突發(fā)環(huán)境事件的協(xié)同治理：理論邏輯、現(xiàn)實(shí)困境與實(shí)踐路徑

李 勝

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，南昌 330013)

中國(guó)改革開放以來取得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的巨大成就，但發(fā)展背后的環(huán)境安全與風(fēng)險(xiǎn)亦不容忽視。近年來，從天津港“8·12”事件、江蘇響水“3·21”事件到浙江溫嶺“6·13”槽罐車重大爆炸事故等各類突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生，都說明必須謹(jǐn)慎對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的各種不確定性，而突發(fā)環(huán)境事件正成為這種不確定性的突出表現(xiàn)形式。黨的十九屆五中全會(huì)指出，要在“十四五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全屏障更加牢固和在2035年基本實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的建設(shè)目標(biāo)，并要求全面提高公共安全保障能力；習(xí)近平總書記也在《堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)》中特別指出，要“著力提升突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置能力”[1]。突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生領(lǐng)域和類型的多樣化，一方面說明引發(fā)突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)因素日益復(fù)雜，另一方面反映出突發(fā)環(huán)境事件治理實(shí)踐中的協(xié)同短板，與環(huán)境治理中的協(xié)作失靈不無關(guān)系[2]。為此，如何加強(qiáng)突發(fā)環(huán)境事件的協(xié)同治理，促進(jìn)突發(fā)環(huán)境事件治理體系和治理能力現(xiàn)代化，已成為當(dāng)前生態(tài)文明和應(yīng)急管理的重大理論和現(xiàn)實(shí)問題。

一、突發(fā)環(huán)境事件的協(xié)同治理：理論邏輯

站在人類文明的發(fā)展史上，人類的歷史就是一部不斷與風(fēng)險(xiǎn)博弈的歷史。大約7萬年前，人種中的一支——智人，開始從東非擴(kuò)張至阿拉伯半島。這支新的人種似乎表現(xiàn)出比其他人種，如尼安德特人、直立人或魯?shù)婪蛉?，更好的生存適應(yīng)性，因而在隨后的時(shí)間內(nèi)很快席卷亞歐大陸，直至完全取代其他所有人種，成為藍(lán)色星球中唯一的“人類”[3]。在農(nóng)業(yè)文明出現(xiàn)前的漫長(zhǎng)世紀(jì)中，他們依靠采集和狩獵，靠自然的賦予為生。在經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的時(shí)間和生存競(jìng)爭(zhēng)的洗禮后，人類逐漸學(xué)會(huì)了馴養(yǎng)動(dòng)物和種植作物，人類開始從“食物采集者”向“食物生產(chǎn)者”演進(jìn)。這一農(nóng)業(yè)革命使食物的總量得到了增加，但少數(shù)作物的種植卻讓“食物生產(chǎn)者”失去了往昔更為豐富的食物來源，也因?yàn)樽魑锓N植的“靠天吃飯”，“食物生產(chǎn)者”反而比“食物采集者”更容易遭受災(zāi)荒和疾病等風(fēng)險(xiǎn)的威脅。在自然對(duì)人類的主宰性力量面前，早期的人類巖畫、圖騰或宗教儀軌都表達(dá)了人類對(duì)自然的敬畏和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的恐懼，直至工業(yè)革命的出現(xiàn)。

工業(yè)革命的出現(xiàn)，使人類擁有了更多的戰(zhàn)勝風(fēng)險(xiǎn)的能力，也具有了不斷向自然挺進(jìn)的力量，成為自然的“征服者”。不斷增長(zhǎng)的能力強(qiáng)化著人類內(nèi)心的自信(也或者是某種程度的驕傲)，并逐漸演化為人類中心主義者——認(rèn)為人類是整個(gè)生物圈的中心，是唯一的倫理主體和道德代理人，具有超越其他物種的道德優(yōu)越性[4]，從自然中演化而來的“智人”越來越脫離自然，成為超越自然的“地球之神”。在此之下，自然資源和生態(tài)環(huán)境遭到破壞，一些新興風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)實(shí)威脅(如環(huán)境污染、生態(tài)災(zāi)難和突發(fā)環(huán)境事件)不斷出現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1871—1881年和1882—1892年間，僅工業(yè)化的英國(guó)平均每年的嚴(yán)重?zé)熿F事件分別達(dá)到55次和69次，其中1886年和1887年則分別達(dá)到了86次和83次[5]，而1952年倫敦?zé)熿F事件的災(zāi)難性后果更是震驚了世界，也使各國(guó)政府和公眾意識(shí)到必須加強(qiáng)環(huán)境污染規(guī)制，以減少環(huán)境災(zāi)害造成的財(cái)產(chǎn)、健康和生命損害。20世紀(jì)60年代，蕾切爾·卡遜(Rachel Carson)《寂靜的春天》的發(fā)表，使環(huán)境問題作為社會(huì)政治議題開始出現(xiàn)在公眾的視野，它“猶如曠野中的一聲吶喊，用它深切的感受、全面的研究和雄辯的論點(diǎn)改變了歷史的進(jìn)程”[6]，促進(jìn)了人們對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展路徑的反思。至20世紀(jì)七八十年代，美國(guó)三里島核泄漏事件、印度博帕爾毒氣泄漏事件和蘇聯(lián)切爾諾貝利事件的相繼發(fā)生及其引發(fā)的巨大災(zāi)難，更加促進(jìn)人們突發(fā)環(huán)境事件的研究[7]，并引發(fā)了人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中環(huán)境問題的廣泛思考。

在如何應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境災(zāi)害的眾多理論中，治理理論備受推崇，并被認(rèn)為是對(duì)傳統(tǒng)的統(tǒng)治或管理的發(fā)展和超越。治理理論的代表性人物之一羅西瑙認(rèn)為，治理是一種由共同目標(biāo)所支持的活動(dòng)，而且這個(gè)目標(biāo)未必出自正式規(guī)定的職責(zé)，也不一定需要依靠強(qiáng)制的力量使人服從。與統(tǒng)治相比，它既包括正式的政府機(jī)制，也包含各種非正式的或非政府的機(jī)制[8]。國(guó)內(nèi)學(xué)者俞可平也指出，治理是一種公共管理活動(dòng)和公共管理過程，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式，其基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要，其目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益[9]。由此推論，治理的本質(zhì)并不在于是否具有主體多元與參與協(xié)商的語義，而在于它消解了統(tǒng)治或管理中對(duì)“誰主誰次”的“主次關(guān)系”的格式化定位[10]，它既肯定多元主體的參與，也肯定公共政治和行政權(quán)力運(yùn)用的必要性，各主體依據(jù)其各自的資源優(yōu)勢(shì)和專業(yè)特長(zhǎng)在平等的關(guān)系中共同致力于滿足公眾的需要和增進(jìn)公共利益。

作為“治理”一詞的修飾語，“協(xié)同”(collaboration)指向于在跨越組織與部門邊界的多重部門關(guān)系中共同協(xié)力達(dá)成共同目標(biāo)，而不是以互惠價(jià)值為基礎(chǔ)的合作[11]。為此，協(xié)同不是一般意義上的合作(cooperation)，也不是簡(jiǎn)單的協(xié)調(diào)(coordination)[12]，而是一種比協(xié)調(diào)、合作更高層次的集體行動(dòng)。Andrew Green則以組織的自治程度和組織之間的溝通強(qiáng)度為衡量標(biāo)尺，認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)、合作、協(xié)調(diào)、協(xié)同和控制之間是一個(gè)由弱到強(qiáng)的組織間關(guān)系的連續(xù)體(見圖1)[13]。由此可知，作為公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)或個(gè)體等多方行動(dòng)者一起制定、執(zhí)行和管理規(guī)則，為共同面對(duì)的挑戰(zhàn)提供長(zhǎng)期解決方案的過程[14]，協(xié)同治理是一種更加有效的解決現(xiàn)代社會(huì)需求的方式，其實(shí)質(zhì)是社會(huì)若干部門的社會(huì)/政治參與達(dá)到了新的水平[15]。在“On Collaborative Governance”一文中，John Donahue分析了政府依靠外部能力(depends upon external capacity)執(zhí)行任務(wù)的三種途徑：一是通過授權(quán)、條例或其他強(qiáng)加義務(wù)的方式，要求政府以外的實(shí)體履行其職責(zé)；二是通過合同、贈(zèng)款、稅收優(yōu)惠或其他方式促使他們參與；三是通過協(xié)同治理——公司、非營(yíng)利組織和其他外部代理人努力推進(jìn)集體目標(biāo)，不是因?yàn)樗麄儽黄冗@樣做或能夠得到相應(yīng)的報(bào)酬，而是因?yàn)閰⑴c促進(jìn)了他們自己的利益提升。

圖1 組織間關(guān)系連續(xù)體

不同于西方為應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問題和財(cái)政緊張而提出協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)背景[16]，國(guó)內(nèi)“協(xié)同”研究的興起，較大程度上與黨的十六屆四中全會(huì)(2004)提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公民參與的社會(huì)管理新格局”的論述密切相關(guān)，特別是與此后黨的歷次大會(huì)一再強(qiáng)調(diào)要健全這一社會(huì)管理/治理格局有關(guān)。中央認(rèn)知的深化和實(shí)踐的需求推動(dòng)了學(xué)界對(duì)跨部門協(xié)同的研究，也使得“協(xié)同治理”成為學(xué)術(shù)研究的熱門詞匯。國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)協(xié)同治理的研究主要循著兩條理路：一是在協(xié)同學(xué)的語境中研究協(xié)同治理，認(rèn)為“協(xié)同治理=協(xié)同理論+治理理論”[16]，并用“synergy governance”或“synergetic governance”作為其英文翻譯[17]；二是著重強(qiáng)調(diào)治理是來自不同部門的參與方采取集體行動(dòng)的過程，采用“collaborative governance”作為其英文翻譯[18]。盡管不同學(xué)者對(duì)協(xié)同治理的理解不完全一樣，中西方協(xié)同治理理論興起的現(xiàn)實(shí)背景也有一定差異，但善治作為一個(gè)從“追求政府良政”到“實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治”，再從“實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治”到“實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理”演變的漸進(jìn)過程[19]，協(xié)同治理對(duì)實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)善治的意義仍不言而喻。

本文認(rèn)為，協(xié)同治理是多元主體在跨邊界的多重組織關(guān)系中平等地參與公共事務(wù)活動(dòng)，并通過運(yùn)用政府機(jī)制或非政府機(jī)制，以保障共同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和公共利益增進(jìn)的過程。它包括：(1)治理主體的多元性，多個(gè)行動(dòng)者在跨越組織與部門邊界的多重部門關(guān)系中一起共事；(2)治理權(quán)威的多樣性，不排斥政府公共權(quán)威的運(yùn)用和“同輩中的長(zhǎng)者”的積極作用，但其他行動(dòng)者亦可在治理過程中發(fā)揮其權(quán)威性；(3)主體關(guān)系的平等性，行動(dòng)者之間是消解了格式化定位的“誰主誰次”的平等伙伴關(guān)系，在相互信任中根據(jù)各自資源優(yōu)勢(shì)和專業(yè)特長(zhǎng)共擔(dān)責(zé)任；(4)治理目標(biāo)的共識(shí)性，行動(dòng)者共同協(xié)力以最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益。于本文研究主題而言，作為當(dāng)前公共治理中的一個(gè)突出問題，突發(fā)環(huán)境事件治理面臨的復(fù)雜性和不確定性，不僅迫使多方組織協(xié)調(diào)和合作網(wǎng)絡(luò)的興起，而且要求將有效的政策預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制作為優(yōu)先應(yīng)對(duì)手段[20]，也需要領(lǐng)導(dǎo)者利用正式和非正式權(quán)力創(chuàng)造公共價(jià)值與鼓勵(lì)多方參與[21]，共同聯(lián)合起來做好事件的預(yù)備、減緩、響應(yīng)和恢復(fù)[22]。突發(fā)環(huán)境事件的協(xié)同治理不僅契合了中央對(duì)“社會(huì)協(xié)同、公民參與”和《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》對(duì)“構(gòu)建優(yōu)化協(xié)同高效的治理模式”的要求，而且契合了突發(fā)環(huán)境事件跨域性和全流程治理對(duì)多主體、多系統(tǒng)協(xié)作的需要，是對(duì)突發(fā)環(huán)境事件治理困境的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。

二、突發(fā)環(huán)境事件的協(xié)同治理：現(xiàn)實(shí)困境

近年來，中國(guó)不斷完善生態(tài)環(huán)境和應(yīng)急管理制度，并對(duì)生態(tài)環(huán)境和應(yīng)急管理體制進(jìn)行了重大改革，突發(fā)環(huán)境事件治理的“一案三制”逐漸完善，協(xié)同治理效能得到提升，但也還存在如下亟需解決的新問題與新挑戰(zhàn)。

(一)上下級(jí)預(yù)案間的互補(bǔ)性不強(qiáng)，污染防治專項(xiàng)法與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法銜接不緊密

良法是實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治之前提。良法意味著“每個(gè)法律條文都表現(xiàn)出存在的理性”[23]，且相關(guān)法律之間應(yīng)具有內(nèi)在價(jià)值與邏輯的一致性。突發(fā)環(huán)境事件治理的相關(guān)法律主要包括污染防治專項(xiàng)法和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法。污染防治專項(xiàng)法主要涉及《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》《固體廢棄物污染防治法》和《放射性污染防治法》等，但上述法律中僅《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》對(duì)相關(guān)突發(fā)環(huán)境事件防治做了比較詳細(xì)的規(guī)定。其中，《水污染防治法》以第四章整章的內(nèi)容對(duì)地方政府、環(huán)境主管部門、漁業(yè)主管部門、企事業(yè)單位的水污染事故處置責(zé)任，以及飲用水安全事故和可能引發(fā)水污染事故的?；返纳a(chǎn)、儲(chǔ)存做了規(guī)定；《海洋環(huán)境保護(hù)法》則體現(xiàn)了較好的陸海統(tǒng)籌防治的思想，并在第十七條、第十八條和第十九條對(duì)海洋環(huán)境污染事故的應(yīng)急計(jì)劃進(jìn)行了規(guī)定；其他專項(xiàng)法律都只在個(gè)別條款中簡(jiǎn)單地原則性規(guī)定污染事故發(fā)生后應(yīng)向相應(yīng)部門報(bào)告或要求做好污染事件的應(yīng)急準(zhǔn)備、處置和事后恢復(fù)工作[24]，而未根據(jù)不同種類突發(fā)環(huán)境事件的特征有針對(duì)性地規(guī)定相應(yīng)部門的職責(zé)和防治要求。

作為“一案三制”體系的重要組成部分，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》要求各級(jí)政府和企事業(yè)單位應(yīng)依據(jù)各自職責(zé)制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。從預(yù)案編制的科學(xué)性而言，國(guó)家應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案和企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案之間應(yīng)該存在互補(bǔ)關(guān)系。國(guó)家應(yīng)急預(yù)案一方面應(yīng)著重于對(duì)超過地方范圍或能力又需中央給予應(yīng)對(duì)的事件進(jìn)行響應(yīng)，另一方面則需為地方和企事業(yè)單位的預(yù)案編制和應(yīng)急響應(yīng)提供指南。地方和企事業(yè)單位的預(yù)案則需在國(guó)家預(yù)案的藍(lán)本上，對(duì)本區(qū)域、本單位的危險(xiǎn)源進(jìn)行調(diào)查、登記、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，且越是基層的預(yù)案越要求編制得詳細(xì)、具體和有針對(duì)性。如企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制需要根據(jù)其行業(yè)、產(chǎn)品、原料和生產(chǎn)工藝的特點(diǎn)，對(duì)生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸和廢物處置等各流程的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查評(píng)估，找出可能的風(fēng)險(xiǎn)并提出切實(shí)可行的處置措施。但目前來看，地方和企事業(yè)單位仍存在預(yù)案編制的形式主義問題，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估動(dòng)態(tài)性和處置方式針對(duì)性的不足，未能與國(guó)家預(yù)案形成互補(bǔ)的預(yù)案體系。

(二)次生型突發(fā)環(huán)境事件占比高，相關(guān)部門間的環(huán)境應(yīng)急業(yè)務(wù)流程對(duì)接存在縫隙

貝克曾言：“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是由現(xiàn)代化自身造成的。”[25]在現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，次生型突發(fā)環(huán)境事件已超過原生型突發(fā)環(huán)境事件，成為突發(fā)環(huán)境事件的主要形式。以廣東省2019年至2021年的《全省突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)情況》披露的數(shù)據(jù)為例，近3年來廣東省共發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件74起。按事件起因劃分，其中31起屬安全生產(chǎn)事故引起，25起屬交通事故引起，8起屬違法傾倒引起，3起屬非法偷排引起，7起屬其他事故引起。數(shù)據(jù)表明，目前大多數(shù)突發(fā)環(huán)境事件都屬于次生型突發(fā)環(huán)境事件，但安全生產(chǎn)和交通事故的風(fēng)險(xiǎn)排查又不在生態(tài)環(huán)境部門的職能業(yè)務(wù)之內(nèi)，而安全生產(chǎn)管理和交通部門的職能重心也非環(huán)境污染與風(fēng)險(xiǎn)的防治，業(yè)務(wù)流程上的“縫隙”使突發(fā)環(huán)境事件預(yù)防預(yù)警和應(yīng)急處置的難度加大。

進(jìn)一步以?；钒踩鹿室l(fā)的突發(fā)環(huán)境事件為例，“十三五”期間全國(guó)共發(fā)生化工和?；肥鹿?29 起，導(dǎo)致1176人死亡[26]，其中2019年江蘇響水“3·21”事件是近年來最嚴(yán)重的一起由?；钒踩鹿蕦?dǎo)致的次生型突發(fā)環(huán)境事件，該事件造成78人死亡、76人重傷，640人住院治療，直接經(jīng)濟(jì)損失19.86億元。但根據(jù)2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后的部門職能情況和《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》第六條，?；返纳a(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、使用和廢棄?；诽幹玫谋O(jiān)管涉及應(yīng)急管理部門(對(duì)應(yīng)條例中的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門)、市場(chǎng)監(jiān)管部門(對(duì)應(yīng)條例中的質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門和工商行政管理部門)、公安部門、生態(tài)環(huán)境部門、交通部門(對(duì)應(yīng)條例中的交通運(yùn)輸主管部門和郵政管理部門)和衛(wèi)生部門等六個(gè)部門。因此，雖然多部門監(jiān)管一定程度上是專業(yè)化分工的需要，但從突發(fā)環(huán)境事件全流程治理的角度上看，卻對(duì)部門之間的職能融合和流程對(duì)接提出了極大挑戰(zhàn)，提升了次生型突發(fā)環(huán)境事件的防治難度。

(三)環(huán)保型社會(huì)組織發(fā)育不成熟，社會(huì)參與突發(fā)環(huán)境事件治理的渠道和能力有限

不同國(guó)家間的案例比較分析發(fā)現(xiàn)，治理較為成功的突發(fā)事件一般都建立了吸納企業(yè)、社會(huì)組織、專家和社會(huì)公眾等市場(chǎng)主體和社會(huì)主體參與的包容性治理機(jī)制[27]。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)突發(fā)事件公民參與的規(guī)定，公民參與的形式主要包括為“應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈(zèng)”“向所在地人民政府、有關(guān)主管部門或者指定的專業(yè)機(jī)構(gòu)報(bào)告”等，其中第四十九條特別指出“要求具有特定專長(zhǎng)的人員提供服務(wù)”，但原環(huán)保部部門規(guī)章《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》(2015)卻未在此基礎(chǔ)上就如何提高公民參與的能力，以及參與的權(quán)利與義務(wù)、方式與途徑等內(nèi)容做出進(jìn)一步規(guī)定。為此，一般公眾又往往缺乏處置復(fù)雜污染物質(zhì)需要的專業(yè)技能，因而也限制了公民參與突發(fā)環(huán)境事件治理的積極性。

在社會(huì)組織參與方面，據(jù)民政部《2017年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2017年我國(guó)各類社會(huì)組織共計(jì)76.2萬個(gè)，但環(huán)保類社會(huì)團(tuán)體僅6000個(gè)、環(huán)保類民辦非企業(yè)單位僅501個(gè)，與“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”尚有一定距離。除數(shù)量上的發(fā)展差距外，在參與途徑、參與能力和權(quán)利保障等方面，環(huán)保組織也同樣面臨著一些障礙。盡管2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》賦予了環(huán)保社會(huì)組織“參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，環(huán)保組織可以通過參加聽證會(huì)、提出意見建議、進(jìn)行投訴舉報(bào)和提起環(huán)境民事公益訴訟等途徑參與環(huán)境保護(hù)與治理。但與國(guó)外環(huán)保組織不僅熱衷于科學(xué)研究、志愿活動(dòng)，也熱衷于政策倡議不同，中國(guó)環(huán)保組織參與政策倡議和環(huán)境公益訴訟的積極性較低[28]，而且滿足2014年《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的能夠提起環(huán)境公益訴訟條件的社會(huì)組織在全國(guó)總共不過700余家[29]，因而極大地限制了環(huán)保組織參與的廣度和深度。

(四)非對(duì)稱環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率高，協(xié)同治理的責(zé)權(quán)利分配和信息共享機(jī)制不完善

非對(duì)稱環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指由于信息不對(duì)稱或決策權(quán)力與決策后果承擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償間的不平衡，而使得環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和收益在不同個(gè)體、群體或區(qū)域間呈現(xiàn)的非對(duì)稱分配狀態(tài)。羅爾斯在其經(jīng)典著作《正義論》的開篇指出：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣?！北M管對(duì)于何為正義或不正義人們通常紛爭(zhēng)不已，但正如羅爾斯所言：“一個(gè)社會(huì)體系的正義，本質(zhì)上依賴于如何分配基本的權(quán)利義務(wù)，依賴于在社會(huì)的不同階層中存在著的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和社會(huì)條件?！盵30]因此，非對(duì)稱環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)是決策權(quán)力與決策后果承擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與收益分配的非正義性。根據(jù)突發(fā)環(huán)境事件協(xié)同治理的決策權(quán)力與決策后果承擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與收益分配的維度，非對(duì)稱環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可分為“強(qiáng)決策參與-弱后果承擔(dān)”型、“弱決策參與-強(qiáng)后果承擔(dān)”型、“高風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)-低收益分配”型和“低風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)-高收益分配”型等四種類型。

如在江蘇響水“3·21”事件中，涉事企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)通過刻意瞞報(bào)硝化廢料或出具虛假失實(shí)評(píng)價(jià)報(bào)告獲利，卻將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與安全隱患留給了鄰近居民和社會(huì)，而鄰近居民和社會(huì)卻未相應(yīng)獲得其“應(yīng)得”的風(fēng)險(xiǎn)收益或風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。同時(shí)，突發(fā)環(huán)境事件的協(xié)同治理要求不同主體應(yīng)具有合理的決策參與權(quán)，但從涉事企業(yè)長(zhǎng)期違法超時(shí)貯存硝化廢料，最長(zhǎng)貯存時(shí)間甚至超過7年，并曾因非法偷運(yùn)、偷埋危險(xiǎn)廢物被追究刑事責(zé)任等違法行為可知[31]，鄰近居民和社會(huì)對(duì)涉事企業(yè)危險(xiǎn)廢物處置的知情權(quán)和決策參與權(quán)并未得到充分保障，卻在事件發(fā)生后不得不承擔(dān)企業(yè)違法違規(guī)決策的危害后果。由此可知，由于責(zé)權(quán)利分配和信息共享機(jī)制不完善，非對(duì)稱環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)普遍存在于突發(fā)環(huán)境事件協(xié)同治理過程中，并進(jìn)一步影響了主體之間的信任、協(xié)同與合作。

三、突發(fā)環(huán)境事件的協(xié)同治理：實(shí)踐路徑

《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》提出要“深化體制機(jī)制改革，構(gòu)建優(yōu)化協(xié)同高效的治理模式”，并提出到2035年“形成共建共治共享的應(yīng)急管理新格局”的發(fā)展目標(biāo)。為此，必須針對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的協(xié)同治理困境，有針對(duì)性地從系統(tǒng)、整體、協(xié)同的角度推進(jìn)突發(fā)環(huán)境事件治理現(xiàn)代化。

(一)加強(qiáng)專項(xiàng)污染防治法與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的銜接，增強(qiáng)治理法制的協(xié)同性

黨的十八屆四中全會(huì)提出“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”，“體系建設(shè)”意味著構(gòu)成“體系”的“部分”與“部分”之間相互協(xié)同與配合，而不是毫無聯(lián)系的“孤島”。因此，推進(jìn)突發(fā)環(huán)境事件協(xié)同治理，必須健全突發(fā)環(huán)境事件治理的法律體系，加強(qiáng)專項(xiàng)污染防治法與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的銜接。同時(shí)，還需根據(jù)新的治理任務(wù)和時(shí)代要求，加強(qiáng)污染物專項(xiàng)控制立法(如溫室氣體減排法)和生態(tài)敏感區(qū)、重點(diǎn)功能區(qū)的法律建設(shè)(如黃河保護(hù)法)，加強(qiáng)對(duì)中國(guó)本土環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)(如環(huán)境督察、生態(tài)紅線等)的規(guī)范化總結(jié)和法治化建設(shè)，并加強(qiáng)這些專項(xiàng)法律與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的銜接，以為突發(fā)環(huán)境事件協(xié)同治理提供基于業(yè)務(wù)連續(xù)性的基礎(chǔ)性法律體系。

增強(qiáng)突發(fā)環(huán)境事件治理法制的協(xié)同性，還需把握不同主體之間的利益平衡。突發(fā)環(huán)境事件治理涉及不同區(qū)域、部門、群體之間的利益，有時(shí)彼此利益之間還存在比較激烈的沖突。這也使得如何妥善協(xié)調(diào)各方利益并使之制度化，成為協(xié)同治理必須考慮的重要問題。從實(shí)踐上看，協(xié)同治理的觸發(fā)不僅需要有現(xiàn)實(shí)壓力的驅(qū)動(dòng)，還需要有具有權(quán)威性的主體進(jìn)行引導(dǎo)。黨的十九屆六中全會(huì)將“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為黨百年奮斗的一條基本經(jīng)驗(yàn)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”使中國(guó)有望避免由于利益集團(tuán)之間漫長(zhǎng)博弈而產(chǎn)生的效益損耗。為此，須對(duì)不同主體的利益訴求及已有法律之間的沖突進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)研，再由立法機(jī)關(guān)或具有行政立法權(quán)的主體進(jìn)行重新修訂。在此過程中，必須充分發(fā)揮黨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，促進(jìn)不同群體之間的對(duì)話與合作，避免“部門立法”帶來的掣肘和“碎片化”問題，使黨的主張、國(guó)家意志和多元主體的利益有機(jī)統(tǒng)一，從而提高法制建設(shè)的科學(xué)性、合理性和代表性。

(二)強(qiáng)化突發(fā)環(huán)境事件韌性治理和業(yè)務(wù)連續(xù)性管理，增強(qiáng)治理系統(tǒng)的適應(yīng)性

在全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的擾動(dòng)下，誘發(fā)突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)因素越來越多樣化，突發(fā)環(huán)境事件跨區(qū)域邊界、跨部門邊界和跨時(shí)間邊界的特征突出[32]，突發(fā)環(huán)境事件治理越來越需要多元主體之間的協(xié)同合作。與此同時(shí)，重大突發(fā)環(huán)境事件易引發(fā)物資搶購、謠言、恐慌等次生危機(jī)，甚至造成系統(tǒng)功能的崩潰。為此，必須加強(qiáng)突發(fā)環(huán)境事件治理的業(yè)務(wù)連續(xù)性管理和系統(tǒng)韌性，強(qiáng)化系統(tǒng)面對(duì)復(fù)合型災(zāi)害場(chǎng)景和跨域性突發(fā)環(huán)境事件的適應(yīng)性和恢復(fù)力。

業(yè)務(wù)連續(xù)性管理(business continuity management)是指為保護(hù)系統(tǒng)安全和各方利益，通過識(shí)別對(duì)系統(tǒng)業(yè)務(wù)的潛在威脅(風(fēng)險(xiǎn))、提升系統(tǒng)韌性和應(yīng)急效率而采取的相關(guān)舉措的管理流程，其原則是確保各項(xiàng)業(yè)務(wù)持續(xù)的、不中斷的運(yùn)營(yíng)[33]。業(yè)務(wù)連續(xù)性管理要求把事前預(yù)防業(yè)務(wù)、事中處置業(yè)務(wù)和事后恢復(fù)業(yè)務(wù)連接起來，從而形成突發(fā)環(huán)境事件的整體預(yù)防、系統(tǒng)控制和綜合治理，構(gòu)建起覆蓋全過程的協(xié)同治理體系。其中，事前預(yù)防業(yè)務(wù)最重要的是要將《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》確定的“預(yù)防為主”的原則具體化、操作化，建立源頭預(yù)防的具體業(yè)務(wù)流程，如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染防治、安全生產(chǎn)、信息公開等；事中處置業(yè)務(wù)則要體現(xiàn)“預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”的應(yīng)對(duì)原則，主要包括突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急資源調(diào)配、應(yīng)急協(xié)調(diào)、社會(huì)秩序維護(hù)等；事后恢復(fù)業(yè)務(wù)則主要包括對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的責(zé)任進(jìn)行追究及損害后果進(jìn)行恢復(fù)和救濟(jì)，具體包括突發(fā)環(huán)境事件問責(zé)、訴訟、補(bǔ)償/賠償、身體/心理康復(fù)等。

適應(yīng)性不是被動(dòng)的適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害，而是指在軟硬件設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、管理上要具有適當(dāng)?shù)某靶?，如通過建設(shè)綠色廊道和防災(zāi)公園、統(tǒng)籌應(yīng)急避難場(chǎng)所和疏散救援通道，主動(dòng)為風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害讓出空間，形成覆蓋全面、重點(diǎn)突出、布局合理、相互配合的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)空間和立體式分級(jí)疏散救援體系，主動(dòng)增強(qiáng)系統(tǒng)適應(yīng)人類社區(qū)發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)變化的需要。特別是，要加強(qiáng)預(yù)案編制和上下級(jí)預(yù)案之間的互補(bǔ)性，建立從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防到應(yīng)急處置和事后恢復(fù)的全過程應(yīng)急系統(tǒng)。隨著人類行為對(duì)自然的深度干預(yù)，引發(fā)突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)越來越多樣和不確定，過去那種基于經(jīng)驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和“形式化”的預(yù)案編制愈來愈滿足不了現(xiàn)實(shí)需要，近年來多個(gè)地方發(fā)生的?；繁ㄊ录凑f明了這點(diǎn)。因此，在制定應(yīng)急預(yù)案時(shí)要增強(qiáng)其動(dòng)態(tài)性、科學(xué)性，明確本地風(fēng)險(xiǎn)源和風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，建立有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施和常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)管理與考核制度，及時(shí)向社會(huì)報(bào)告重大危險(xiǎn)源的相關(guān)信息，提高政府、企業(yè)和社會(huì)的應(yīng)急響應(yīng)能力和效率。

(三)積極完善社會(huì)參與和專業(yè)性人才建設(shè)，增強(qiáng)治理力量的社會(huì)性和科技性

2003年怒江“反壩行動(dòng)”后，環(huán)保組織和專業(yè)人士在環(huán)境治理中的作用越來越受到政府重視，但治理體系的行政主導(dǎo)色彩仍然較重，市場(chǎng)主體和社會(huì)主體參與的程度嚴(yán)重不足。因此，未來仍需進(jìn)一步提升社會(huì)參與的能力和積極性。一方面，要完善政府環(huán)境信息公開和企業(yè)環(huán)境信息披露制度，信息內(nèi)容應(yīng)包括社區(qū)所要面對(duì)的危險(xiǎn)、事故發(fā)生時(shí)應(yīng)采取的應(yīng)急安全措施、事故后必須及時(shí)提交報(bào)告等；另一方面，要在對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行分類管理和鼓勵(lì)環(huán)保組織發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過政府購買服務(wù)等方式提升環(huán)保組織的參與活力與能力，并積極發(fā)揮司法的主觀能動(dòng)性，簡(jiǎn)化環(huán)境公益的訴訟程序，放寬環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的資格條件限制，有效審理突發(fā)環(huán)境事件中的環(huán)境糾紛與損害賠償，促進(jìn)多元協(xié)同共治格局的形成。

同時(shí)，要加強(qiáng)專業(yè)性人才隊(duì)伍的建設(shè)。天津港“8·12”危化品火災(zāi)爆炸等事件說明，隨著科技的廣泛運(yùn)用、信息技術(shù)的發(fā)展以及要素流動(dòng)的日益頻繁，突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)因素、事發(fā)環(huán)境以及相互之間復(fù)合效應(yīng)越來越復(fù)雜，如果處置不當(dāng)不僅可能對(duì)環(huán)境造成不利影響，而且可能造成嚴(yán)重的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。因此，現(xiàn)代突發(fā)環(huán)境事件的治理具有極強(qiáng)的專業(yè)性，需要有多學(xué)科、多領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人才支撐。但從目前來看，相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人才仍面臨總量不足和區(qū)域分布不均的雙重難題，專業(yè)性的應(yīng)急救援隊(duì)伍也尚未在各級(jí)政府普遍建立[24]，難以滿足對(duì)事件有效預(yù)防、快速響應(yīng)和恢復(fù)重建的需要。為此，一方面需逐步在各級(jí)政府內(nèi)部建立專業(yè)性的應(yīng)急救援隊(duì)伍，另一方面也需在高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)和社會(huì)層面加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，并加強(qiáng)相關(guān)科學(xué)技術(shù)的研發(fā)。各級(jí)政府也要建立統(tǒng)一的專業(yè)人才隊(duì)伍信息庫，以便在急需時(shí)可以在相應(yīng)的區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行人才隊(duì)伍的快速調(diào)配，滿足危機(jī)及時(shí)響應(yīng)和應(yīng)急處置的需要。

(四)優(yōu)化突發(fā)環(huán)境事件治理的組織體系和權(quán)責(zé)設(shè)置，增強(qiáng)治理機(jī)制的整體性

中國(guó)在SARS事件后不斷加強(qiáng)各類突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作，且于2005年首次公布《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，使突發(fā)環(huán)境事件治理開始納入制度化的軌道，并在2014年修訂的《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》中確定了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)，屬地為主、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，快速反應(yīng)、科學(xué)處置，資源共享、保障有力”突發(fā)環(huán)境事件治理原則，規(guī)定由“環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)重特大突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)的指導(dǎo)協(xié)調(diào)和環(huán)境應(yīng)急的日常監(jiān)督管理工作”，從而明確了突發(fā)環(huán)境事件治理的行政主管部門。然而，突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)因素的多樣性及危害后果的跨域性，使得突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、應(yīng)急處置與事后恢復(fù)仍需不同區(qū)域、部門以及企業(yè)和社會(huì)的協(xié)同合作才能完成，但風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、應(yīng)急處置與事后恢復(fù)等業(yè)務(wù)之間的銜接不暢及權(quán)責(zé)體系的“碎片化”，仍極大地影響了突發(fā)環(huán)境事件治理的效率。

為此，2018年機(jī)構(gòu)改革整合了生態(tài)環(huán)境部和應(yīng)急管理部的職能，但現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)對(duì)橫向部門之間的協(xié)調(diào)與合作缺乏具體的規(guī)定，當(dāng)突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生時(shí)主要還是依靠黨政主要負(fù)責(zé)人或上一級(jí)政府進(jìn)行指揮與協(xié)調(diào)。實(shí)踐也表明，寬泛的以“上下對(duì)口”的方式確定每一層級(jí)的政府及其組成部門的權(quán)責(zé)，并不是建立協(xié)同治理組織體制的有效方式。因?yàn)槊恳粚蛹?jí)的政府所擁有的資源是不同的，這也就決定了不同層級(jí)政府應(yīng)急能力的不同。如果不能在更具體的層面上對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行“確權(quán)”和“確責(zé)”，則必然導(dǎo)致上級(jí)政府通過行政機(jī)制將幾乎所有的治理責(zé)任下壓到基層，而基層在面對(duì)眾多上級(jí)部門下壓的多任務(wù)時(shí)，難以避免的因資源限制而產(chǎn)生“選擇性執(zhí)行”，從而使突發(fā)環(huán)境事件治理的責(zé)任難以落實(shí)到位。因此，優(yōu)化突發(fā)環(huán)境事件治理的權(quán)責(zé)體系和組織設(shè)計(jì)，一方面各層級(jí)政府及其職能部門需在多主體協(xié)商的基礎(chǔ)上確立各自的防控職責(zé)和相應(yīng)的業(yè)務(wù)流程與績(jī)效要求，并在內(nèi)部確定不同崗位和人員的具體職責(zé)；另一方面需推動(dòng)生態(tài)、應(yīng)急、衛(wèi)生、公安及交通等多部門之間的對(duì)話與合作，加強(qiáng)對(duì)?；贰⒅攸c(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)園區(qū)等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的協(xié)同監(jiān)管，不斷提高跨部門交流、融合及協(xié)同治理的能力。