我國減貧戰(zhàn)略演變與新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)成果鞏固

安樹偉 董紅燕

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) a.城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院;b.城市群系統(tǒng)演化與可持續(xù)發(fā)展的決策模擬研究北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100070)

改革開放以來，我國實(shí)現(xiàn)了從普遍貧困、區(qū)域性貧困到基本解決貧困的轉(zhuǎn)變。1978—1985年，中國農(nóng)村的貧困問題開始受到關(guān)注，此時(shí)的減貧政策主要是通過農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)減貧[1]。1986年，國務(wù)院成立了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組(1993年改稱國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組)，至此中國開始實(shí)施大規(guī)模的農(nóng)村減貧戰(zhàn)略。經(jīng)過三十多年的努力，到2020年實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下全面脫貧的目標(biāo)，未來在鄉(xiāng)村振興的背景下如何實(shí)現(xiàn)長期減貧，是一個(gè)需要從理論上解決的重要問題。

中國學(xué)術(shù)界圍繞不同階段的減貧戰(zhàn)略和成效，進(jìn)行了多角度探索[2]。關(guān)于我國農(nóng)村減貧階段劃分，曾小溪和汪三貴將其大致劃分為保障生存、體制改革、解決溫飽、鞏固溫飽、全面小康五個(gè)階段[3]；王超和劉俊霞根據(jù)減貧政策的特征將其劃分為體制扶貧、開發(fā)扶貧、雙軌并行和精準(zhǔn)扶貧四個(gè)階段[4]；唐麗霞和劉洋根據(jù)瞄準(zhǔn)單元?jiǎng)澐譃閰^(qū)域、縣域、村級(jí)、戶級(jí)四個(gè)瞄準(zhǔn)單元階段[5]。孫久文、夏添[6]和王俊程[7]根據(jù)開發(fā)方式將農(nóng)村減貧階段劃分為區(qū)域開發(fā)、扶貧攻堅(jiān)、整村推進(jìn)、精準(zhǔn)扶貧四個(gè)階段。這說明學(xué)術(shù)界主要從減貧政策特征、政策單元、開發(fā)方式等角度對農(nóng)村減貧階段進(jìn)行劃分，尤其是以重大制度變革或政策出臺(tái)為主要依據(jù)。本文以減貧戰(zhàn)略的瞄準(zhǔn)對象為依據(jù)，將1978年以來我國農(nóng)村減貧進(jìn)程劃分為區(qū)域瞄準(zhǔn)的減貧戰(zhàn)略階段(1978—2000年)、減貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)折階段(2001—2010年)、以個(gè)體瞄準(zhǔn)為主的減貧戰(zhàn)略階段(2011—2020年)，分析改革開放以來我國農(nóng)村減貧戰(zhàn)略的演變，并提出新時(shí)代鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、區(qū)域瞄準(zhǔn)的減貧戰(zhàn)略階段

以1978年農(nóng)村居民人均年收入100元的貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，當(dāng)年中國農(nóng)村有絕對貧困人口約2.5億人，貧困發(fā)生率達(dá)到30.7%[8]，當(dāng)時(shí)中國廣大農(nóng)村屬于普遍性貧困。1978—1985年，中國政府沒有提出明確的減貧戰(zhàn)略，是以經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)的減貧行動(dòng)，因部分特殊困難地區(qū)自然條件惡劣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，1986年開始區(qū)域開發(fā)式扶貧，通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而幫助貧困人口脫貧，我國全面進(jìn)入了大規(guī)模減貧政策推動(dòng)的區(qū)域瞄準(zhǔn)的農(nóng)村減貧戰(zhàn)略階段①。

區(qū)域瞄準(zhǔn)的減貧戰(zhàn)略是在貧困面比較大的情況下，通過促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長帶來的就業(yè)增加和社會(huì)發(fā)展，帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)絕對貧困人口脫貧和自我發(fā)展能力的提升，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)全面進(jìn)步[9]。其主要特征表現(xiàn)為：第一，典型的區(qū)域瞄準(zhǔn)性。1986年開始，中央政府以18個(gè)集中連片貧困地區(qū)②和592個(gè)國家級(jí)貧困縣③作為瞄準(zhǔn)單元進(jìn)行重點(diǎn)扶持。第二，通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)脫貧。其基本點(diǎn)是，通過促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和加工企業(yè)、輸出勞務(wù)等，增加貧困戶的農(nóng)業(yè)收益、非農(nóng)收益和擴(kuò)大異地就業(yè)[10]。第三，強(qiáng)化區(qū)域的造血功能。即國家通過以工代賑、扶貧貼息貸款、財(cái)政資金、科技扶貧、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、移民等手段，改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，開發(fā)利用當(dāng)?shù)氐奶厣Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

通過實(shí)施區(qū)域瞄準(zhǔn)的減貧戰(zhàn)略，大規(guī)模貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，農(nóng)村普遍貧困狀況得到較大緩解。絕對貧困人口數(shù)量迅速下降，按照1978年的貧困標(biāo)準(zhǔn)，1985—2000年，全國農(nóng)村絕對貧困人口由1.25億人迅速減少到3209萬人，貧困發(fā)生率從14.8%快速下降到3.5%(見圖1)；貧困縣農(nóng)民收入與全國差距持續(xù)縮小，國家級(jí)貧困縣農(nóng)民人均純收入由206.0元增加到1338.0元，占全國農(nóng)民人均純收入比重由51.8%提高到59.4%(見表1)。貧困地區(qū)發(fā)展能力逐步增強(qiáng)，大多數(shù)貧困人口通過非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得就業(yè)機(jī)會(huì)、發(fā)展農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)性方式脫貧，使脫貧人口增強(qiáng)了對未來生活的信心[11]78；貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，1994—2000年，國家級(jí)貧困縣農(nóng)業(yè)增加值年均增長7.5%，工業(yè)增加值年均增長12.2%，糧食產(chǎn)量年均增長2.0%，農(nóng)民人均純收入年均增長12.8%[12]。

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表1 1985—2000年國家級(jí)貧困縣與全國農(nóng)民人均純收入

區(qū)域瞄準(zhǔn)的減貧戰(zhàn)略有效促進(jìn)了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但對改善其中特殊困難群體生活狀況作用較小[9]；以貧困地區(qū)和貧困縣作為瞄準(zhǔn)單元，在貧困人口覆蓋方面容易產(chǎn)生漏出效應(yīng)，如1992年8000萬絕對貧困人口中有2300萬人在非貧困縣[13]139，1998年全國有一半的農(nóng)村貧困人口分布在非貧困縣[8]；大多數(shù)農(nóng)村開發(fā)式扶貧都集中在發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，農(nóng)業(yè)對農(nóng)民收入的貢獻(xiàn)逐漸下降[14]，農(nóng)業(yè)的減貧效益遞減；區(qū)域瞄準(zhǔn)的減貧戰(zhàn)略是政府主導(dǎo)的自上而下的扶貧干預(yù)活動(dòng)，對提升貧困人口的知識(shí)體系、面對復(fù)雜市場環(huán)境的生產(chǎn)決策能力重視不夠，扶貧政策的有效性開始降低[13]141-142。

二、減貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)折階段

進(jìn)入21世紀(jì)， 一些偏遠(yuǎn)山區(qū)和民族地區(qū)面貌有了很大改變，但貧困群體的教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利等方面的需求日益增強(qiáng)。我國絕對貧困人口的分布由區(qū)域分布逐漸轉(zhuǎn)向點(diǎn)狀分布，這就要求減貧戰(zhàn)略應(yīng)更加瞄準(zhǔn)貧困群體，以更好地體現(xiàn)以人為本的發(fā)展理念[15]17-18，[16]。由此，中國農(nóng)村減貧戰(zhàn)略進(jìn)入了轉(zhuǎn)折階段。

2001年國務(wù)院發(fā)布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》，標(biāo)志著我國進(jìn)入了農(nóng)村減貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)折階段。第一，貧困瞄準(zhǔn)兼顧了貧困地區(qū)、貧困村和貧困人口?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》繼續(xù)堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，將貧困人口相對集中的老、少、邊、窮地區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)，要求以貧困鄉(xiāng)、村為單位，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)扶貧工作的對象是絕對貧困人口。這樣既兼顧了貧困地區(qū)，也兼顧了貧困村和貧困人口。第二，貧困地區(qū)的范圍有所縮小，對民族地區(qū)高度重視?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》將貧困人口集中的中西部民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)，進(jìn)一步向西部地區(qū)和民族地區(qū)傾斜。第三，整村推進(jìn)扶貧，扶貧資源傾向于到村到戶。通過集中利用較大規(guī)模的資金在短時(shí)間內(nèi)改善貧困村的生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)各類項(xiàng)目之間相互配合以發(fā)揮更大效益，標(biāo)志著中國將資金分配開始由縣級(jí)瞄準(zhǔn)向村級(jí)瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)移。第四，對非貧困地區(qū)的貧困人口和特殊困難群體予以扶持。允許部分資金用于非扶貧工作重點(diǎn)縣的扶貧工作，但是其比重不得超過30%；把殘疾人也納入扶持范圍。

2001—2010年，在國家大力扶持下我國農(nóng)村減貧成效顯著。首先是絕對貧困人口大幅減少。無論按照1978年標(biāo)準(zhǔn)還是2008年標(biāo)準(zhǔn)④，2000—2010年，全國農(nóng)村絕對貧困人口數(shù)量和貧困發(fā)生率都有較大幅度下降(見圖2)。其次，農(nóng)村居民人均純收入不斷增加。2002—2010年，扶貧重點(diǎn)縣農(nóng)村居民人均純收入年均增長12.2%，略高于全國農(nóng)村居民平均水平，但與全國農(nóng)村居民收入的絕對差距依然在擴(kuò)大(見表2)。最后，扶貧重點(diǎn)縣基礎(chǔ)設(shè)施條件逐步改善。2002—2010年，扶貧重點(diǎn)縣行政村的通公路比率、通電率、通電話率、接收電視節(jié)目率分別從95.4%、96.8%、83.8%、95.8%增長至99.5%、98.8%、98.4%、98.3%[17]。

表2 2002—2010年扶貧重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入與全國比較

轉(zhuǎn)折階段的減貧戰(zhàn)略在有效緩解貧困程度的同時(shí)，政策精準(zhǔn)度有待提高，整村推進(jìn)戰(zhàn)略并沒有完全轉(zhuǎn)向?qū)^對貧困人口的瞄準(zhǔn)，貧困村的個(gè)別富裕群體比貧困群體受益可能更多；整村推進(jìn)的資金也不足，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，要徹底解決一個(gè)村的貧困問題，平均每個(gè)村至少需要投入228萬元，但是每個(gè)村實(shí)際獲得的扶貧資金僅為34萬元[13]178，[18]；連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)協(xié)調(diào)成本偏高，連片特困地區(qū)橫跨多個(gè)行政區(qū)，尚未建立同一片區(qū)的跨區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制，片區(qū)內(nèi)部資源共享與協(xié)作交流成本高[18]；每年減貧人口越來越少，經(jīng)過多年來不斷的扶貧開發(fā)，容易脫貧的貧困人口已經(jīng)脫貧，剩下的貧困人口大多致貧原因復(fù)雜，扶貧成本高，減貧邊際效應(yīng)逐漸遞減。

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三、以個(gè)體瞄準(zhǔn)為主的減貧戰(zhàn)略階段

2011年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》提出：“到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房?！雹菀馕吨鴱倪^去解決溫飽問題為核心向給予貧困人口更有尊嚴(yán)的生活轉(zhuǎn)變。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)明確提出了精準(zhǔn)扶貧的重要思想，中國農(nóng)村減貧進(jìn)入以個(gè)體瞄準(zhǔn)為主的減貧戰(zhàn)略階段。

精準(zhǔn)扶貧將扶貧瞄準(zhǔn)單元下沉到戶到人，主張根據(jù)貧困戶的致貧原因、自身?xiàng)l件和環(huán)境，選擇合適的扶貧方式，從而拔出“窮根”，實(shí)現(xiàn)真正意義上的脫貧致富[11]83，[19]。第一，保證了扶貧對象的精準(zhǔn)識(shí)別。通過建檔立卡識(shí)別機(jī)制，到2014年年底，全國農(nóng)村識(shí)別貧困戶2948萬戶、絕對貧困人口8962萬人。第二，是一種外部介入式全過程精準(zhǔn)扶貧。中國不僅滿足于扶貧資源的準(zhǔn)確和有效傳遞，而且同步關(guān)心扶貧的全過程精準(zhǔn)，具有典型的外部介入性[11]83，[15]31-35。第三，多途徑幫扶。根據(jù)不同的致貧原因，采取有針對性的幫扶，保證全部貧困人口按時(shí)脫貧。第四，聚焦民族深度貧困地區(qū)。尤其是對“三區(qū)三州”⑥采取特殊措施，解決深度貧困地區(qū)和特殊困難群體的脫貧攻堅(jiān)問題[11]98。2011年以來，中國政府通過創(chuàng)新和建立精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的政策和干預(yù)體系，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村貧困人口的大幅度減少，2020年順利完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)。

以個(gè)體瞄準(zhǔn)為主的減貧戰(zhàn)略在取得顯著減貧成效的同時(shí)，也存在貧困人口識(shí)別的偏差。普遍采用的由村里上報(bào)扶貧對象的方式可能導(dǎo)致真正的貧困戶被漏掉[15]45-46。扶貧政策靈活性也較差，貧困戶具體的致貧原因、經(jīng)濟(jì)條件、脫貧意愿等無從知曉，很難制定相應(yīng)的脫貧策略[14，20]。扶貧成本偏高，一是資金成本高，平均每減少一個(gè)絕對貧困人口中央需要投入5424元；二是人力成本高，2014—2019年全國扶貧在崗工作隊(duì)由11.7萬個(gè)增加到25.5萬個(gè)，在崗駐村干部由40.0萬人增加到92.0萬人[21]，駐村干部與絕對貧困人口比例由1∶175提高到1∶6。

四、我國農(nóng)村減貧與鞏固脫貧攻堅(jiān)成果面臨的新形勢

1978年以來，我國農(nóng)村減貧戰(zhàn)略經(jīng)歷了區(qū)域瞄準(zhǔn)的減貧戰(zhàn)略階段、減貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)折階段、以個(gè)體瞄準(zhǔn)為主的減貧戰(zhàn)略階段，扶貧瞄準(zhǔn)單元由面到點(diǎn)，更加精準(zhǔn)；扶貧方式由單一性到多元化，更具有效性；扶貧目標(biāo)從解決溫飽到讓人民更有尊嚴(yán)的生活的轉(zhuǎn)變，更加體現(xiàn)了以人民為中心。2020年中國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧目標(biāo)后，并不是說絕對貧困問題徹底解決了。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，到2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)對減貧工作與鞏固脫貧攻堅(jiān)成果提出了更高要求。

(一)絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)不高，與全國農(nóng)村的收入差距依然較大

1978—2010年，我國農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，但由于財(cái)力等原因貧困標(biāo)準(zhǔn)并不高。現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)(即2010年標(biāo)準(zhǔn))是2010年不變價(jià)農(nóng)民人均純收入2300元，這是結(jié)合“兩不愁、三保障”確定的基本穩(wěn)定溫飽標(biāo)準(zhǔn)，僅相當(dāng)于當(dāng)年全國農(nóng)村居民家庭人均可支配收入的36.7%⑦，按當(dāng)年匯率計(jì)算人均每天0.93美元⑧(見表3)。2020年農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)以2010年不變價(jià)計(jì)約4000元，僅相當(dāng)于2020年全國農(nóng)村居民人均可支配收入的23.3%⑨，按當(dāng)年匯率測算，折合579.9美元。如果以2010年貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，1978年我國農(nóng)村有絕對貧困人口7.7039億人，是1978年標(biāo)準(zhǔn)的3.08倍，貧困發(fā)生率高達(dá)97.5%(見圖3)。2013年以來，中央政府加大了對貧困地區(qū)的扶持力度，貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入與全國的相對差距逐步縮小，但絕對差距仍然在擴(kuò)大。特別是連片特困地區(qū)與全國的差距更大(見圖4)。

表3 1978—2010年我國農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)及占當(dāng)年農(nóng)村居民人均可支配收入的比重

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我國農(nóng)村相對貧困問題也逐漸突出。按五等份分組的貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入看，收入水平越高的組與全國差距越大。2019年貧困地區(qū)中間收入戶與全國中間偏下戶、貧困地區(qū)中間偏上戶與全國中間收入戶的收入水平基本相當(dāng)(見表4)。

表4 2019年全國貧困地區(qū)按五等份分組的農(nóng)村居民人均可支配收入與全國比較

(二)減貧與鞏固脫貧攻堅(jiān)成果難度比較大

隨著絕對貧困人口的減少，政策的減貧效應(yīng)遞減，如果不加大政策扶持力度則減貧難度將會(huì)逐漸增加。以1978年標(biāo)準(zhǔn)測算，最高年減貧人口是1988年，減貧2600萬人，到2007年僅減貧669萬人；以2010年標(biāo)準(zhǔn)測算，2011年減貧4329萬人，到2019年僅減貧 1109萬人，2020年減貧551萬人(見圖5)。有不少深度貧困群體的脫貧主要依靠特惠政策扶持，一旦扶持政策退出，保持收入持續(xù)增長、穩(wěn)定脫貧任務(wù)難度較大[22]222。據(jù)調(diào)查，已脫貧人口中有近200萬人存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，邊緣人口中還有近300萬人存在致貧風(fēng)險(xiǎn)[23]。這表明，隨著國家減貧政策的實(shí)施，按照現(xiàn)行絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域性整體貧困已經(jīng)根本解決，但是，在一些極個(gè)別深度貧困地區(qū)因致貧原因的復(fù)雜性和多樣性，減貧與鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的成本很有可能逐步提高。已經(jīng)脫貧的相對貧困群體尚缺乏“造血機(jī)制”，主要依靠國家政策穩(wěn)定脫貧成果，返貧風(fēng)險(xiǎn)比較高，未來我國農(nóng)村減貧與鞏固脫貧攻堅(jiān)成果仍需要付出相應(yīng)的努力。

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(三)連片特困地區(qū)仍是減貧與鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的重點(diǎn)區(qū)域

2018年，我國14個(gè)連片特困地區(qū)生產(chǎn)總值53480億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為20.3∶37.4∶42.3；戶籍人口人均地區(qū)生產(chǎn)總值21802元，僅分別相當(dāng)于全國貧困地區(qū)的96.6%、全國平均水平的33.3%。14個(gè)連片特困地區(qū)戶籍人口24530萬人，占全國總?cè)丝诘?7.6%；2010年以來連片特困地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r顯著改善，但農(nóng)村居民人均可支配收入與全國比較仍偏低(見圖4)。2018年，14個(gè)連片特困地區(qū)醫(yī)院床位數(shù)為103萬張，只占全國的12.3%，顯著低于其戶籍人口所占比例[24]。2019年，與全國平均水平相比連片特困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入中經(jīng)營性收入和轉(zhuǎn)移凈收入比重較高，而工資性收入和財(cái)產(chǎn)凈收入比重較低(見表5)。特別是“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)自然條件差、產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)能力弱、致貧原因復(fù)雜，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果仍面臨諸多特殊困難。

表5 2019年連片特困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入構(gòu)成與全國比較

(四)貧困人口收入增加缺乏當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)支撐

我國農(nóng)村減貧工作的階段性特征，弱化了對減貧工作長期性、復(fù)雜性和艱巨性的認(rèn)識(shí)，并且在一定程度上對減貧戰(zhàn)略長期性和制度全面性認(rèn)識(shí)不足[25]。即使在個(gè)體瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)扶貧制度設(shè)計(jì)和具體實(shí)踐中，總體上還是將提升貧困人口生活水平和發(fā)展能力作為優(yōu)先目標(biāo)，而貧困人口自我發(fā)展的能力則需要進(jìn)一步提高[11]83。由此導(dǎo)致農(nóng)民收入來源主要靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村之外的城市產(chǎn)業(yè)支撐。2014—2019年，貧困地區(qū)農(nóng)村常住居民工資性收入占可支配收入的比重由32.7%增加到35.3%，而經(jīng)營凈收入比重由44.3%下降到36.0%。這種外源性的增收模式短期可以見效，但因缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和內(nèi)生動(dòng)力而難以持久。

五、新時(shí)代鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的路徑

黨的十九大報(bào)告中明確指出：我國仍處于并將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情沒有變。因此，從鞏固脫貧攻堅(jiān)成果角度而言，未來一段時(shí)期連片特困地區(qū)仍然是我國農(nóng)村減貧和鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的主戰(zhàn)場，針對絕對貧困人口集中式分布的特征，2020年之后需要繼續(xù)采用區(qū)域瞄準(zhǔn)的減貧戰(zhàn)略，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長帶動(dòng)脫貧，縮小連片特困地區(qū)與其他地區(qū)的發(fā)展差距；針對已經(jīng)脫貧人口的特殊性，致貧原因的多樣性、差異性和個(gè)體性，區(qū)域瞄準(zhǔn)的漏出以及相對貧困問題日益突出，需要采用個(gè)體瞄準(zhǔn)的減貧戰(zhàn)略。因此，新時(shí)期我國持續(xù)減貧和鞏固脫貧攻堅(jiān)成果應(yīng)該堅(jiān)持區(qū)域瞄準(zhǔn)和個(gè)體瞄準(zhǔn)并重。

(一)科學(xué)識(shí)別瞄準(zhǔn)對象

客觀來講，中國確定貧困地區(qū)和絕對貧困人口，既有謀求政治穩(wěn)定的考慮，又有平衡地區(qū)之間差距的意圖。精準(zhǔn)識(shí)別瞄準(zhǔn)對象，并適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整就非常重要。一是適當(dāng)調(diào)整連片特困地區(qū)的范圍。連片特困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧離不開區(qū)域性連片開發(fā)，只有區(qū)域性連片開發(fā)才能夠容納水利、能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及跨行政區(qū)的產(chǎn)業(yè)支撐[26]。未來，應(yīng)該以中西部省際交界區(qū)域和革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)為重點(diǎn)，科學(xué)識(shí)別貧困區(qū)域，避免形成貧困的代際傳遞。連片特困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)離不開區(qū)域性中心城市的輻射和帶動(dòng)，然而過去部分連片特困地區(qū)的劃分過于強(qiáng)調(diào)貧困縣，從而缺乏中心城市的帶動(dòng)。如燕山-太行山片區(qū)、呂梁山片區(qū)均沒有城市；大別山區(qū)只有麻城一個(gè)縣級(jí)市，2020年建成區(qū)人口28.7萬人；四省藏區(qū)最大的城市格爾木，2020年建成區(qū)人口只有22.3萬人。因此，從區(qū)域瞄準(zhǔn)的角度，在新時(shí)代鞏固脫貧攻堅(jiān)成果中對于原部分連片特困地區(qū)(如燕山-太行山片區(qū)、呂梁山片區(qū)、大別山區(qū)等)的范圍宜進(jìn)行調(diào)整，要適當(dāng)包括一定數(shù)量和規(guī)模的中心城市，通過特殊政策提升中心城市輻射帶動(dòng)能力以帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展，這是連片特困地區(qū)鞏固脫貧成果的重要保證。二是適時(shí)劃定相對貧困線。世界銀行將收入等于或低于社會(huì)中位收入1/3的社會(huì)成員視為相對貧困人口，部分國家將收入低于社會(huì)中位收入40%的人口歸為相對貧困人口[27]。迄今為止我國政府尚未劃定相對貧困線，如果按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，以2020年中國農(nóng)村居民中間收入戶(20%)人均可支配收入14712元為中位收入測算，則農(nóng)村相對貧困線約為9808元，貧困地區(qū)農(nóng)村常住居民約40%均處于相對貧困狀態(tài)。如何劃定農(nóng)村相對貧困線，需要進(jìn)行深入研究。三是科學(xué)建立絕對貧困線的調(diào)整機(jī)制。2010年中國貧困標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，相當(dāng)于每天消費(fèi)0.5 kg米面、0.5 kg蔬菜、50 g肉或1個(gè)雞蛋，每天獲得8778 kJ熱量和60 g左右的蛋白質(zhì)[11]24，大體相當(dāng)于世界銀行的極端貧困標(biāo)準(zhǔn)[28]。我國已經(jīng)全面建成小康社會(huì)，到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村[29]。為適應(yīng)新的形勢和要求，為了使貧困人口更好地享受發(fā)展成果，應(yīng)該科學(xué)建立絕對貧困線的調(diào)整機(jī)制，保證扶貧標(biāo)準(zhǔn)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平穩(wěn)步提高⑩。當(dāng)然，目前更重要的是健全防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測和幫扶機(jī)制，通過鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提高脫貧人口的收入水平，防止發(fā)生規(guī)模性返貧。

(二)對不同類型貧困人口分類扶持

鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，要在現(xiàn)有精準(zhǔn)扶貧制度體系下，對于已經(jīng)脫貧的特殊困難群體，通過保障性的扶貧政策，將其盡可能全部納入農(nóng)村低?；蛱乩藛T救助范圍，及時(shí)予以救助[29]；從制度層面做好扶貧開發(fā)與醫(yī)療救助銜接，穩(wěn)定保障這部分人的“兩不愁、三保障”。對于已經(jīng)脫貧的一般困難群體，繼續(xù)堅(jiān)持開發(fā)式幫扶，通過發(fā)展職業(yè)教育幫助其提高就業(yè)競爭力，針對市場發(fā)展的用工需求，開展職業(yè)技能培訓(xùn)、語言培訓(xùn)，提升貧困群體的綜合能力；針對特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對貧困群體開展科技培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)，提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和專業(yè)技能，依靠雙手勤勞致富。如果未來中國政府提高農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，那么農(nóng)村將又會(huì)出現(xiàn)一定數(shù)量的絕對貧困人口，就需要以更大的力度、更精準(zhǔn)的政策解決絕對貧困問題。對于相對貧困人口，需要從機(jī)制上完善相對貧困的治理，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，多方位創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，提高勞動(dòng)者報(bào)酬在收入分配中的比例，縮小不同收入人群之間的差距，提高基本公共服務(wù)整體水平和均等化程度[11]318，[27]。

(三)有效發(fā)揮連片特困地區(qū)區(qū)域性中心城市的作用

14個(gè)連片特困地區(qū)總面積389萬km2，2020年有城市70個(gè)(其中地級(jí)市37個(gè)、縣級(jí)市33個(gè))，城市密度為0.18個(gè)/萬km2，僅相當(dāng)于全國平均水平的25.4%。2020年多數(shù)城市屬于建成區(qū)人口在50萬人以下的小城市。達(dá)到大城市規(guī)模的只有贛州，達(dá)到中等城市規(guī)模的只有天水、十堰、漢中、廣元、懷化、拉薩，共6個(gè)城市(見表6)。因此，對于連片特困地區(qū)的大中型城市而言要充分發(fā)揮對周邊地區(qū)的帶動(dòng)作用，通過降低中心城市與周邊地區(qū)的生產(chǎn)要素流通成本，提高勞動(dòng)力通勤效率，促進(jìn)中心城市的人口、資金、產(chǎn)業(yè)等生產(chǎn)要素更暢通、更快速地向周邊地區(qū)擴(kuò)散，推動(dòng)公共服務(wù)向中心城市周邊地區(qū)延伸、社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋。對于連片特困地區(qū)規(guī)模較小的城市，要通過提升城市承載力，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能，促進(jìn)城市盡快成長，為發(fā)揮帶動(dòng)作用創(chuàng)造條件。一方面，要通過科學(xué)規(guī)劃、挖潛增效、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等途徑，促進(jìn)市政公用、環(huán)境衛(wèi)生等設(shè)施擴(kuò)能提級(jí)。完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化交通路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城市土地挖掘潛力和集約利用，提高土地的產(chǎn)出效率，完善城市污水和垃圾處理設(shè)施，改進(jìn)生產(chǎn)工藝，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)資源環(huán)境承載力。另一方面，要完善產(chǎn)業(yè)配套能力，支持本地傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快發(fā)展“富民產(chǎn)業(yè)”，培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

表6 2020年14個(gè)連片特困地區(qū)建成區(qū)人口前三位的城市

(四)持續(xù)改善連片特困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平

完善的基礎(chǔ)設(shè)施和良好的人居環(huán)境，是關(guān)系貧困地區(qū)人的生活質(zhì)量和發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵性要素，也是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的重要保障。連片特困地區(qū)地理位置偏遠(yuǎn)、交通條件落后、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、人力資本不足等已成為制約其發(fā)展的瓶頸，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)水、電、路、網(wǎng)、通信、廣播等基礎(chǔ)設(shè)施村村通，提升鄉(xiāng)村公路、縣域公路等級(jí)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的水利、信息等基礎(chǔ)設(shè)施通村到戶，改善住房條件，提升住房質(zhì)量，改善飲水生產(chǎn)條件，保障貧困群體住房和飲水安全，提升貧困地區(qū)人居環(huán)境。教育是提高貧困人口自身發(fā)展能力、激發(fā)貧困人口內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的基礎(chǔ)，應(yīng)加大對貧困地區(qū)的教育投入，建立完善的義務(wù)教育教學(xué)點(diǎn)，加強(qiáng)學(xué)前教育，適時(shí)將學(xué)前教育納入義務(wù)教育階段，并在人員、資金上給予足夠保障。更新改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育的設(shè)施，使辦學(xué)硬件條件與全國平均水平持平，重視高等教育與職業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展；通過優(yōu)厚待遇，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)的教師人才，提高本地教師收入水平，穩(wěn)定教師隊(duì)伍，以全方位提高公共教育服務(wù)水平。培育更多行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、志愿服務(wù)等社會(huì)組織，引導(dǎo)社會(huì)各界參與提供公共服務(wù)；提供階梯式醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)扶持、社會(huì)保障、公共文化等各類基本公共服務(wù)，不斷擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋范圍。

(五)促進(jìn)不同類型連片特困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

連片特困地區(qū)是新時(shí)代鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的重點(diǎn)區(qū)域，連片特困地區(qū)包括省際交界區(qū)域和革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)等，當(dāng)然不同類型地區(qū)之間互有交叉。對于秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、燕山-太行山地區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等省際交界區(qū)域，要促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享，通過合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，探索區(qū)域利益分享機(jī)制，消除省際合作障礙，加強(qiáng)省際合作交流，建立一體化的體制機(jī)制，促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動(dòng)，形成一體化的利益共同體；對于六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等革命老區(qū)，要完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升公共服務(wù)質(zhì)量，賡續(xù)紅色基因，推動(dòng)綠色發(fā)展，增進(jìn)老區(qū)人民的福祉；培育壯大特色產(chǎn)業(yè)，通過創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)提升發(fā)展能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，增強(qiáng)老區(qū)發(fā)展活力；對于西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州、烏蒙山區(qū)等民族地區(qū)，要全面貫徹黨的民族政策，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，改善民生，凝聚人心，以增強(qiáng)自我發(fā)展能力、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化和基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度基本均衡、促進(jìn)各民族交往交流交融為重點(diǎn)，推動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展；對于滇西邊境山區(qū)、西藏、南疆四地州等邊境地區(qū)，要完善沿邊地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，有序加密鐵路網(wǎng)絡(luò)，完善口岸后方鐵路集疏運(yùn)體系，加快沿邊開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、綜合保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、邊民互市區(qū)等各類開發(fā)開放平臺(tái)建設(shè)，通過壯大邊境城市(鎮(zhèn))帶動(dòng)邊境地區(qū)發(fā)展；對于滇黔桂石漠化地區(qū)等生態(tài)退化地區(qū)，要按照生態(tài)文明要求，結(jié)合區(qū)域生態(tài)功能定位，發(fā)展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，完善國家財(cái)政補(bǔ)助政策，努力將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的及時(shí)轉(zhuǎn)換[22]241-266。

總體而言，2020年我國實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村絕對貧困人口全部脫貧的階段性目標(biāo)后，中國的減貧任務(wù)并沒有最終完成，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，到2035年要完成基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)，目前較低水平的農(nóng)村絕對貧困線需要適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，農(nóng)村相對貧困問題將逐步突出，這對農(nóng)村減貧工作和鞏固脫貧攻堅(jiān)成果提出了更高的要求。2020年之后，我國鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的有效路徑是區(qū)域瞄準(zhǔn)和個(gè)體瞄準(zhǔn)并重，以全面深化農(nóng)村改革為主線，以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、生態(tài)和文化振興為重點(diǎn)，切實(shí)做好脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，提升人民生活質(zhì)量，增強(qiáng)農(nóng)民內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，建立農(nóng)民持續(xù)增收和脫貧致富的長效機(jī)制，到2035年使貧困地區(qū)與全國其他地區(qū)一道基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

注 釋：

①1978—1985年是以農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為制度創(chuàng)新的減貧行動(dòng)，鑒于當(dāng)時(shí)中國農(nóng)村的普遍貧困狀態(tài)，這一階段可以作為區(qū)域瞄準(zhǔn)減貧戰(zhàn)略的起始階段。

②18個(gè)集中連片貧困地區(qū)分別是：沂蒙山區(qū)，閩西南、閩東北地區(qū)，努魯爾虎山區(qū)，太行山區(qū)，呂梁山區(qū)，秦嶺大巴山區(qū)，武陵山區(qū)，大別山區(qū)，井岡山和贛南地區(qū)，定西干旱地區(qū)，西海固地區(qū)，陜北地區(qū)，西藏地區(qū)，滇東南地區(qū)，橫斷山區(qū)，九萬大山地區(qū)，烏蒙山區(qū)，桂西北地區(qū)(參見張磊：《中國扶貧開發(fā)政策演變：1949—2005年》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2007年版，第76-77頁)。

③1986年國家確定了331個(gè)國家級(jí)貧困縣，各省(自治區(qū))確定了368個(gè)省級(jí)貧困縣，合計(jì)699個(gè)貧困縣；1994年《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》啟動(dòng)以后，國家重新確定了592個(gè)國家級(jí)貧困縣；2001年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》出臺(tái)后，將國家級(jí)貧困縣改稱為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，并調(diào)整了重點(diǎn)縣的名單，最后確定的重點(diǎn)縣仍為592個(gè)(參見吳國寶等：《中國減貧與發(fā)展1978～2018》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第28頁)。

④按2000年價(jià)格每人每年865元。

⑤即“兩不愁、三保障”。

⑥三州指四川涼山彝族自治州、云南怒江傈僳族自治州、甘肅臨夏回族自治州。

⑦參見《中國扶貧標(biāo)準(zhǔn)低于世界銀行標(biāo)準(zhǔn)？國家鄉(xiāng)村振興局回應(yīng)》，中新經(jīng)緯，2021-04-06。

⑧如按照購買力平價(jià)，中國的貧困標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有較大幅度提高。

⑨從2013年開始，國家統(tǒng)計(jì)局實(shí)施了城鄉(xiāng)一體化住戶調(diào)查，統(tǒng)一發(fā)布全體居民可支配收入和按常住地區(qū)分的城鄉(xiāng)居民人均可支配收入，與過去農(nóng)村居民人均純收入口徑存在差別。在“十二五”期間仍推算發(fā)布農(nóng)村居民純收入，自2016年開始不再推算發(fā)布農(nóng)村居民純收入。農(nóng)民人均純收入與人均可支配收入的主要區(qū)別是：從純收入中扣減了繳納的社保費(fèi)用等轉(zhuǎn)移性支出和生活貸款利息等財(cái)產(chǎn)性支出。

⑩按照世界銀行的中等偏低貧困線每人每天3.2美元，按匯率折算我國貧困標(biāo)準(zhǔn)約為8059元，相當(dāng)于2020年全國農(nóng)民人均可支配收入的47.0%；按購買力平價(jià)折算約為4453元，相當(dāng)于2020年全國農(nóng)民人均可支配收入的26.0%。