放大縣城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要載體功能

張銳

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）中所提出的“健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制”不僅明確表達(dá)了農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移高質(zhì)量推進(jìn)的政策方向，并且清晰展示了人口城鎮(zhèn)化的終極目標(biāo)，而縣城作為承接農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要載體，無疑可以對人口市民化給予更為充分的賦能。

地理區(qū)域上的縣城概念除了行政縣的縣城外，還應(yīng)該包括縣級市的城區(qū)，二者不僅是公共資源與環(huán)境設(shè)施的重要載體，也是產(chǎn)業(yè)配置再造的重要空間，更是人口城鎮(zhèn)化的最直接牽引力量。按照國家發(fā)改委的最新數(shù)據(jù)，至2021年底，我國1472個縣的縣城和394個縣級市的城區(qū)常住人口為2.5億，占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，而且接下來縣城還有可能對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口釋放出更大的的承接能量。

從更宏觀的數(shù)據(jù)看，目前我國城鎮(zhèn)化率64.72%，但這指的是常住人口城鎮(zhèn)化率，而與此相關(guān)的戶籍人口城鎮(zhèn)化率其實(shí)只有46.7%，說明多達(dá)18%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是以人戶分離的方式存在著，自身的農(nóng)民身份并沒有發(fā)生轉(zhuǎn)換。沒有城市戶籍就難以產(chǎn)生歸屬感，更不能平等地享受所在城市配給的公共資源服務(wù)，當(dāng)然對破解傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所能發(fā)揮的作用也就相當(dāng)有限，畢竟長達(dá)44年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程還是留下了超過53%的農(nóng)村戶籍人口。正是如此，《意見》特別提出了人口市民化的概念，且其背后隱藏的含意是，人口市民化與人口城鎮(zhèn)化的基本同步既是城鎮(zhèn)化的本有之意，也更能切合與凸現(xiàn)出城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量主題。

大中型城市依舊還是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要承載地，但不得不承認(rèn)的是，日益泛起的“城市病”以及不斷增升的生活成本在這些地方尤其是大城市早已分別形成了農(nóng)業(yè)人口進(jìn)一步轉(zhuǎn)移的強(qiáng)大斥力與無形阻力。來自國家統(tǒng)計局的最新分析報告指出，城市規(guī)模越大，升學(xué)、費(fèi)用和高考問題越突出，而且500萬以上人口的大城市這些問題更加顯著，尤其是對于那些沒有當(dāng)?shù)爻鞘袘艨诘霓r(nóng)民工來說，所及問題的難度就更大;同時，城市規(guī)模越大，農(nóng)民工的歸屬感越低，其中在500萬人以上大城市中的歸屬感比例不到17%。

與大中型城市相比，縣城在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面具有諸多明顯優(yōu)勢。除了入戶門檻完全拆除之外，目前縣城還是農(nóng)民購房的主要聚集地，有了屬于自己的住所就等于有了安身立命之基，只要產(chǎn)生較為理想的外部條件便可觸發(fā)出農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的動機(jī);另一方面，選擇縣城作為市民化身份的轉(zhuǎn)換地也更能充分滿足農(nóng)民的傳統(tǒng)近緣關(guān)系訴求，即地緣上縣城相較大中城市而言距離自己出生地的鄉(xiāng)村最近，更便于回家看看，同時在親緣上還能與親戚繼續(xù)保持經(jīng)常走動的關(guān)系，而不像定居在大中城市那樣生出彼此不再往來的無奈與遺憾。

鄉(xiāng)村振興將是接下來中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略主題，基于有利的政策導(dǎo)向，將有更多的外出農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，這些已經(jīng)習(xí)慣了城市基本節(jié)奏的“新市民”一方面出于充分利用本土資源和降低經(jīng)營成本的考慮會將生產(chǎn)與服務(wù)基地放在鄉(xiāng)村，但同時更多的人為了生活便利可能會選擇在縣城居住，而且這種短距離的流動遷移方式也能做到享受城市生活與致力創(chuàng)業(yè)兩不誤，在由于多方面條件制約而未能獲得大中城市戶籍的前提下，縣城將是創(chuàng)業(yè)型農(nóng)民工落戶的理想之地。

還有一種趨勢值得特別注意，從10年前開始，農(nóng)民工跨省流動便已出現(xiàn)拐點(diǎn)，相反省內(nèi)流動的現(xiàn)象日益加劇，占比上升到目前的近60%;另外，在截至2021年底的2.93億農(nóng)民工中，留在自己家鄉(xiāng)附近打工的增至1.21億人，占了四成還多，而流出本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外的農(nóng)民工比例則從10年前的63.31%下滑至2021年的58.71%。這種情況說明，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口正在從原有的異地流動為主切換為就地流動為主，如果能夠充分利用人口流動的近域化趨勢在政策上予以有效引導(dǎo)，很大程度上便可將縣城打造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的更厚實(shí)載體。

的確，眼下縣城的戶籍含金量所表現(xiàn)出吸引力與粘連度還不夠，之所以如此，就是與大中城市相比，縣城存在著系統(tǒng)化的短板弱項(xiàng)，除了不少縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，規(guī)模企業(yè)較少，就業(yè)崗位創(chuàng)造能力有限與薪金待遇較低之外，市政公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給不足以及公共服務(wù)產(chǎn)品的短缺都是弱化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿的“硬傷”，按照官方數(shù)據(jù)，與地級及以上城市城區(qū)相比，縣城固定資產(chǎn)投資要少50%左右，人均供水普及率低3個百分點(diǎn)，燃?xì)馄占奥实?個百分點(diǎn)，污水處理率低2個百分點(diǎn)，綠化覆蓋率要少5個百分點(diǎn)。

其實(shí)，對于歷來務(wù)實(shí)的農(nóng)民來說，增強(qiáng)他們在縣城落戶的意愿，首先就是要讓其在縣城有自家房屋可住。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，目前在縣城已經(jīng)購買房屋的農(nóng)業(yè)人口不到3%，絕大部分進(jìn)城農(nóng)民還是以租房為主，穩(wěn)定性極差。另外，雖然縣城的房價要比大中城市低了許多，但一次性也要拿出數(shù)十萬購房款的農(nóng)戶家庭還是少之又少。為此有必要在縣城針對農(nóng)民購房推行差異化政策，比如可以支持共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)，幫助縣城無房常住人口中有一定支付能力、買不起商品住房的群體擁有產(chǎn)權(quán)住房，在保留宅基地產(chǎn)權(quán)歸集體所有的基礎(chǔ)上允許農(nóng)戶與縣城市民進(jìn)行房屋置換，以及對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)但到縣城購房的農(nóng)民工提供適度住房補(bǔ)貼等。

滿足了有房可住的要求，還須讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在縣城有適合工作可干，對此必須增強(qiáng)縣城的產(chǎn)業(yè)就業(yè)承載與容納能力。按照《意見》所指，縣城分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城和生態(tài)功能區(qū)縣城四類，各自應(yīng)當(dāng)依據(jù)特殊定位發(fā)展對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶動能力強(qiáng)與就業(yè)容量大的特色產(chǎn)業(yè)，如在大城市周邊縣城主動承接一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地和專業(yè)市場，在專業(yè)功能縣城發(fā)展先進(jìn)制造和商貿(mào)流通，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城集聚發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，在生態(tài)功能區(qū)縣城培育休閑度假、特色民宿、養(yǎng)生養(yǎng)老等文化旅游業(yè)，同時要加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的技能培訓(xùn)，提高與市場需求契合度。

如果說有自家房屋可住能夯實(shí)人口市民化根基的話，那么有適合工作可干則能對人口市民化形成穩(wěn)固定力，同時包括《意見》中所提出的推進(jìn)縣級醫(yī)院提標(biāo)改造和依托縣級醫(yī)院建設(shè)縣級急救中心、推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校擴(kuò)容增位與全面改善縣域辦學(xué)條件、擴(kuò)大普惠養(yǎng)老床位供給和發(fā)展普惠性托育服務(wù)，以及完善公共圖書館等場館功能和建設(shè)全民健身中心與戶外運(yùn)動公共服務(wù)設(shè)施等，有效擴(kuò)大與增進(jìn)縣城民生福祉，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有優(yōu)質(zhì)服務(wù)可享則必然能夠帶來農(nóng)業(yè)人口市民化數(shù)量的顯著增加。

雖然縣城的行政層級低，但居民消費(fèi)升級有著如大中城市的同樣強(qiáng)勁之勢，尤其是公眾的精神文化需求更呈現(xiàn)出多元化局面，為此，讓縣城民眾有美麗景觀可賞同樣是拉動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要牽引。按照《意見》所指，在縣城不僅要保留歷史肌理、空間尺度與景觀環(huán)境，還要活化利用歷史建筑和工業(yè)遺產(chǎn)，同時要建設(shè)街心綠地、綠色游憩空間、郊野公園，并完善垃圾收集處理體系和增強(qiáng)污水收集處理能力，全面提升縣城人居環(huán)境質(zhì)量。

無論是商品住房的建筑與構(gòu)造，還是產(chǎn)業(yè)基地的鋪展與擴(kuò)張，抑或是各種服務(wù)與景觀設(shè)施的搭建與完善，任何一個與推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化緊密相關(guān)的工程其實(shí)都離不開資金與土地資源的有效配給，《意見》就此提出了兩大激勵機(jī)制，即建立健全省以下財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，重點(diǎn)支持吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶多的縣城;建立健全省以下城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制，專項(xiàng)安排與進(jìn)城落戶人口數(shù)量相適應(yīng)的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)。以此為基礎(chǔ)，筆者認(rèn)為還有必要建立財政性建設(shè)資金與吸納落戶較多縣城的基礎(chǔ)設(shè)施投資補(bǔ)助掛鉤機(jī)制，由此更有力與更有效地推動縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面以及環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級擴(kuò)能。