贛州釣魚臺(tái)老舊街區(qū)改造利益相關(guān)者研究

□文/嚴(yán)宇樂 董澎霖

（江西理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 江西·贛州）

［提要］ 在街區(qū)改造評(píng)估中，不論是出于國家政策的考量，又或是以人為本的大趨勢(shì)，還是為了街區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，引入利益相關(guān)者理論均具有重大意義。本文試圖從利益相關(guān)者角度結(jié)合實(shí)況，研究老舊街區(qū)改造的利益相關(guān)者類別，明確不同利益相關(guān)者的利益訴求差異，以期在街區(qū)改造規(guī)劃中充分考慮到各層利益相關(guān)者訴求，并做出針對(duì)性決策。

隨著《關(guān)于做好2019 年老舊小區(qū)改造工作的通知》的公文批示，一波改造熱已然到來。2020 年7 月20 日國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，其中明確提出了以人為本的改造重點(diǎn)，因地制宜的精準(zhǔn)施政?，F(xiàn)今我國街區(qū)改造已經(jīng)不是單純外立面的重新粉刷亦或是獨(dú)立的一次性工程，而是結(jié)合工程實(shí)況，采納群眾建議，有機(jī)立體的有效改造。羅列相關(guān)街區(qū)改造項(xiàng)目的研究結(jié)果可知，近年來，有關(guān)街區(qū)小區(qū)各類視覺設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理、績效評(píng)價(jià)、更新策略等主要圍繞經(jīng)濟(jì)效益的研究層出不窮，但以人為核心，以經(jīng)濟(jì)效益為輔助，結(jié)合所處工程特征，站在利益相關(guān)角度的分析研究較少?；诖耍疚脑噲D從利益相關(guān)者的角度結(jié)合實(shí)況，研究老舊街區(qū)改造的利益相關(guān)者類別，明確不同利益相關(guān)者的利益訴求差異，以期在今后的類似街區(qū)改造規(guī)劃中，能充分考慮到各層利益相關(guān)者訴求，做出針對(duì)性決策。

一、贛州釣魚臺(tái)街區(qū)特征與改造概況

（一）老舊街區(qū)改造現(xiàn)狀。在當(dāng)今快速的城市化發(fā)展中，部分城市空間長期的停滯發(fā)展帶來了嚴(yán)重落后的現(xiàn)狀。由于街區(qū)建造所處時(shí)期的設(shè)計(jì)及技術(shù)條件的限制，過度使用及日常維護(hù)缺失以及居民使用的破壞，不少城市老舊街區(qū)的房屋老化嚴(yán)重、十分破敗。除了少數(shù)納入城市改造范圍內(nèi)的街區(qū)，多處街區(qū)都已破敗不堪急需改造，特別是那些二三線小城市的非中心區(qū)的街區(qū)。

老舊街區(qū)普遍存在以下幾個(gè)特征：一是居住人口減少，人口老齡化嚴(yán)重。擁有一定經(jīng)濟(jì)能力的原住民都因居住環(huán)境破敗而離開此處，剩下的往往都是上了年紀(jì)的老人以及沒有能力搬進(jìn)新城區(qū)的“弱勢(shì)”群體。二是房屋老化嚴(yán)重，急需修繕。在本次案例中，由于缺少相應(yīng)的建筑管理及修繕保護(hù)，店鋪室外墻皮掉落嚴(yán)重，滲水并覆蓋著厚重的廚房油漬。三是生活設(shè)施不全，違章違建普遍，存在著安全隱患。由于建造時(shí)間早又缺乏后續(xù)補(bǔ)救措施，公共基礎(chǔ)建設(shè)往往與正規(guī)城市街區(qū)空間差距巨大。缺少機(jī)動(dòng)車及非機(jī)動(dòng)車停車位，交通空間局促擁擠，加之管線的違章搭建，容易引發(fā)火災(zāi)，而且由于道路擁擠，消防車難以進(jìn)入，火災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)及撲救的難度大大增加。四是空間發(fā)展不平衡，產(chǎn)業(yè)低端。在本案例街區(qū)內(nèi)部，主要是生產(chǎn)以加工食品為主的產(chǎn)品，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一。

（二）贛州釣魚臺(tái)街區(qū)特征。釣魚臺(tái)巷全長320m，位于贛州老城區(qū)中部，南連厚德路西段，北接大公路中段，中通宮保府，是贛州老城一條著名的美食街。不同于大城市中的商業(yè)規(guī)范化的小吃街，該巷帶有濃厚而古樸的時(shí)代氣息，巷子兩旁參差不齊的固定商鋪，移動(dòng)的推車與肩挑竹框的攤販散落在巷內(nèi)四處，靠墻的位置搭上個(gè)遮陽棚擺上一張折疊桌也可以成為一個(gè)臨時(shí)的售賣點(diǎn)，每到飯點(diǎn)尤其晚上這里就變得熱鬧非凡，沿街都充斥著商販的叫賣聲和食物的香氣。然而，由于其建造時(shí)代的限制，贛州釣魚臺(tái)也存在著不少讓人難以忽略的缺陷。其中最明顯的當(dāng)屬其違章搭建，電線交錯(cuò)所帶來的安全隱患及與其人流量不相符的狹小巷口所帶來的交通堵塞。這無疑為釣魚臺(tái)巷的社區(qū)居民帶來生活困擾，也不利于釣魚臺(tái)更進(jìn)一步發(fā)展。

（三）贛州釣魚臺(tái)改造概況。2019 年8 月7 日贛州釣魚臺(tái)巷及周邊綜合提升改造項(xiàng)目開工。本次改造的設(shè)計(jì)愿景為打通片區(qū)街巷，打造城市積淀與文藝小資多元文化街區(qū)，改造范圍總占地面積68，346.5 平方米，涉及樓棟33 棟，常住居民654戶、2，746 人，拆除各類違章55 處、1，055 平方米，實(shí)施了管線下地項(xiàng)目，增設(shè)了一處垃圾小屋，兩處小廣場(chǎng)進(jìn)行了綠化并于此內(nèi)添置了些許健身器材及部分充電裝置，拓寬了街道，重修了立面。

本次改造讓整條街巷煥然一新，改造內(nèi)容涉及多方面，利益相關(guān)者錯(cuò)綜復(fù)雜。由于工程項(xiàng)目的唯一性，項(xiàng)目的利益相關(guān)者往往沒有統(tǒng)一的結(jié)果，需要結(jié)合項(xiàng)目的內(nèi)外部環(huán)境，通過實(shí)地調(diào)查、問卷調(diào)查等來最終確定。

經(jīng)筆者實(shí)地考察走訪，本次老舊街區(qū)改造主要表現(xiàn)于外立面改造、周遭管線的拆除、相鄰街道的打通與擴(kuò)寬以及牌坊的建立。增設(shè)了停車位，但由于街區(qū)初期土地規(guī)劃面積的限制，效用不明顯，大概率不能滿足社區(qū)居民實(shí)際需要。添置了一處休息涼亭，一處小游園，一處小廣場(chǎng)，靠街頭一處的休息涼亭人氣較旺，其余兩處因未設(shè)置路燈，夜間少有人往。由于之前停業(yè)改造，大量違章建筑（店鋪）拆除，客流量相比改建前有所減少。店鋪此處可能有所損失，但社區(qū)居民的生活環(huán)境確實(shí)大有提高。

二、贛州釣魚臺(tái)街區(qū)改造利益相關(guān)者識(shí)別與分類

（一）利益相關(guān)者理論引入。1963 年，斯坦福研究所的人員從美國戲劇“shareholder”中獲得了靈感，開始用stakeholder 來表示那些與企業(yè)密切相關(guān)的所有人，stakeholder 譯為中文便是利益相關(guān)者。這一詞匯的到來使得人們開始重新審視企業(yè)的運(yùn)行管理的服務(wù)對(duì)象，將目光從股東身上淡去，分散到企業(yè)周圍的利益群體中。隨著各學(xué)科人員的研究與完善，而今的利益相關(guān)者已不再局限于企業(yè)，其廣義的界定為“任何能影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或被該目標(biāo)影響的群體或個(gè)人?！?/p>

在老舊街區(qū)的改造中，牽涉政府、居民等多方人員，形成了復(fù)雜的利益關(guān)系，其相互促進(jìn)牽制，不同程度地影響著改造的目標(biāo)及成果。在王蔚藍(lán)的《舊城改造項(xiàng)目管理模式研究》中指出舊城改造項(xiàng)目成功的核心在于能否滿足所有項(xiàng)目參與者的利益訴求，又在何旭東的《基于利益相關(guān)者理論的工程項(xiàng)目主體行為風(fēng)險(xiǎn)管理研究》中表明不了解利益相關(guān)者就會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目前期改造規(guī)劃和后期管理盲區(qū)，因而在街區(qū)改造評(píng)估中，不論是出于國家政策的考量，又或是以人為本的大趨勢(shì)，還是為了街區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，引入利益相關(guān)者理論，均具有重大意義。

（二）利益相關(guān)者的識(shí)別與分類。筆者首先通過文獻(xiàn)閱讀和頭腦風(fēng)暴對(duì)贛州釣魚臺(tái)巷及周邊綜合提升改造項(xiàng)目按規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營的全生命周期列出范圍較廣的利益相關(guān)者，如表1 所示。再通過米切爾法，依據(jù)時(shí)間緊迫性、空間參與性、角色權(quán)力性這三個(gè)基本特征識(shí)別核心利益相關(guān)者，如圖1 所示。（表1、圖1）

圖1 利益相關(guān)者類型圖

表1 全生命周期利益相關(guān)者一覽表

1、利益相關(guān)者的識(shí)別。焦媛媛、付軾輝等（2016）在全生命周期視角下PPP 項(xiàng)目利益相關(guān)者關(guān)系網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)分析中，識(shí)別出政府投資者、私人投資者、政府職能部門、項(xiàng)目公司、銀行和金融機(jī)構(gòu)、總承包商、分包商、供應(yīng)商、勘察設(shè)計(jì)單位等14 類利益相關(guān)者。王昊、蔡雅琴等（2019）通過走訪問卷調(diào)研對(duì)張家口市洋河新區(qū)改造的利益相關(guān)者識(shí)別為政府、施工方、開發(fā)建設(shè)單位、監(jiān)理單位、拆遷單位、科研機(jī)構(gòu)、住戶、供應(yīng)商、金融機(jī)構(gòu)。

通過對(duì)此類文獻(xiàn)的綜合歸納分析，可知此類由政府領(lǐng)導(dǎo)的街區(qū)或小區(qū)改造的利益相關(guān)者一般都包含各級(jí)政府部門、建筑類企業(yè)、項(xiàng)目使用者。其中，政府部門是項(xiàng)目的主導(dǎo)者，不僅包含地方政府規(guī)劃、建設(shè)等部門，還有基層政府組織及省級(jí)監(jiān)管部門。建筑類企業(yè)是施工總承包企業(yè)、專業(yè)承包企業(yè)、勞務(wù)分包企業(yè)的統(tǒng)稱，具體包含開發(fā)建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)單位、施工總承包及分包單位等。項(xiàng)目使用者是改造項(xiàng)目完成后最終的使用者及受益者，通常由社區(qū)居民、周邊組織、入住企業(yè)、游客等組成，其感受與看法往往易被忽略，但卻是評(píng)價(jià)一個(gè)改造項(xiàng)目有效程度的重要依據(jù)。

2、利益相關(guān)者的分類。依據(jù)米切爾法的屬性，即從老舊街區(qū)改造時(shí)間、空間、實(shí)施效果三維度上入手，確定老舊街區(qū)改造中所涉及到的利益相關(guān)者的三重屬性，即時(shí)間緊迫性、空間參與性、角色權(quán)力性。時(shí)間緊迫性有兩方面體現(xiàn)：一是在時(shí)間維度上，個(gè)人或某一群體對(duì)于改造工作是否有急切訴求；二是其訴求能夠引起改造工作的足夠重視。各級(jí)政府部門以及由社區(qū)居民、社區(qū)組織、店鋪經(jīng)營者組成的部分項(xiàng)目使用者符合這兩項(xiàng)要求，尤其是該街道店鋪經(jīng)營者擔(dān)心因改造時(shí)間過長而導(dǎo)致穩(wěn)定客源流失對(duì)其造成長期經(jīng)濟(jì)損失?？臻g參與性是指在空間維度上，個(gè)人或群體與改造對(duì)象實(shí)際關(guān)系的密切程度，即能否實(shí)際參與改造工作或?qū)謪^(qū)改造成果擁有享用權(quán)。在本次贛州釣魚臺(tái)街區(qū)改造中，除了負(fù)責(zé)報(bào)道的新聞媒體及流動(dòng)的社會(huì)組織外，均有不同程度的實(shí)際參與。角色權(quán)力性是指某一群體是否擁有影響街區(qū)改造項(xiàng)目決策的地位、能力和相應(yīng)手段。贛州釣魚臺(tái)街區(qū)改造項(xiàng)目是以政府為主導(dǎo)的街區(qū)改造，地方政府及社區(qū)居民，店鋪經(jīng)營者及參與改造流程的建筑類企業(yè)（開發(fā)商、勘察設(shè)計(jì)單位、施工承包商、監(jiān)理單位等）明顯具備該類屬性。

將梳理出的參與本次改造的全生命周期利益相關(guān)者按此三維度進(jìn)行分類，分為核心利益相關(guān)者、重要利益相關(guān)者、邊緣利益相關(guān)者。涉及三個(gè)方面的即為核心相關(guān)者，兩個(gè)方面的為重要相關(guān)者，其他為邊緣相關(guān)者。

在本次街區(qū)改造項(xiàng)目中，核心利益相關(guān)者為當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府部門、社區(qū)居民、店鋪經(jīng)營者，其中大部分店鋪經(jīng)營者本身也為該社區(qū)居民，僅小部分為租戶。重要利益相關(guān)者即參與此項(xiàng)改造的建筑類企業(yè)，包括策劃運(yùn)營機(jī)構(gòu)、勘察設(shè)計(jì)單位、施工承包商等。邊緣利益相關(guān)者為店鋪員工、社區(qū)組織、游客、流動(dòng)攤販、律師事務(wù)所等。

三、利益相關(guān)者的利益訴求

筆者在經(jīng)過初步實(shí)地調(diào)查后，詢問相關(guān)人員態(tài)度，通過歸納總結(jié)，繪制了利益訴求表，如表2 所示。從走訪可得知，贛州釣魚臺(tái)的常駐人群，主要是社區(qū)及周邊居民和游客，其中游客主要是附近高校人群以及外來務(wù)工人員。該類利益相關(guān)者對(duì)該次改造的期望并不高，認(rèn)為此次改造于他而言沒有直接利害關(guān)系，由于釣魚臺(tái)周圍商業(yè)街區(qū)眾多，對(duì)其消費(fèi)娛樂并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。當(dāng)追問其對(duì)此類街區(qū)的利益訴求時(shí)，95%的受調(diào)查者均提到了環(huán)境、衛(wèi)生、服務(wù)三個(gè)方面，環(huán)境包括街區(qū)環(huán)境和店內(nèi)環(huán)境，更多偏向于街區(qū)及店內(nèi)的裝修；衛(wèi)生是游客的一個(gè)強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)；服務(wù)可以分類為公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)，公共服務(wù)主要是指基礎(chǔ)設(shè)施和交通服務(wù)，商業(yè)服務(wù)主要指代商品供給和店員服務(wù)態(tài)度。（表2）

在實(shí)地調(diào)查過程中，由于小廣場(chǎng)涼亭等的加設(shè)，易發(fā)現(xiàn)贛州釣魚臺(tái)巷改造前后夜間受訪人員有明顯變化，在原本單純的年輕食客間出現(xiàn)了不少年邁老人帶孫子或是老人家們閑聊交談的組合。當(dāng)問及對(duì)贛州釣魚臺(tái)改造的看法時(shí)，他們對(duì)于本次的改造大都是比較滿意的，并對(duì)贛州的發(fā)展充滿信心。此類人群多為社區(qū)小區(qū)或附近居民，他們更多的談到了諸如歸屬感，鄰里間熱鬧樸實(shí)的情感需求，比起更熱鬧更繁華的商業(yè)街，他們或許更需要的反而是可以坐下娛樂閑聊的座椅。在對(duì)其鄰近街道的工作人員進(jìn)行采訪時(shí)，他們或多或少對(duì)此次改造有所耳聞，關(guān)注點(diǎn)則落在了改造的經(jīng)濟(jì)效益上，“路是變寬了，但是人卻是變少了”，可能由于改造周期略長亦或是周邊小商城、新建美食街的興起，改造后的釣魚臺(tái)引客能力稍有減弱。

查閱相關(guān)報(bào)道和文獻(xiàn)綜合可知，當(dāng)?shù)卣畬?duì)此次街區(qū)改造的利益訴求，主要體現(xiàn)在其經(jīng)濟(jì)效益、文化效益和社會(huì)效益上，其中尤為重視社會(huì)效益。

不同于一線城市的街區(qū)改造，在本次改造中出現(xiàn)了一個(gè)特殊的利益相關(guān)者，筆者依據(jù)米切爾法將其歸為了邊緣相關(guān)者，即流動(dòng)攤販。此類利益相關(guān)者也是曾經(jīng)贛州釣魚臺(tái)的常駐人員，現(xiàn)在于街區(qū)改造后已轉(zhuǎn)移陣地，由于附近中聯(lián)商城不斷地改進(jìn)擴(kuò)建及其本身的人流量，其生意看似并未受到較大影響，其利益訴求即經(jīng)濟(jì)效益。

綜上，大量老舊街區(qū)的改造正如火如荼地進(jìn)行著，其中不只包含深圳東門老街此類一線城市街區(qū)的改造，更多的是類似于贛州釣魚臺(tái)此種富含地域特色的小規(guī)模的街區(qū)改造，有著與大城市不同的風(fēng)土人情，不同的人員構(gòu)成，不同的改造需求。對(duì)于此種街區(qū)改造不可對(duì)一線城市的改造規(guī)劃生搬硬套，需于前期對(duì)相關(guān)人員尤其是當(dāng)?shù)鼐用裨儐柶涓脑炖嬖V求，再結(jié)合改造區(qū)域的地理位置等實(shí)際情況作出相應(yīng)規(guī)劃。筆者通過對(duì)贛州釣魚臺(tái)長時(shí)的資料分析及走訪調(diào)研，綜合出改造全生命周期的利益相關(guān)者，并對(duì)利益相關(guān)者按米切爾法進(jìn)行識(shí)別，將其分為核心相關(guān)者、重要相關(guān)者和邊緣相關(guān)者，再通過訪談及問卷形式，歸納總結(jié)其利益訴求。發(fā)現(xiàn)此地居民更注重舊時(shí)鄰里間的情感，比起更繁華更熱鬧的商業(yè)街，他們更需要一個(gè)可以散步閑聊的地方，并希望自己所在的城市能越來越好。