收益。在此模式下，一般有兩種具體操作方法：一是企業(yè)與政府簽訂《土地一級開發(fā)委托協(xié)議》，協(xié)議中明確雙方土地出讓金分成比例，企業(yè)憑借合法協(xié)議而獲得土地出讓金的分成權(quán)；二是企業(yè)與政府合資成立項目公司，企業(yè)憑借在合資公司中股權(quán)的占比，而獲得土地出讓金的分成權(quán)。

（三）分享土地增值收益。該模式是指一級開發(fā)企業(yè)除獲得土地一級開發(fā)成本補償部分外，還可以與政府商定按一定比例分享土地出讓金增值收益。分配比例通常跟土地一級開發(fā)的難度大小有關(guān)，一些拆遷難度比較大，或者是地理位置相對較偏的地塊，土地一級開發(fā)商的分成通常要高些。實現(xiàn)該盈利模式的前提在于當(dāng)?shù)卣姆窒頇C制、一級開發(fā)中的授權(quán)范圍（通過企業(yè)與政府間的《土地一級開發(fā)委托協(xié)議》確定），以及分批出讓計劃的安排。

（四）持有部分優(yōu)質(zhì)公建配套設(shè)施。該模式是指政府授權(quán)土地一級開發(fā)主體可以投資公共配套設(shè)施，開發(fā)商則可以通過持有優(yōu)質(zhì)公建物業(yè)，提供公共配套服務(wù)而獲得長期現(xiàn)金流。該盈利模式的本質(zhì)是政府允許土地一級開發(fā)主體進(jìn)行部分配套的二級開發(fā)建設(shè)，這取決于土地一級開發(fā)主體與政府的溝通和協(xié)調(diào)。與當(dāng)?shù)卣顿Y的企業(yè)共同投資公共配套設(shè)施，會有利于促成此事。

三、土地一級開發(fā)成本平衡分析

土地一級開發(fā)其主要目的不僅僅是使“生地”成為“熟地”，而是要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、與項目開發(fā)結(jié)合在一起，因為產(chǎn)業(yè)的價值決定了特色小鎮(zhèn)土地的價值。以北京市門頭溝區(qū)潭柘寺鎮(zhèn)土地一級開發(fā)項目為例進(jìn)行分析。

潭柘寺鎮(zhèn)位于北京市門頭溝區(qū)東南部，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)內(nèi)，是長安街西延長線的西端，距北京市中心約31公里。2009年，潭柘寺鎮(zhèn)被列為北京市地區(qū)重點發(fā)展的42個小城鎮(zhèn)之一，門頭溝區(qū)重點打造的三個山區(qū)特色小城鎮(zhèn)之一，其發(fā)展定位為國際旅游休閑名鎮(zhèn)。2011年，授權(quán)企業(yè)為開發(fā)主體啟動了土地一級開發(fā)工作，以一級開發(fā)為啟動載體，綜合產(chǎn)業(yè)開發(fā)同步，市政配套設(shè)施先行的原則實施。推進(jìn)現(xiàn)有村莊提升改造與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，發(fā)揮禪修文化優(yōu)勢，重點發(fā)展禪修特色文創(chuàng)、民宿休閑、健康養(yǎng)生等產(chǎn)業(yè)。（圖1、圖2）

圖1 潭柘寺鎮(zhèn)在北京市的位置示意圖

圖2 潭柘寺鎮(zhèn)一級開發(fā)項目現(xiàn)狀圖

（一）成本盈虧平衡分析。盈虧平衡分析是通過盈虧平衡點（BEP）分析項目成本與收益平衡關(guān)系的一種方法。分析各種不確定因素變化項目的經(jīng)濟(jì)效果，當(dāng)這些因素的變化達(dá)到某一臨界值時，項目剛好處于BEP。盈虧平衡分析的目的就是找出這種臨界值，用于判斷項目對各種不確定因素變化的承受力。

在項目達(dá)到入市標(biāo)準(zhǔn)后，按照土地出讓相關(guān)政策通過“招拍掛”方式將土地公開入市交易。確定土地出讓成本V0主要由綜合開發(fā)成本與政府收益兩部分決定。出讓價格參考周邊土地市場評估情況確定，并考慮增值效應(yīng)。從規(guī)劃到建成時間較長，因此地塊整體出讓時的樓面地價需要依據(jù)現(xiàn)有的出讓價格V1加上必要的增幅d來確定。假設(shè)出讓價格年均增幅為d，現(xiàn)在距離地塊出讓年限為n年，則出讓時出讓價格Vn為：Vn=V1（1+d）n，當(dāng)出讓價格Vn≥出讓成本V0時，開發(fā)具有價值。

一般情況下，拆遷費用占總投資的65%～75%左右，具體比例與項目實際的拆遷規(guī)模、補償標(biāo)準(zhǔn)等有很大的關(guān)系。本研究按照拆遷費用占總投資的70%考慮。拆遷費用按照拆遷面積測算為13，000～14，000元/平方米，淺山區(qū)城鎮(zhèn)容積率按照1.2測算，從而測算出總投資為15，000～17，000元/平方米左右。運用市場比較法和基準(zhǔn)地價法相結(jié)合，預(yù)測政府收益為7，500元/平方米，因此土地開發(fā)成本為22，976～24，167元/平方米。（表1）

運用假設(shè)開發(fā)法預(yù)測樓面地價：樓面地價=（開發(fā)完成后的房價-開發(fā)成本-管理費用-投資利息-銷售稅費-開發(fā)利潤-購買待開發(fā)不動產(chǎn)應(yīng)負(fù)擔(dān)的稅費）/建筑規(guī)模。（表2）

表2 不同土地上市價格下的房價BEP一覽表（單位：元/平方米）

假定出讓成本=出讓價格，容積率為1.2時，測算房價的BEP在49，975元/平方米。以潭柘寺鎮(zhèn)土地一級開發(fā)項目為例，目前房價定位在50，000元/平方米左右，容積率為1.2時，等于房價盈虧平衡點BEP。

（二）產(chǎn)生的效益分析。土地一級開發(fā)不僅要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，還要實現(xiàn)社會效益和生態(tài)效益。項目入市完成后，土地開發(fā)企業(yè)獲得土地一級開發(fā)利潤，政府取得土地收益和土地溢價收益，帶動了區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，土地一級開發(fā)項目改善了周邊區(qū)域環(huán)境，實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約節(jié)約利用，合理引導(dǎo)了小城鎮(zhèn)建設(shè)，走“特色小城鎮(zhèn)+美麗鄉(xiāng)村”的城鎮(zhèn)化路徑。淺山城鎮(zhèn)的土地一級開發(fā)，提升了區(qū)域城市功能，有利于騰退疏解，解決了農(nóng)民回遷安置問題，增加了公共服務(wù)的有效供給。提升了生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施與旅游服務(wù)設(shè)施，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、旅游發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施配套與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

四、土地一級開發(fā)風(fēng)險分析

土地一級開發(fā)工作涉及土地征收、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地上市等多個方面，是一個綜合性的系統(tǒng)工程，涉及與政府和外部合作單位進(jìn)行談判等多方面內(nèi)容。站在企業(yè)的角度，從一級開發(fā)流程探討可能存在的危險。（圖3）

圖3 土地一級開發(fā)流程圖

（一）規(guī)劃階段的風(fēng)險。土地開發(fā)最重要的價值因素是規(guī)劃，土地一級開發(fā)項目受控規(guī)影響較深，控制性詳細(xì)規(guī)劃的制定以城市總體規(guī)劃為依托，保持控規(guī)的穩(wěn)定性，排除政府機構(gòu)及公共利益縮減可供經(jīng)營性用地建筑規(guī)模，是企業(yè)投資土地一級開發(fā)項目風(fēng)險管理的重點。

（二）資金短缺的風(fēng)險。土地一級開發(fā)是資金高度密集的行業(yè)，資金注入貫徹整個一級開發(fā)全過程。在前期工作階段，地塊征地拆遷資金占開發(fā)成本較大比重，投入時間跨度集中，而資金回流在土地上市之后，時間跨度大，財務(wù)成本高，開發(fā)企業(yè)面臨著巨大融資和資金短缺的風(fēng)險，如果資金鏈斷裂，后續(xù)開發(fā)陷入停頓，影響后續(xù)的開發(fā)模式。

（三）進(jìn)度延長的風(fēng)險。如果征地、拆遷、市政建設(shè)過程中遇到困難，如土地報批環(huán)節(jié)包含農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批及土地征收審批，或因取得報批文件存在障礙報批緩慢，開發(fā)審批環(huán)節(jié)延長、征地拆遷難度大、規(guī)劃或者市政設(shè)計調(diào)整、地下有文物等，拖延了項目進(jìn)度，開發(fā)周期延長，導(dǎo)致企業(yè)的管理利潤減少，管理費用增加，財務(wù)費用增加。

（四）成本失控的風(fēng)險。土地一級開發(fā)企業(yè)對成本的控制，盡管在預(yù)算中考慮了不可預(yù)見費，在項目實施過程中，變數(shù)最大的就是征地拆遷，拆遷的主體是地方政府，如果地方政府執(zhí)行的力度不夠，會導(dǎo)致開發(fā)成本增加。

五、建議

（一）加強規(guī)劃能力，創(chuàng)新規(guī)劃理念。從土地一級開發(fā)過程來看，最核心的內(nèi)容是規(guī)劃。規(guī)劃的優(yōu)劣對區(qū)域功能和區(qū)域價值的實現(xiàn)，具有決定性作用。創(chuàng)新規(guī)劃理念，不但可以節(jié)省開發(fā)成本，還可以有效控制市政基礎(chǔ)設(shè)施投資。通過優(yōu)化土地利用性質(zhì)和開發(fā)強度，提升土地價值，促進(jìn)土地上市交易，提高對二級開發(fā)商的吸引力，為企業(yè)后續(xù)經(jīng)營和業(yè)務(wù)發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。

（二）提升管理能力，有效控制成本。開發(fā)企業(yè)需要加強市場研究和敏銳度，充分考慮宏觀經(jīng)濟(jì)、政策、行業(yè)形勢和區(qū)域經(jīng)濟(jì)等因素，與政府和市場的需求充分結(jié)合。掌握成本盈虧的平衡點，從項目前期的工程概算、前期費用、征地費用、拆遷費用、市政費用到后期尾工結(jié)算的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行管控與把關(guān)，制定完備的土地一級開發(fā)成本管控制度與流程。結(jié)合土地市場情況對一級開發(fā)成本控制進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

（三）提高抗風(fēng)險能力，實現(xiàn)收益平衡。土地一級開發(fā)前期進(jìn)行充分的項目可行性研究，對資金來源、資金回收期、資金利潤率等進(jìn)行科學(xué)詳細(xì)的測算和論證。重點研究土地一級開發(fā)風(fēng)險的種類和解決方法，加強政策調(diào)整的應(yīng)對能力，掌握應(yīng)對開發(fā)成本的政策風(fēng)險。拓寬融資渠道，建立多元化的融資機制，分散和化解融資風(fēng)險，提高抗風(fēng)險能力，實現(xiàn)收益平衡。

綜上，隨著土地一級開發(fā)制度和一級開發(fā)市場規(guī)范化和信息透明化，顯化了土地開發(fā)成本和政府收益。土地一級開發(fā)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的同時也存在著風(fēng)險。研究一級開發(fā)成本盈虧平衡點，制定完備的成本管控制度與流程，分析存在的風(fēng)險，提高抗風(fēng)險能力。本研究為土地一級開發(fā)成本盈虧平衡和風(fēng)險分析提供理論支撐。