基層環(huán)評審批中的問題及對策分析

李品君　孫伊露

【摘? 要】論文通過對基層環(huán)評審批問題的分析，從完善環(huán)評審批相關(guān)制度及管理機制、進一步優(yōu)化環(huán)評審批前置許可要求、提高基層環(huán)評審批的效能水平、加強對基層環(huán)評服務(wù)市場的監(jiān)督管理、提高公眾在環(huán)評審批中的參與有效性等方面，研究基層環(huán)評審批問題的解決對策，期望為日后提高基層環(huán)評審批質(zhì)量和水平提供建議。

【關(guān)鍵詞】基層;環(huán)評;審批

【中圖分類號】X820.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2022）03-0140-03

1 引言

現(xiàn)階段，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益完善。各類建設(shè)項目在相應(yīng)的規(guī)劃區(qū)域有條不紊地開展，在國民經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。目前，環(huán)境影響評價制度改革日益深入，在符合規(guī)劃及相關(guān)政策文件要求的前提下預(yù)測建設(shè)項目施工期及運營期污染物排放量，旨在減少建設(shè)項目環(huán)境污染，為后期建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)管提供依據(jù)。在政策的深入實施下，環(huán)評審批制度不斷完善，加強生態(tài)環(huán)境準入管理，可提高市場評價標準，優(yōu)化營商環(huán)境，最終打通“綠水青山”和“金山銀山”的雙向轉(zhuǎn)化通道。綜上，環(huán)評審批關(guān)乎民眾的基礎(chǔ)生活和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，做好基層環(huán)評審批工作是環(huán)評審批的關(guān)鍵點。因此，論文展開基層環(huán)評審批問題與對策的研究，具有現(xiàn)實價值。

2 基層環(huán)評審批特點

2.1 政府主導(dǎo)

基層環(huán)評審批的特點比較鮮明，首先表現(xiàn)為政府主導(dǎo)。政府的主導(dǎo)性，主要表現(xiàn)為在基層環(huán)評審批工作中，基層政府作為政策的先行者，具有主導(dǎo)性地位[1]。工作開展中，政府部門需要不斷樹立和強調(diào)主導(dǎo)地位，提高政府公信力和權(quán)威性，有效結(jié)合技術(shù)與行政雙重審批工作，方能夠具體問題具體分析地做好環(huán)評審批工作。在此期間，基層政府始終有最終的審批權(quán)力。

2.2 審查專業(yè)與地方重視

基層環(huán)評審批的特點也表現(xiàn)在審查專業(yè)與地方重視。

第一，基層環(huán)評審批具有較強的專業(yè)性。通過對基層環(huán)評審批工作的分析，發(fā)現(xiàn)該項工作屬于技術(shù)性工作，涉及不少專業(yè)技術(shù)指標，審批對工作人員的技術(shù)要求較高[2]。在審批期間，也會用到各種先進的審查方法。無論是審查工作本身內(nèi)容還是審查需要用到的方法，都需要專業(yè)性，配備較強的專業(yè)技術(shù)人員。所以基層環(huán)評審批過程中，會聘請環(huán)評專家、專業(yè)第三方評估機構(gòu)，對環(huán)評內(nèi)容進行審查，確保環(huán)評審批的高效性。第二，地方政府部門比較重視基層環(huán)評審批?；鶎诱块T比較重視該項工作，主要是該項工作會關(guān)系到政府績效，也會影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

3 基層環(huán)評審批中存在的問題

3.1 環(huán)評審批的問責(zé)動機不足

通過對基層環(huán)評審批問題的分析，發(fā)現(xiàn)當前基層環(huán)評審批的問責(zé)動機存在明顯不足的問題。在信息化時代下，放管服改革日益深化。每項政策實施時，都會接受嚴格審查，環(huán)評審批制度隨之得到完善[3]。在基層環(huán)評審批工作中，各級政府部門基本形成閉環(huán)狀態(tài)，建設(shè)項目在相對完善的流程中，能夠保障審批工作的有序開展。分析可發(fā)現(xiàn)，環(huán)評審批的各環(huán)節(jié)處于持續(xù)改進的狀態(tài)，提高了審批的時效性。環(huán)評審批問責(zé)機制的建立，可在一定程度上增強審批人員的責(zé)任心，但隨之帶來的問題，是審批人員的積極性受到打擊，主要是部分審批人員在工作的同時，擔(dān)心發(fā)生問題會被追責(zé)，壓縮了審批人員的服務(wù)空間，會對環(huán)評審批的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

3.2 公眾缺乏對環(huán)評審批的重視

在環(huán)評審批中，公眾對審批工作有監(jiān)督的權(quán)利。通常來說，公眾在環(huán)評審批工作開展中，能以聽證會的方式聆聽環(huán)評審批報告內(nèi)容，實現(xiàn)對環(huán)評審批的監(jiān)督、評價。根據(jù)環(huán)評審批的監(jiān)督，可根據(jù)實際情況提出相對合理的建議或是意見。建設(shè)工程項目施工期間，環(huán)評審批部門需要積極與民眾交流，參考民眾的建議，具體問題具體分析地考慮問題，制定出相對科學(xué)的環(huán)評方案，為生態(tài)環(huán)境保護奠定堅實的基礎(chǔ)。不過，在多種因素的影響下，環(huán)評審批工作中的公眾參與度不強，公眾缺乏對環(huán)評審批的重視，沒有積極參與到環(huán)評審批監(jiān)督中，導(dǎo)致公眾在環(huán)評審批中的監(jiān)督作用流于形式，政府不能夠及時聽取公眾意見，在一定程度上制約了服務(wù)型政府的建設(shè)進程。

3.3 審批人員綜合素質(zhì)有待提升

在基層環(huán)評審批工作中，審批人員是直接接觸審批工作的人員。審批人員的綜合素質(zhì)，會對整個基層環(huán)評審批質(zhì)量和效率產(chǎn)生影響。在環(huán)評審批制度改革下，審批制度相對完善[4]。受相關(guān)部門缺乏對審批人員重視的影響，仍有部分審批人員的專業(yè)知識欠缺，環(huán)評審批能力不強，導(dǎo)致環(huán)評審批的效率有所下降。另外，缺乏與時俱進理念。在環(huán)評審批工作中，部分審批人員不能夠與時俱進地學(xué)習(xí)與環(huán)評相關(guān)的新知識、新規(guī)范或是新準則，導(dǎo)致環(huán)評審批的工作效率不高。

4 基層環(huán)評審批問題的解決對策

4.1 完善環(huán)評審批相關(guān)制度及管理機制

在解決環(huán)評審批問題時，要結(jié)合環(huán)評審批工作開展現(xiàn)狀，完善環(huán)評審批相關(guān)制度及管理機制。

第一，建立健全環(huán)評審批制度。早在2003年，我國就出臺了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》[5]。環(huán)評審批工作始終以該項法律內(nèi)容為主，在環(huán)保形勢不斷發(fā)生變化的情況下，該法律中的內(nèi)容已經(jīng)與現(xiàn)代環(huán)評審批工作不符。在2016年，全國人大提出了關(guān)于《環(huán)評法》的修正草案，并且經(jīng)會議通過。綜合來看，基層環(huán)評審批工作要充分加強對法律法規(guī)的重視，基于現(xiàn)有與環(huán)評審批相關(guān)的法律法規(guī)，分析法律法規(guī)中存在的缺陷或是漏洞，結(jié)合新時代環(huán)保需求，及時更新環(huán)評審批內(nèi)容并將其納入法規(guī)中，用于對環(huán)評審批法規(guī)的完善。以此，為環(huán)評審批工作的有序開展提供法律依據(jù)。第二，完善環(huán)保管理機制。結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護理念，完善環(huán)保垂直管理機制[6]。該機制主要應(yīng)用于省級以下區(qū)域，是環(huán)保改革的重要舉措。在垂直管理下，地方政府部門并不能直接干預(yù)環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保部門能夠真正落實與環(huán)評審批相關(guān)的政策內(nèi)容，通過監(jiān)督的方式及時發(fā)現(xiàn)環(huán)保力度不強的地方政府，提高環(huán)保執(zhí)法力度。第三，加強對地方環(huán)評審批的重視。基層政府可設(shè)置獨立部門，配備相應(yīng)的技術(shù)人員，專門對環(huán)評報告進行評審，使審批、技術(shù)評估兩項目工作有效分離，減少工作量，提高環(huán)評審批的工作效率。第四，組建優(yōu)秀環(huán)評審批人才隊伍。通過面向全社會招聘的方式，吸引更多優(yōu)秀的審批人才進入基層政府環(huán)評審批部門，定期對環(huán)評審批人員展開培訓(xùn)，包括審批技術(shù)、專業(yè)審批技能、注意事項及職業(yè)道德素養(yǎng)等，從整體上提高環(huán)評審批人員的能力，為基層環(huán)評審批工作提供人才保障。

4.2 進一步優(yōu)化環(huán)評審批前置許可要求

基層環(huán)評審批工作開展中，應(yīng)進一步優(yōu)化環(huán)評審批前置許可要求。市場經(jīng)濟體制下，基層環(huán)評審批工作前置許可要求較多，流程復(fù)雜，會影響審批效率。為此，可結(jié)合新時代環(huán)評審批工作開展現(xiàn)狀，將不必要的前置許可文件取消，提高環(huán)評審批效能。

第一，減少前置許可。無論是國家法規(guī)中，還是地方政府文件中，都或多或少地涉及環(huán)評審批前置許可要求。環(huán)評審批工作前置許可條件冗雜，不符合現(xiàn)階段環(huán)保形勢[7]。針對此種現(xiàn)象，基層政府部門可適當取消環(huán)評審批前置文件，包括建設(shè)項目及環(huán)評審批預(yù)審意見、試生產(chǎn)及執(zhí)行標準等批復(fù)文件。國家法規(guī)中保留環(huán)評審批前置許可的相關(guān)要求，允許容缺受理，刪減不必存在的前置程序，以此達到提高環(huán)評審批效率的目的。第二，試行環(huán)評審批承諾備案制。在經(jīng)濟新常態(tài)下，基層政府部門可基于建設(shè)項目環(huán)評審批現(xiàn)狀，試行環(huán)評審批承諾備案制。具體來說，建設(shè)項目單位在辦理手續(xù)時，可憑借獲取的意見書，到有關(guān)部門辦理審批手續(xù)。在此期間，基層環(huán)保部門可結(jié)合其他部門的文件，對建設(shè)項目單位實施容缺受理，可有效節(jié)省流程和時間。不過，環(huán)評審批手續(xù)并不可用意見書替代，也就是說建設(shè)項目單位僅可憑借意見書減少審批流程，但不能夠直接跳過獲取審批手續(xù)的環(huán)節(jié)。第三，重視區(qū)域化評估評審?；鶎诱块T可對區(qū)域環(huán)評審批內(nèi)容進行分析，從環(huán)評審批流程簡化方面，提出與地方環(huán)評審批相符合的評估評審方案，在對審批前置許可要求進行優(yōu)化的同時，提高環(huán)評審批效率。

4.3 提高基層環(huán)評審批的效能水平

在基層政府公信力中，審批效率是影響政府公信力的重要因素。為此，基層環(huán)評審批工作期間要充分提高環(huán)評審批的效能水平。

第一，采取一站式辦理?；鶎迎h(huán)評審理工作開展中，可在行政服務(wù)科納入行政審批職能，設(shè)置辦公窗口。同時，環(huán)保部門在設(shè)置辦公窗口時，要合理授權(quán)，做到受理、審批的一站式辦理，嚴禁受理與辦理出現(xiàn)在兩個窗口的現(xiàn)象。通過此種方式，縮短建設(shè)項目單位的審批時間。另外，也可積極利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，開展網(wǎng)上審批工作，由基層政府構(gòu)建信息共享平臺，提高信息共享性，做到對建設(shè)項目單位的跟蹤服務(wù)。第二，重視環(huán)評審查?；鶎诱块T可設(shè)審查小組，定期審查環(huán)評審批項目，根據(jù)建設(shè)項目對環(huán)境的污染情況，將其劃分為不同的種類，簡化項目審批程序。第三，開通綠色審批通道。基層政府部門可結(jié)合建設(shè)項目類型及性質(zhì)，對民生工程、污染防治工程及城市基建工程開通綠色審批通道。具體來說，建設(shè)項目需要由市級環(huán)保部門審批時，要對審批程序進行簡化，盡量在最短時間內(nèi)給予審批;建設(shè)項目需要由上級部門審批時，要積極與上級部門溝通，縮短審批時間。針對綠色通道審批項目，要及時將環(huán)評審批結(jié)果公布出來，使公民行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第四，環(huán)評審批函審。有部分建設(shè)項目比較簡單，對環(huán)境的影響比較少，可選擇函審方式，從技術(shù)層面對項目進行審查。借助現(xiàn)代化技術(shù)手段，由專家在靈活的時間內(nèi)審查建設(shè)項目，實現(xiàn)對環(huán)評審批時限的縮短。

4.4 加強對基層環(huán)評服務(wù)市場的監(jiān)督管理

基層環(huán)評審批工作開展過程中，務(wù)必要加強對基層環(huán)評服務(wù)市場的監(jiān)督管理。

第一，重視對環(huán)評審批文件編制質(zhì)量的審查。對于受理的環(huán)評文件而言，基層環(huán)保部門要著重審查文件的質(zhì)量，利用先進的軟件及技術(shù)，深入分析環(huán)評文件中的數(shù)據(jù)，對于出現(xiàn)數(shù)據(jù)遺漏、誤差等現(xiàn)象的文件，均納入不符合環(huán)境準入門檻文件中，不予批準，責(zé)令環(huán)評文件相關(guān)編制單位重新整理數(shù)據(jù)，在限定期限內(nèi)對差錯進行整改。若環(huán)評文件中有因選址不當而影響環(huán)評內(nèi)容的現(xiàn)象，基層環(huán)保部門要及時向上級報告，從客觀層面上提出處理意見。第二，重視環(huán)評單位人員資質(zhì)[8]。對建設(shè)項目進行審批時，要選擇專業(yè)知識豐富、能力較強的負責(zé)人參與到環(huán)評審批報告中，對于不參加會議的人員或是不對內(nèi)容進行報告的人員，取消其參與技術(shù)評估會的資格，由此造成的損失自行承擔(dān)。第三，提高環(huán)評機構(gòu)的監(jiān)督力度?；鶎迎h(huán)保部門要定期對環(huán)評機構(gòu)進行監(jiān)督、檢查，具體監(jiān)督內(nèi)容應(yīng)包括環(huán)評機構(gòu)的工作內(nèi)容、質(zhì)量、資質(zhì)條件等，提高環(huán)評機構(gòu)工作質(zhì)量。第四，成立專門監(jiān)督小組[9]。小組成員由基層環(huán)保各下級部門成員組成，小組直接歸環(huán)保部門負責(zé)人管理，定期對環(huán)評審批進行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題及時上報，以此提高基層環(huán)評審批效率及質(zhì)量。

4.5 提高公眾在環(huán)評審批中的參與有效性

參與權(quán)與知情權(quán)，是公眾基本權(quán)利[10]。在基層環(huán)評審批工作中，要充分提高公眾在環(huán)評審批中的參與有效性。

第一，對公眾參與的環(huán)評審批內(nèi)容加以規(guī)范。目前，公眾環(huán)保意識不斷提升，原本環(huán)評審批工作中的公眾參與內(nèi)容，與新時代公眾的知情權(quán)需求存在不符現(xiàn)象?；诖耍鶎迎h(huán)保部門可結(jié)合地方環(huán)?，F(xiàn)狀，出臺操作性強的法律文件，在文件中對公眾參與環(huán)評審批的內(nèi)容進行規(guī)范，明確規(guī)定公眾參與環(huán)評審批的時間、參與的方式及范圍等。第二，提高公眾在環(huán)評審批參與中的造假懲罰力度。嚴格審查、核實公眾參與環(huán)評審批的真實性，若發(fā)現(xiàn)公眾參與中存在回訪失聯(lián)、調(diào)查表信息失真等現(xiàn)象，要在查找到造假人員后，對其進行懲罰，包括繳納罰款、記入社會誠信檔案等方式，以此達到震懾目的，維護公眾合法權(quán)益。第三，合理宣傳和引導(dǎo)環(huán)評審批?；鶎迎h(huán)保部門可發(fā)揮主觀能動作用，積極與公眾互動，借助互聯(lián)網(wǎng)時代下的各種新媒體，實現(xiàn)對環(huán)評審批的宣傳，使公眾能夠?qū)Νh(huán)評審批有正確的認識和了解。第四，完善信息公開機制?；鶎诱块T要積極引導(dǎo)公眾參與到環(huán)評審批工作中，確定環(huán)評審批的內(nèi)容[11]。根據(jù)環(huán)評審批工作現(xiàn)狀，將審批結(jié)果全面公開，使公眾能夠從比較全面的角度了解并掌握環(huán)評審批情況，有效維護公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，為公眾提供行使監(jiān)督權(quán)的機會。

5 結(jié)語

近年來，城市基層設(shè)施建設(shè)體系日益完善。在新的發(fā)展環(huán)境中，建筑工程項目數(shù)量不斷增多，建設(shè)規(guī)模有所擴大。在建筑工程項目施工期間，不可避免會對環(huán)境產(chǎn)生影響。目前，社會各界已經(jīng)開始加強對建設(shè)項目環(huán)境評價的重視。雖然我國環(huán)境影響評價審批已經(jīng)取得顯著成效，但受多種因素的影響，基層環(huán)評審批工作中仍因不合理問題而使審批效率有所下降。通過本研究，能夠為日后提高基層環(huán)評審批質(zhì)量及效率提供相應(yīng)建議。

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【作者簡介】李品君（1987-），女，江蘇張家港人，工程師，從事環(huán)境管理與監(jiān)測研究。

Analysis of Problems and Countermeasures in the Examination and Approval of

Grassroots Environmental Impact Assessment

LI Pin-jun， SUN Yi-lu

【Keywords】grassroots; environmental impact assessment; examination and approval

【Abstract】Through the analysis of the problems of grassroots environmental impact assessment examination and approval， this paper studies the solutions to the problems of grassroots environmental impact assessment examination and approval， such as perfecting related system and management mechanism of environmental impact assessment examination and approval， further optimizing the pre-approval requirements for environmental impact assessment examination and approval， improving the efficiency level of grassroots environmental impact assessment examination and approval， strengthening the supervision and management of grassroots environmental impact assessment service market， improving the effectiveness of public participation in the environmental impact assessment examination and approval， and hopes to provide suggestions for improving the quality and level of grassroots environmental impact assessment examination and approval in the future.