新規(guī)定下的基層經(jīng)濟責任審計難點和思路

王文菊

2019年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳修訂出臺了《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（以下簡稱新《規(guī)定》），這次修訂是全面貫徹落實黨的十九大、十九屆二中、三中全會精神和中央審計委員會會議精神的重要舉措，是適應審計管理體制改革、完善審計監(jiān)督體系的迫切需要，為基層審計機關開展經(jīng)濟責任審計工作、提高經(jīng)濟責任審計水平提供了基本依據(jù)和制度保障，具有十分重要的意義。新《規(guī)定》明確了經(jīng)濟責任審計工作的指導思想，充實完善了審計程序，優(yōu)化了組織協(xié)調(diào)功能，規(guī)范了審計計劃管理、審計實施、審計結(jié)果運用等工作流程，進一步規(guī)范和完善經(jīng)濟責任審計工作，然而審計實踐中存在的諸多問題與新《規(guī)定》的要求有較大差距，亟需盡快解決。

新《規(guī)定》對經(jīng)濟責任審計的新要求

新《規(guī)定》共7章52條，核心修改內(nèi)容是堅持和加強黨對審計工作的集中統(tǒng)一領導，并按照機構(gòu)改革后審計機關權責關系增加審計委員會辦公室這一實施主體。明確要求建立健全經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議制度，規(guī)范經(jīng)濟責任審計項目計劃管理和審計結(jié)果報送制度，對審計評價提出具體要求，增加了審計結(jié)果反饋環(huán)節(jié)。

新《規(guī)定》要求，新時期經(jīng)濟責任審計應當具備大局觀念和宏觀視角，深刻理解黨和國家經(jīng)濟方針政策、上級決策部署以及地區(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展的歷史脈絡，主動轉(zhuǎn)換思維，承擔起對被審計單位經(jīng)濟活動“精準畫像”的職能和定位，準確評價被審計單位領導干部經(jīng)濟責任的履行情況;還要求強化對審計監(jiān)督與服務相結(jié)合的認知，從一般履職向責任擔當轉(zhuǎn)變，以審計監(jiān)督為契機，將審計經(jīng)驗和技術運用于被審計單位的內(nèi)部控制提升，不斷提升和拓寬審計服務中心大局的視野。

經(jīng)濟責任審計實踐中的難點

（一）重點難以確定。經(jīng)濟責任審計的主要內(nèi)容包括本單位貫徹執(zhí)行國家方針、政策和決策部署，推動經(jīng)濟社會和事業(yè)發(fā)展，重大經(jīng)濟事項決策執(zhí)行和效果，財政資金管理使用分配、風險防控、黨風廉政責任落實以及審計整改等多個方面。經(jīng)濟責任的審計內(nèi)容多，涵蓋單位的方方面面，既有宏觀方面貫徹執(zhí)行國家方針、政策，單位規(guī)劃制定及執(zhí)行效果等內(nèi)容，又有微觀方面財政財務管理、資金資產(chǎn)管理使用情況等具體事項。審計實踐中如何根據(jù)被審計單位的職能定位、業(yè)務特點確定審計方向，有側(cè)重點地開展審計工作是經(jīng)濟責任審計成功與否的關鍵，既是重點，更是難點。

（二）責任難以界定。新《規(guī)定》對領導干部承擔直接責任和領導責任的各種表現(xiàn)形式進行了詳細說明，但在審計實踐中責任難以界定的現(xiàn)象普遍存在：一是對領導干部的領導責任、直接責任界定標準不好把握，定責資料缺失較為普遍，難以形成有效證據(jù)鏈。如審計機關很難取得能證明“授意、指使、強令、縱容、包庇”以及在民主決策時“多數(shù)人是否同意”等相關證據(jù)，被審計單位相關會議紀要或反應決策過程的書面資料等記錄多數(shù)較為粗略，表述較含糊，內(nèi)容不完整，不能全面反映審計事項決策全部過程，責任界定存在很大難度;二是對延伸審計下屬單位時發(fā)現(xiàn)問題的責任認定存在難度。如對水利、農(nóng)業(yè)等下屬單位較多的系統(tǒng)（部門）領導干部進行經(jīng)濟責任審計時，根據(jù)相關規(guī)定，可以適當延伸審計部分下屬單位，選擇與被審計干部權力運行和責任落實情況有關的下屬單位或分管單位進行審計。但在審計中，難以按照“權力、責任”對應開展審計，尤其是按照規(guī)定主管部門已對下屬單位進行了督導檢查，但審計時又發(fā)現(xiàn)下屬單位在財務核算、資產(chǎn)管理等方面存在違規(guī)情況，做為主管領導已經(jīng)履行了監(jiān)督職責，且下屬單位有獨立的法人對單位財務負責，此時對主管部門領導干部的責任就難以界定。

（三）審計評價難以把握。審計評價是經(jīng)濟責任審計的核心環(huán)節(jié)。按照審計相關規(guī)定要求，應堅持運用多種方法，在審計范圍內(nèi)對被審計領導干部履行經(jīng)濟責任情況作出客觀公正、實事求是的評價;還要結(jié)合“三個區(qū)分開來”要求，全面、辯證、客觀地看待問題，審慎做出評價和結(jié)論。但在審計中，因被審計單位工作任務多、涵蓋范圍廣，審計人員需要從繁雜的信息中總結(jié)、提煉出反映領導干部任職期間經(jīng)濟責任履行情況的總體評價，還需要劃分現(xiàn)任責任與歷史責任，分清遺留問題和任期問題，不但要防止離任者將責任推給前任者，還要防止將任職期間的經(jīng)濟責任推到繼任者身上。受審計人員自身業(yè)務素質(zhì)、審計時限、審計資料完整程度等因素綜合影響，審計評價難以百分之百達到客觀公正、實事求是。

改進經(jīng)濟責任審計的思路

（一）深刻把握審計內(nèi)涵，找準審計切入點。準確把握經(jīng)濟責任審計的內(nèi)涵，是做好經(jīng)濟責任審計的基礎。開展經(jīng)濟責任審計，要通過宏觀和微觀兩個方面，以領導干部任期內(nèi)經(jīng)濟活動中權力運行和責任落實情況為重點，圍繞政策措施落實、重大項目建設管理，國有資產(chǎn)的管理使用，以及單位財務收支、財物管理制度執(zhí)行、個人廉潔從政等方面開展審計，同時根據(jù)被審計單位的業(yè)務特點，明確審計重點。在具體審計工作中，要立足領導干部的崗位職責，通俗講就是圍繞領導干部“應該干什么、干了什么、怎么干的、干的效果”這條主線去審計。在審計組織中可以設政策審計小組和資金審計小組分工負責。政策組主要解決“應該干什么”的問題，收集該行業(yè)的各級相關政策及規(guī)定、權責清單和目標考核等資料，找準審計重點和風險點，起到引領指導作用;資金組主要審核“干了什么、怎么干的、干的效果”，從經(jīng)費預算、專項資金和重點項目建設資金上進行查證，以資金流向為主線，通過檢查資金分配決策程序、是否專款專用、有無擠占挪用損失浪費以及績效發(fā)揮等情況，審查經(jīng)濟責任履職情況。在實施中，還可以積極借鑒巡查報告、督查通報、組織部門的鑒定報告等內(nèi)容，盡快找到切入點，高效完成審計。

（二）嚴格審計程序，提升審計質(zhì)量。經(jīng)濟責任審計程序，是審計人員必須遵循的操作規(guī)程。

一是注重審前調(diào)查，編制合適的審計實施方案。審前調(diào)查要充分仔細，認真了解被審計單位的基本情況、職能、工作重點、任務完成、債權債務、資產(chǎn)管理等內(nèi)容，編制科學、精準的實施方案，實施方案要體現(xiàn)實用性、針對性和指導性。

二是堅持客觀公正，全面調(diào)查取證。經(jīng)濟責任審計發(fā)現(xiàn)問題往往需要對領導干部界定責任，要求在審計取證時，既要客觀公正，還要全面充分。審計證據(jù)要以事實為依據(jù)，在調(diào)查取證時，杜絕先入為主的思想，全面細致地收集全部相關證據(jù)，收集的證據(jù)要符合充分性、適當性、相關性和可靠性等要求，形成完整的證據(jù)鏈條。

三是總結(jié)分析，撰寫高質(zhì)量審計報告。要對收集的證據(jù)進行充分詳細的分析匯總，根據(jù)查明的事實合理得出審計結(jié)論。對于存在的問題既要就“事”論“事”，更要以“事”論“人”，只有把人和事聯(lián)系起來，才能對被審計單位領導干部工作開展、內(nèi)部控制等做出評價，向報告使用者提供內(nèi)容可信可靠 、真實完整的審計報告。

四是提出有效審計建議。建議要有針對性，可操作性，要能幫助被審計單位完善制度、體制上的漏洞，推動被審計單位工作提質(zhì)增效，真正做到以審促幫的作用。

五是落實審計整改。建立審計整改督促落實機制，對于審計發(fā)現(xiàn)的問題，督促被審計單位及時整改，做到邊審邊改，以審促改，閉環(huán)管理。

（三）創(chuàng)新審計方法，優(yōu)化組織方式。審計方法選用適當不但節(jié)省人力物力、提高效率，還能有效緩解審計機關審計任務重與審計力量嚴重不足的矛盾。

首先，要科學謀劃審計項目。年初應當加強與干部管理部門協(xié)調(diào)溝通，發(fā)揮聯(lián)席會議制度作用，統(tǒng)籌考慮人力、物力、財力等多方面因素科學制定審計項目計劃。

其次，要加強審計信息化運用。在審計過程中積極探索大數(shù)據(jù)技術在經(jīng)濟責任審計工作中的運用，總結(jié)積累審計業(yè)務需求，探索審計思路方法，大膽運用新技術。重點選擇在數(shù)據(jù)量大、結(jié)構(gòu)復雜、更新頻率高的項目開展，例如涉及醫(yī)療、社會保障、國土資源等方面對象的項目，集中計算機力量進行精準突破，提高基層審計信息化程度。

第三，要樹立“一盤棋”理念。加強審計項目和審計組織方式創(chuàng)新，將經(jīng)濟責任審計與常規(guī)財政財務收支審計、預算執(zhí)行審計相結(jié)合，充分利用單位內(nèi)部審計工作和社會審計工作結(jié)果，加強不同類型審計項目統(tǒng)籌融合，完善審計成果共享機制，提高審計監(jiān)督整體效能。

（四）加強自身建設，提高審計專業(yè)水平。不斷提升專業(yè)能力，是做好審計工作的必然要求。新《規(guī)定》的出臺，對審計工作提出了更新的要求，對審計人員的專業(yè)素養(yǎng)也提出了更高的要求。

第一，要端正學習態(tài)度，變“要我學”為“我要學”。要以學促干，在學中干，在干中學，真正做到愛學、真學、深學，不斷自我“充電”。

第二，要好學善思，及時總結(jié)。在學習和實踐中逐步掌握系統(tǒng)的思考方法和高效的工作方法，錘煉精湛的審計業(yè)務能力，成為復合型審計人才。

第三，結(jié)合實際，創(chuàng)新方式?；鶎訉徲嫏C關受限于工作任務的壓力，脫產(chǎn)學習比較困難，可以結(jié)合工作實際，采取以老帶新、以審代培、輪崗交流、掛職鍛煉、參加大型審計項目、鼓勵參加職稱和學歷考試等方式，幫助干部成才。

第四，要培育學習氛圍，樹立終身學習意識?？梢栽跈C關例會上組織集中學習，組織開展知識競賽、考試測試、案例解讀等，營造學習型氛圍。個人要根據(jù)項目安排，對要審計單位的相關法律法規(guī)、單位職能、主要工作等資料進行系統(tǒng)學習，豐富知識機構(gòu)，為審計打好基礎。