新加坡的城市可持續(xù)發(fā)展路徑研究

王 勤

伴隨著世界工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，各國(guó)主要城市得以空前的繁榮和發(fā)展，城市成為各類資源和人口的聚集地，但同時(shí)也面臨著一系列難題，因而城市可持續(xù)發(fā)展成為全球性問(wèn)題。2015年，聯(lián)合國(guó)推出可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs），其中第11個(gè)發(fā)展目標(biāo)提出建設(shè)包容、安全、有抵御災(zāi)害能力和可持續(xù)的城市和社區(qū)。在世界各國(guó)城市發(fā)展中，新加坡較早提出城市可持續(xù)發(fā)展的理念，制定和實(shí)施了城市發(fā)展計(jì)劃與政策，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

新加坡海島型城市發(fā)展的特色

新加坡城市發(fā)展史是一部從荒涼的漁村到自由貿(mào)易港再跨入現(xiàn)代化和國(guó)際化城市的歷史。1959年新加坡取得自治，1965年正式獨(dú)立。這一時(shí)期，新加坡的轉(zhuǎn)口貿(mào)易急劇衰退，人口劇增，失業(yè)嚴(yán)重，許多人居住在貧民窟和棚戶區(qū)，城市面臨著嚴(yán)酷的生存問(wèn)題。建國(guó)以后，新加坡政府制定了以工業(yè)化為中心的城市發(fā)展戰(zhàn)略，以工業(yè)化帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)多元化和基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，并邁向國(guó)際化的大都市。

第一，以工業(yè)化帶動(dòng)城市現(xiàn)代化和多元化發(fā)展。20世紀(jì)50年代末，新加坡開(kāi)始了工業(yè)化進(jìn)程，利用戰(zhàn)后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)移的有利時(shí)機(jī)，引進(jìn)跨國(guó)公司資本與技術(shù)，興建裕廊工業(yè)區(qū)，發(fā)展面向出口工業(yè)，逐步形成了以煉油業(yè)、電子電器業(yè)、造船和修船以及鉆井平臺(tái)制造業(yè)為主的制造業(yè)結(jié)構(gòu)，并帶動(dòng)對(duì)外貿(mào)易、交通運(yùn)輸、金融和旅游業(yè)等部門快速發(fā)展，促成城市經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展。新加坡最先建成亞洲最大的集裝箱碼頭，1975年興建了當(dāng)時(shí)亞洲最先進(jìn)的樟宜國(guó)際機(jī)場(chǎng)；1968年創(chuàng)立了亞洲美元市場(chǎng)，鼓勵(lì)跨國(guó)銀行和金融機(jī)構(gòu)到新加坡從事離岸金融業(yè)務(wù)，進(jìn)而確立了國(guó)際金融中心的地位；新加坡興建世界一流的旅游基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造良好的旅游環(huán)境，使旅游業(yè)成為重要的產(chǎn)業(yè)部門。20世紀(jì)80年代中期，新加坡提出將先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)作為推動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的兩大引擎，大力發(fā)展國(guó)際服務(wù)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從勞動(dòng)密集型向資本密集型、技術(shù)密集型到知識(shí)密集型轉(zhuǎn)變?？缛?1世紀(jì)，新加坡加快城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，2009年提出經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的決策，2016年推出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型計(jì)劃，2019年，推出人工智能科技計(jì)劃，打造促進(jìn)人工智能生態(tài)發(fā)展的環(huán)境。

第二，以環(huán)球城市為定位，不斷增強(qiáng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心的地位。新加坡一直將城市發(fā)展定位為現(xiàn)代化和國(guó)際化的大都市，其城市規(guī)劃和建設(shè)始終圍繞增強(qiáng)和鞏固國(guó)際性經(jīng)濟(jì)中心的地位。2010年，政府提出將新加坡建成環(huán)球和亞洲的樞紐，鞏固與提升新加坡作為世界重要的制造業(yè)基地、國(guó)際貿(mào)易中心、國(guó)際航運(yùn)中心、國(guó)際金融中心、國(guó)際旅游會(huì)議中心的地位，并努力打造世界研發(fā)與創(chuàng)新中心。目前，新加坡是世界上重要的制造業(yè)生產(chǎn)和出口基地；新加坡是世界上最繁忙的海港之一，也是世界上第二大集裝箱港口；新加坡以實(shí)里達(dá)航空?qǐng)@為核心建成了亞洲最大航空維護(hù)、修理和翻修中心；新加坡創(chuàng)立了亞洲美元市場(chǎng)，外匯市場(chǎng)交易額居世界第四位，是世界主要的離岸銀行業(yè)、基金管理業(yè)和風(fēng)險(xiǎn)管理業(yè)中心；新加坡致力于創(chuàng)建全球和區(qū)域科技研發(fā)中心，加大對(duì)研發(fā)和創(chuàng)新的投資，力求建成如瑞典、芬蘭、以色列的研究型、創(chuàng)新型和創(chuàng)業(yè)型的經(jīng)濟(jì)體。目前，全球100家頂尖科技公司中已有多達(dá)80家公司在新加坡開(kāi)展運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)；得天獨(dú)厚的地理位置、便利的交通條件和東西文化的交匯薈萃，又使新加坡成為世界上重要的旅游會(huì)議中心。

第三，以藍(lán)色經(jīng)濟(jì)為支柱，構(gòu)建全球海洋中心城市。新加坡的城市發(fā)展因海而生，倚港而興。1824年，英國(guó)宣布將新加坡辟為自由港，新加坡成為東南亞最大的貨物集散中心。20世紀(jì)50年代末，新加坡實(shí)施“替代進(jìn)口”工業(yè)化，但仍維持自由港地位不變。20世紀(jì)60年代中期后，新加坡推行“面向出口”工業(yè)化，帶動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，逐漸構(gòu)建海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建成了全球第三大煉油中心、國(guó)際海事工業(yè)中心、國(guó)際海洋航運(yùn)中心、國(guó)際海事金融和仲裁中心，由此確立了全球海洋中心城市的地位。近年來(lái)，新加坡相繼出臺(tái)海洋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型藍(lán)圖，包括能源和化工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型藍(lán)圖、海事工程產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型藍(lán)圖、海洋運(yùn)輸業(yè)轉(zhuǎn)型藍(lán)圖，加快臨海工業(yè)和海運(yùn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，打造未來(lái)海洋產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。新加坡推進(jìn)裕廊島產(chǎn)業(yè)園的轉(zhuǎn)型升級(jí)，并已躋身于世界級(jí)煉化基地的行列。2013年，新加坡公布了大士港建設(shè)規(guī)劃，計(jì)劃在30年分四個(gè)階段，投資逾200億新元，建成集港口航運(yùn)、臨港工業(yè)、海事工業(yè)以及其他港口事業(yè)為一體的超級(jí)港口綜合體。到2040年，大士港有望成為世界上最大的全自動(dòng)化集裝箱港。此外，新加坡加大海洋研究開(kāi)發(fā)投入，建立了圣約翰島國(guó)家海洋實(shí)驗(yàn)室，以打造世界海洋研發(fā)和創(chuàng)新中心。

第四，以綠色為城市主色調(diào)，打造宜居的綠色之城。五十多年來(lái)，新加坡政府組屋和市鎮(zhèn)建設(shè)取得舉世矚目的成就，綠色組屋和綠色社區(qū)建設(shè)取得新進(jìn)展。新加坡政府提出，要設(shè)計(jì)和建造新一代可持續(xù)、智能和宜居的組屋。在新鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中，更加注重智慧和可持續(xù)，從更接近大自然的登加到海濱的榜鵝、從中央地區(qū)邊緣的皇后鎮(zhèn)到嘗試新住房概念的甘榜武吉士，政府推出了新型住房類型，一些住宅項(xiàng)目與城市綠化和屋頂花園相結(jié)合，社區(qū)中心整合多種服務(wù)設(shè)施。作為聞名于世的花園城市，新加坡十分重視城市公園建設(shè)和立體綠化，以豐富城市園林綠化的空間結(jié)構(gòu)層次和立體景觀效果。目前，新加坡共有超過(guò)350個(gè)公園和4個(gè)自然保護(hù)區(qū)，政府計(jì)劃到2030年公園面積增至每千人0.8公頃。同時(shí)，新加坡興建覆蓋全島的綠色走廊網(wǎng)絡(luò)，該綠道網(wǎng)絡(luò)超過(guò)300公里，連接主要公園和自然保護(hù)區(qū)，它的規(guī)劃著眼于充分利用排水道緩沖區(qū)，車行道保留區(qū)等低效土地，增進(jìn)公園、自然保護(hù)區(qū)等綠色開(kāi)敞空間的可達(dá)性。

新加坡城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的路徑與經(jīng)驗(yàn)

建國(guó)五十多年來(lái)，新加坡城市建設(shè)秉持可持續(xù)發(fā)展的理念，將可持續(xù)發(fā)展納入國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，政府高度重視城市的總體規(guī)劃，確定城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和路徑，實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)計(jì)劃、綠色發(fā)展藍(lán)圖和“智慧國(guó)家”計(jì)劃，不斷提升城市核心競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

新加坡將可持續(xù)發(fā)展納入國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。2009年，新加坡推出“永續(xù)新加坡發(fā)展藍(lán)圖”，這是政府首次明確地將可持續(xù)發(fā)展納入中長(zhǎng)期國(guó)家發(fā)展規(guī)劃之中。該藍(lán)圖提出了新加坡可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，以力求發(fā)展且將對(duì)資源和環(huán)境影響最小化為指導(dǎo)思想，既要保證未來(lái)經(jīng)濟(jì)和人口發(fā)展，但不以犧牲環(huán)境為代價(jià)。2014年，新加坡出臺(tái)“2015年永續(xù)新加坡發(fā)展藍(lán)圖”，它是2009年“永續(xù)新加坡發(fā)展藍(lán)圖”的延續(xù)。在該藍(lán)圖中，政府提出宜居而可愛(ài)的家、充滿活力和可持續(xù)發(fā)展的城市、活躍而親切的社區(qū)三大主題，確定了2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，這些預(yù)期目標(biāo)集中在綠化和水空間、交通、資源優(yōu)化、空氣質(zhì)量、防范水澇、社區(qū)發(fā)展等六個(gè)方面，每項(xiàng)均有可量化的指標(biāo)，便于對(duì)可持續(xù)發(fā)展績(jī)效進(jìn)行衡量。例如，2013—2030年，新加坡空中綠色植物面積將從61公頃增至200公頃；高峰時(shí)段居民乘坐公共交通出行比重從64%增至75%；達(dá)到綠色標(biāo)志認(rèn)證等級(jí)的建筑比例從21.9%增至80%。

注重政府規(guī)劃主導(dǎo)，制定城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和路徑。由于新加坡國(guó)土面積狹小，政府高度重視制定城市中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。早在20世紀(jì)50年代末，新加坡就開(kāi)始編制總體規(guī)劃，指導(dǎo)10—15年中長(zhǎng)期發(fā)展的法定土地使用，涵蓋了戰(zhàn)略性的土地使用和交通規(guī)劃，該計(jì)劃每五年檢討一次，并將概念規(guī)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)策略轉(zhuǎn)化為詳細(xì)的計(jì)劃。此外，制定與新加坡總體規(guī)劃藍(lán)圖相配套的具體部門計(jì)劃，包括各政府部門和法定機(jī)構(gòu)制定的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。例如，新加坡的市鎮(zhèn)和組屋區(qū)發(fā)展藍(lán)圖、2040年交通發(fā)展藍(lán)圖等。

以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)為主導(dǎo)，不斷提升城市核心競(jìng)爭(zhēng)力。新加坡始終將創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)作為城市可持續(xù)發(fā)展的引擎，政府適時(shí)采取產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，逐步實(shí)現(xiàn)了從勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)到資本密集型產(chǎn)業(yè)，再到技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，不斷提升城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力。1985年，新加坡提出未來(lái)十年制造業(yè)和服務(wù)業(yè)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的兩大動(dòng)力。跨入21世紀(jì)，新加坡將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作為增強(qiáng)城市核心競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略重點(diǎn)。2010年，新加坡推出打造新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的七大經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。2016年，新加坡制定了面向“工業(yè)4.0”的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型計(jì)劃，為23個(gè)工商領(lǐng)域制定轉(zhuǎn)型藍(lán)圖，以提高企業(yè)生產(chǎn)力、投資技能、推動(dòng)創(chuàng)新和走向國(guó)際化為目標(biāo)。

制定綠色發(fā)展藍(lán)圖，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。2021年2月，新加坡公布“2030年新加坡綠色發(fā)展藍(lán)圖”，確立了城市綠化、可持續(xù)生活和綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)。該藍(lán)圖提出城市綠色發(fā)展的五大支柱，即自然之城、能源重置、可持續(xù)生活、綠色經(jīng)濟(jì)和具有韌性的未來(lái)，確立城市綠色發(fā)展的目標(biāo)，即到2030年將新加坡建成綠色美麗的自然之城；通過(guò)綠色能源和綠色建筑，減少學(xué)校碳排放，實(shí)現(xiàn)部分學(xué)校碳中和；尋求綠色增長(zhǎng)機(jī)會(huì)，助力企業(yè)提升綠色產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)能力，推進(jìn)裕廊島產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)，建設(shè)碳交易和服務(wù)中心，建設(shè)亞洲乃至全球領(lǐng)先的綠色金融中心；在全球氣候變化背景下，做好針對(duì)海平面上升和糧食安全的充分準(zhǔn)備。

實(shí)施“智慧國(guó)家”計(jì)劃，構(gòu)建數(shù)字社會(huì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字政府。在新一輪工業(yè)革命浪潮中，智慧城市構(gòu)建成為促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。早在2006年，新加坡就頒布了“智慧國(guó)家2015”計(jì)劃，2014年政府又公布了“智慧國(guó)家2025”十年計(jì)劃，該計(jì)劃是“智慧國(guó)家2015”計(jì)劃的升級(jí)版，也是全球第一個(gè)智慧國(guó)家藍(lán)圖。它旨在實(shí)現(xiàn)新加坡的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，包括衛(wèi)生、交通、教育、城市發(fā)展、金融等領(lǐng)域的變革，以適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代。該計(jì)劃提出智慧國(guó)家建設(shè)的三大支柱，即數(shù)字社會(huì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字政府，旨在增強(qiáng)數(shù)字包容性、構(gòu)建具有世界領(lǐng)先的數(shù)字經(jīng)濟(jì)體、重塑政務(wù)信息化管理架構(gòu)。

盡管新加坡自然資源稟賦和城市發(fā)展模式具有一定的特殊性，但其城市可持續(xù)發(fā)展提供了可資借鑒的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。首先，對(duì)標(biāo)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，推進(jìn)城市轉(zhuǎn)型。新加坡一直以可持續(xù)發(fā)展理念統(tǒng)籌城市發(fā)展，將聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)融入城市總體規(guī)劃。對(duì)于城市化發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國(guó)家而言，可以借鑒國(guó)際上城市發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合具體市情的特點(diǎn)，探索城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展的路徑。其次，重視城市發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施，促進(jìn)城市規(guī)劃延續(xù)性和法治化。長(zhǎng)期以來(lái)，新加坡高度重視城市總體規(guī)劃，政府與民間相互協(xié)調(diào)合作，維護(hù)城市規(guī)劃的權(quán)威性和延續(xù)性?，F(xiàn)階段，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展，要推動(dòng)各城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”，做到“一張藍(lán)圖繪到底”，促進(jìn)城市規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和法治化。最后，促進(jìn)城市綠色轉(zhuǎn)型的多元化和協(xié)調(diào)性發(fā)展。在城市綠色轉(zhuǎn)型中，新加坡十分重視產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型、生態(tài)轉(zhuǎn)型和空間轉(zhuǎn)型的協(xié)調(diào)發(fā)展。城市綠色轉(zhuǎn)型要堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，培育高端的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，堅(jiān)守生態(tài)空間山清水秀，狠抓生態(tài)修復(fù)，推動(dòng)城市功能網(wǎng)絡(luò)化布局，打造智慧型“綠色家園”。

【注釋】

①M(fèi)EWR, MND (2014): Sustainable Singapore Blueprint 2015：Our Home，Our Environment，Our Future. pp. 108-109.

②MTI: Industry Transformation Programme of Singapore.

③Introducing the Green Plan,A Singapore Government Agency Website.