歐盟綠色轉型的實踐與經驗

孫彥紅

近年來，氣候變化導致的全球生態(tài)系統危機加速顯現，一場以節(jié)能環(huán)保和能源轉型為核心內容的綠色轉型浪潮席卷全球。在此背景下，基于實現可持續(xù)發(fā)展的內在要求和構建人類命運共同體的責任擔當，我國近年來也加快了綠色轉型的步伐，并且提出了力爭2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和的“雙碳”目標。為此，我們需要深入研究、合理借鑒其他國家與地區(qū)的有益經驗，探索出一條適應自身國情的綠色轉型之路。

在綠色轉型方面，歐盟是全球公認的先行者和引領者。本文擬對過去幾十年來歐盟推進綠色轉型的實踐和經驗做一梳理與提煉，進而剖析當前新一屆歐盟委員會的綠色轉型戰(zhàn)略及其落實前景，以期從中提煉出有助于我國加快推進綠色轉型的經驗與啟示。

歐盟綠色轉型的實踐與特色

第一，歐盟特別重視通過立法和出臺框架性政策引導綠色轉型。歐盟的綠色轉型始于1970年代，經過幾十年發(fā)展，其環(huán)境政策與立法日臻完善。為從整體上應對環(huán)境問題，歐共體自1973年起連續(xù)出臺多個跨年度的《環(huán)境行動規(guī)劃》。此后，1987年生效的《單一歐洲法》專設環(huán)境條款，確立了共同體層面制定環(huán)境政策的法律基礎。在1992年生效的《馬斯特里赫特條約》中，“環(huán)境”術語首次被納入歐盟條約關鍵條文。1999年生效的《阿姆斯特丹條約》又進一步把“可持續(xù)發(fā)展”列為歐盟的優(yōu)先目標?？傮w而言，歐盟的環(huán)境立法與政策有兩個突出特點：其一，政策重點從事后治理逐步轉向事前預防，著力點由污染控制為主轉向積極主動的生態(tài)保護；其二，在理念和實踐上強調“將環(huán)境保護要求納入歐共體其他政策的制定和執(zhí)行中”。在環(huán)境立法與政策的推動下，歐盟逐步形成了以節(jié)能環(huán)保和發(fā)展可再生能源為核心內容的綠色轉型模式，并通過整體發(fā)展戰(zhàn)略和能源氣候戰(zhàn)略陸續(xù)提出了一系列轉型目標。2014年歐盟通過“2030年氣候與能源政策框架”，規(guī)定了到2030年將溫室氣體排放量在1990年基礎上削減40%和可再生能源在最終能源消耗中的占比升至27%的目標。歐盟基于上述立法和框架性政策出臺的大量條例和指令持續(xù)轉化為成員國立法，有力推動了成員國綠色轉型政策與實踐的趨同，起到引領歐盟整體綠色轉型的關鍵作用。

第二，技術創(chuàng)新與碳排放交易體系是歐盟推進綠色轉型的兩大驅動力。1980年代以來，歐盟層面主要通過科技框架計劃引導和支持綠色轉型方面的技術創(chuàng)新?？萍伎蚣苡媱潱ㄒ韵潞喎Q框架計劃）是由歐盟委員會發(fā)起、由歐盟成員國的科研機構和企業(yè)共同參與的重大科研計劃，自1990年代起，該計劃下的科技投入一直占到歐盟層面科技總投入的85%以上。從第一到第七框架計劃，歐盟在節(jié)能環(huán)保與發(fā)展可再生能源領域投入的資金占全部預算的比重由約7%升至約15%。在第八框架計劃即“地平線2020”（2014年—2020年）下，歐盟通過可持續(xù)農業(yè)、安全清潔高效能源、智慧與綠色交通運輸、氣候行動、環(huán)境資源效率、可持續(xù)材料等多個專項計劃為綠色轉型相關技術研發(fā)及應用提供約190億歐元的資金支持，投入占總預算的比重高達23%。

歐盟碳排放交易體系（EUETS）于2005年正式啟動。歐盟委員會根據《京都議定書》的減排目標和歐盟內部減排量分擔協議確定各成員國的二氧化碳排放量，再由各成員國根據國家分配計劃將排放配額分配給國內企業(yè)。如果這些企業(yè)通過技術改造實現大幅減排，可將剩余排放權轉賣給其他企業(yè)。這種交易體系對買賣雙方都有激勵作用，比單純依靠罰款更有助于鼓勵企業(yè)通過技術改造進行節(jié)能減排，也能間接促進可再生能源的開發(fā)與應用。該體系自實施以來一直是世界上參與國家最多、規(guī)模最大、發(fā)展最成熟的碳排放權交易系統，雖然也不斷暴露出碳排放配額供需不匹配、企業(yè)碳排放數據難以核實等問題，但是不可否認，它的確是具有全球引領意義的制度創(chuàng)新。

第三，歐盟綠色轉型取得顯著成績離不開綠色金融體系的支撐。歐盟是綠色金融實踐的先行者。首先，歐盟層面逐步形成了發(fā)展綠色金融的系統性政策框架。值得注意的是，歐盟提出的是比“綠色金融”外延更廣的“可持續(xù)金融”的概念。綠色金融主要聚焦于氣候與環(huán)境領域，而可持續(xù)金融除了考慮環(huán)境可持續(xù)性，還關注社會、經濟和治理的可持續(xù)性。2018年3月，歐盟委員會發(fā)布的“為可持續(xù)增長融資的行動計劃”制定了歐盟可持續(xù)金融發(fā)展的路線圖。其次，為應對綠色投資項目的環(huán)境正外部性難以內部化、大多存在風險高或風險被高估的情況，以及綠色投資項目與資金來源的期限不匹配等難題，歐盟及其成員國通過政策性銀行（如歐洲投資銀行、德國復興信貸銀行等）為綠色投資項目提供擔保、低息貸款、示范性投資和股權投資等支持措施，進而帶動更多私人部門投資。最后，將氣候與環(huán)境風險納入金融監(jiān)管體系，同時為綠色債券和其他可持續(xù)資產建立歐洲統一標準，引導整個金融體系朝支持可持續(xù)發(fā)展轉型。2019年6月，歐盟委員會可持續(xù)金融技術專家組連續(xù)發(fā)布“歐盟可持續(xù)金融分類方案”“歐盟綠色債券標準”和“自愿性低碳基準”三份報告，為歐盟建立完善統一的可持續(xù)金融標準體系打下了基礎。

第四，制定適用于歐洲大市場的規(guī)則和標準并將之對外推廣是歐盟推進綠色轉型的重要努力方向，也是塑造歐洲“軟實力”的典型做法之一。歐盟層面一直重視制定適用于歐洲大市場的統一的經濟規(guī)則與技術標準，這一點在推動綠色轉型方面表現尤其突出。例如，在汽車尾氣排放方面，歐盟層面自1992年起開始制定統一標準以取代成員國各自為政的狀況。值得關注的是，歐盟特別重視參與和引領國際環(huán)境與氣候行動。通過多邊與雙邊途徑對外推廣歐盟內部規(guī)則與標準成為歐盟擴大自身影響力的重要抓手。多年來，歐盟的諸多綠色規(guī)則與標準都已成為事實上的國際規(guī)則與標準。前文述及的歐標汽車尾氣排放標準已被廣大發(fā)展中國家沿用或借鑒，歐盟碳排放交易體系的規(guī)則也成為不少國家設計碳市場的重要參考。此外，歐盟還力爭在制定綠色金融的國際標準方面發(fā)揮主導作用。

總之，通過以上舉措“多管齊下”，歐盟推進綠色轉型成效顯著。歐洲企業(yè)也憑借“先行一步”的優(yōu)勢和歐盟對外推廣規(guī)則與標準帶來的便利條件，將最初來自綠色轉型的被動的成本壓力逐步轉化為自覺的創(chuàng)新動力，并且在技術水平、產品質量、企業(yè)ESG（環(huán)境、社會、治理）綜合管理等方面都走在了世界前列?？梢哉f，未來歐盟進一步推進綠色轉型既擁有豐富的治理經驗，也具備了相對堅實的民意與技術基礎。

新一屆歐盟委員會的綠色轉型戰(zhàn)略及其落實前景

2019年底上任的新一屆歐盟委員會將綠色發(fā)展確定為最優(yōu)先日程之一，其上任伊始即出臺了加快推進綠色轉型的“歐洲綠色協議”。此后又于2020年3月發(fā)布了“旨在打造具有全球競爭力的綠色與數字歐洲的新產業(yè)戰(zhàn)略”，正式提出加快推進綠色轉型和數字轉型的“雙轉型”戰(zhàn)略。為加快落實“歐洲綠色協議”，歐盟委員會于2021年7月公布“適應55”（Fit for 55）一攬子立法與政策提案，設定了到2030年將歐盟溫室氣體排放量在1990年基礎上減少55%的階段性目標。目前，歐盟各界正在就“適應55”一攬子提案開展討論，相關政策與措施將陸續(xù)落地實施。與此前相比，新一屆歐盟委員會推進綠色轉型的戰(zhàn)略舉措呈現出以下趨勢：

大幅“加碼”氣候與能源目標，強調將“可持續(xù)性”融入所有政策當中。根據歐盟環(huán)境署2021年10月發(fā)布的報告，2020年，歐盟整體上實現了“歐洲2020戰(zhàn)略”所設定的目標，在溫室氣體減排方面還超額完成了任務。實際上，在新冠肺炎疫情暴發(fā)前的2019年，相關指標已預示歐盟將如期達成上述目標。換言之，歐盟綠色轉型的成果主要源于長期努力，而非疫情造成的臨時性指標波動。正是基于這一判斷，歐盟在“歐洲綠色協議”中提出，到2050年實現溫室氣體凈零排放的宏偉目標，此后又通過“適應55”一攬子提案將2030年減排目標由此前確定的40%大幅提升至55%。為實現上述目標，“歐洲綠色協議”特別強調要重新思考如何確保經濟、大規(guī)模基礎設施、工業(yè)生產與消費、交通運輸、農業(yè)生產與加工、建筑、稅收、社會福利等領域的發(fā)展符合綠色轉型需要，切實將“可持續(xù)性”融入所有政策的制定與執(zhí)行當中。

加大公共財政投入，同時加快發(fā)展綠色金融。歐盟著力從多方面加大公共財政投入，旨在以此引導和帶動綠色金融發(fā)展，主要舉措包括：歐盟委員會要求歐盟新一輪多年度財政預算（2021年—2027年）中至少有25%用于應對氣候變化，此外歐盟碳排放交易市場拍賣收入的20%也將劃入歐盟預算，并用于支持綠色項目；歐盟第九科研框架計劃，也即“地平線歐洲”計劃專門指定超過200億歐元用于支持氣候變化、能源、可持續(xù)交通、自然資源等領域的研發(fā)創(chuàng)新；2021年—2027年，“投資歐盟”基金（InvestEU Fund）中至少30%將用于綠色投資項目，該基金特別注重與歐盟成員國政策性銀行的合作，鼓勵成員國綠色金融發(fā)展；為應對新冠肺炎疫情，歐盟于2020年7月出臺了金額達7500億歐元的“下一代歐盟”基金，規(guī)定其中2500億歐元將以歐盟委員會名義發(fā)行綠色債券籌資，并用于支持環(huán)境與氣候項目；歐洲投資銀行于2020年11月發(fā)布“氣候銀行路線圖”，計劃到2025年將其綠色貸款比重提高至50%。

注重以數字轉型支撐綠色轉型。歐盟要實現2030年和2050年氣候與能源目標，必須進一步提升資源能源使用效率、發(fā)展循環(huán)經濟、發(fā)展可再生能源、構建可持續(xù)交通，而這些都離不開大數據、人工智能、工業(yè)互聯網、智能電網等數字技術的發(fā)展應用。對此，“歐洲綠色協議”明確提出，歐盟委員會將全力支持釋放數字轉型帶來的所有益處，以促進生態(tài)轉型，其中首要任務是增強歐盟及其成員國預測和應對環(huán)境災害的能力。當前，歐盟委員會正計劃以適當機制匯聚歐洲科研機構和產業(yè)界的頂尖人才，共同建立一個精準的數字化地球模型，以便跟蹤觀察地球的顯著生態(tài)變化，及時預測并應對重大自然與環(huán)境災害。

以多邊機制和雙邊經貿協定為載體推動綠色規(guī)則與標準對外推廣，同時通過單邊政策與立法搶占綠色貿易規(guī)則制定主導權。在“歐洲綠色協議”中，歐盟強調要夯實其在綠色轉型方面的榜樣形象，同時結合外交、對外貿易、發(fā)展援助等政策，繼續(xù)扮演全球綠色發(fā)展倡導者的角色。在多邊層面，歐盟提出將繼續(xù)支持《巴黎協定》，幫助發(fā)展中國家更新和落實“國家自主貢獻”。在雙邊層面，歐盟將《巴黎協定》作為所有全面貿易投資協定的核心要素，大力“輸出”其綠色規(guī)則與標準。例如，在“中歐全面投資協定”（CAI）談判過程中，歐盟始終強調協定要涵蓋環(huán)境和氣候承諾。在單邊政策與立法方面，歐盟通過“適應55”一攬子計劃提出全球首個利用貿易政策應對“碳泄漏”風險的政策工具，即碳邊境調節(jié)機制（CBAM）。該機制的核心內容是自2023年起對部分進口產品征收碳邊境稅。

需要看到，雖然歐盟繼續(xù)推進綠色轉型的基礎較好，但是也面臨挑戰(zhàn)。首先，當前的能源危機加劇了歐盟內部有關能源政策的意見分歧。進入2021年以來，隨著世界經濟由疫情中逐步復蘇，全球能源供需不匹配導致能源價格飆升。鑒于可再生能源儲能技術短期內難以取得重大突破，同時風電等可再生能源產業(yè)制造商面臨供應鏈瓶頸和原材料價格上漲等困難，部分成員國開始批評歐盟放棄化石燃料與核能的政策過于激進，主張放緩發(fā)展可再生能源。此外，2022年2月爆發(fā)的俄烏沖突導致歐盟與俄羅斯關系急劇惡化，這使得歐盟不得不面對自俄羅斯天然氣進口供應或將中斷的現實威脅，包括德國在內的多個成員國正討論重啟核電與煤電，以彌補正在擴大的能源缺口。其次，歐盟碳邊境調節(jié)機制的立法與實施前景存在不確定性。當前國際上對該機制存在不少質疑，認為其違反了WTO非歧視原則，也不符合聯合國氣候公約的“共同但有區(qū)別的責任”原則，甚至認為該機制是偽裝成氣候措施的貿易保護主義手段。當然，歐盟過去幾十年的發(fā)展經驗表明，這些暫時性的困難不會從根本上改變其繼續(xù)推進綠色轉型的大方向。

歐盟綠色轉型經驗的啟示

當前，我國正處于推進綠色轉型的關鍵期。2021年10月，《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和《2030年前碳達峰行動方案》發(fā)布。這兩個文件進一步明確了全社會“減碳”目標，確定了宏觀層面的工作原則，并且對各行業(yè)、各地區(qū)“減碳”工作作了初步部署。為更好地落實上述《意見》和《方案》，加快推進我國綠色轉型，我們可從歐盟的發(fā)展經驗中獲得一些啟示與借鑒。

加強立法和框架性政策引導，將“可持續(xù)性發(fā)展”融入所有政策的制定與執(zhí)行中。歐盟自1980年代起至今始終強調將環(huán)境保護和可持續(xù)性融入所有政策的制定與執(zhí)行當中，并且特別重視通過立法和各類框架性政策確保其貫徹。這種做法對于培育政府部門、產業(yè)界和民眾的綠色發(fā)展理念十分重要。我國在《2030年前碳達峰行動方案》中提出，“將碳達峰貫穿于經濟社會發(fā)展全過程和各方面”，未來各地區(qū)、部門、行業(yè)、領域應當積極通過立法和框架性政策確保將“可持續(xù)發(fā)展”作為制定發(fā)展規(guī)劃的優(yōu)先項，最大程度地促進各項經濟社會目標與可持續(xù)發(fā)展目標的協同，培育全社會的綠色發(fā)展理念。

加快發(fā)展與完善全國碳交易市場，逐步將一些高碳排放行業(yè)納入其中。目前我國全國碳交易市場剛剛起步，未來應當更深入研究和合理借鑒歐盟等成熟經濟體的碳排放交易體系建設經驗，加速出臺相關法律法規(guī)，完善相關行業(yè)的碳排放監(jiān)測、審查、核算、信息披露要求。目前全國碳交易市場僅涵蓋電力行業(yè)，未來應適時擴大覆蓋范圍，尤其是將歐盟碳邊境調節(jié)機制擬覆蓋的水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁等高碳排放行業(yè)納入其中，便于通過雙邊協議等方式推動我國全國碳市場與歐盟碳市場兼容對接，增加可在歐盟進行碳價抵扣的產品范圍，減少我國企業(yè)對歐出口的不確定性，為我國各行業(yè)參與國際碳市場創(chuàng)造條件。

大力促進綠色投融資，加快構建與完善綠色金融體系。近幾年我國綠色金融發(fā)展較快，在諸多方面逐漸躋身全球引領者行列，但在綠色金融體系構建方面，歐盟仍有不少經驗值得我們參考。例如，2020年我國成立了國家綠色發(fā)展基金，未來該基金要更好地發(fā)揮綠色金融體系的“龍頭”作用，充分帶動私人部門綠色投融資活動，歐洲投資銀行和德國復興信貸銀行等歐盟政策性銀行的綠色金融實踐值得參考。我國還可借鑒歐盟經驗，將氣候與環(huán)境風險納入金融監(jiān)管體系，逐步建立和完善符合我國國情且與國際接軌的統一的綠色金融/可持續(xù)金融標準體系。

深度參與全球綠色治理與綠色轉型合作。當前歐盟正在推進的碳邊境調節(jié)機制立法表明，“綠色”或將成為新的貿易投資壁壘。作為最大的發(fā)展中國家，我國應在加快自身綠色轉型的同時主動參與全球綠色治理體系建設，堅持公平原則、“共同但有區(qū)別的責任”原則和各自能力原則，積極聯合發(fā)展中國家在WTO綠色貿易規(guī)則制定中維護自身正當權益。此外，還應與歐盟積極開展綠色經貿、技術與金融合作，將“中歐綠色伙伴”做實做強。中歐加強對話與合作，有助于兼顧不同發(fā)展階段國家的差異與訴求，為構建發(fā)達國家與發(fā)展中國家都能接受的公平、合理、有效的全球綠色發(fā)展規(guī)則和標準體系做出貢獻。