縣域城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)化配置問(wèn)題與對(duì)策研究

李紅娟

摘要

縣域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)融合至關(guān)重要?？h域是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主要承載空間，產(chǎn)業(yè)融合是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，生產(chǎn)要素的自由平等雙向流動(dòng)是城鄉(xiāng)融合的重要前提。當(dāng)前縣域城鄉(xiāng)要素平等交換和自由流動(dòng)還存在諸多限制，在土地、人才、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素配置方面嚴(yán)重不均、二元結(jié)構(gòu)體制壁壘多、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板依然突出、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展斷點(diǎn)多、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)環(huán)境薄弱等，亟需以縣域?yàn)榍腥朦c(diǎn)，以破解城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制障礙改革為著力點(diǎn)，以產(chǎn)業(yè)融合強(qiáng)化城鄉(xiāng)融合支撐，推動(dòng)共同富裕目標(biāo)落實(shí)。

關(guān)鍵詞

縣域城鄉(xiāng)要素;市場(chǎng)化配置;平等交換;自由流動(dòng);城鄉(xiāng)融合

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)在城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)化、縮小城鄉(xiāng)差距方面進(jìn)行了諸多的改革和探索，并把縣域作為改革的抓手，將城鄉(xiāng)融合賦能高質(zhì)量發(fā)展擺在了更為突出的位置。2021年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》，提出加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。這意味著以縣域?yàn)榛c(diǎn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、自由流通、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)立體對(duì)接、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時(shí)代歷史重任被提到了新高度。

一、縣域城鄉(xiāng)要素流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)融合存在的主要問(wèn)題

縣域產(chǎn)業(yè)融合涉及城市人才入鄉(xiāng)、工商資本入鄉(xiāng)促進(jìn)機(jī)制、科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化、數(shù)據(jù)智慧信息入鄉(xiāng)服務(wù)等核心要素，當(dāng)前還有大量的體制機(jī)制障礙阻隔了生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，包括縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱要素集聚力不強(qiáng)，城鄉(xiāng)公共資源配置效率不高、土地要素流動(dòng)城鄉(xiāng)有別、勞動(dòng)力要素雙向流動(dòng)梗阻、資本要素雙向流動(dòng)動(dòng)力不足以及數(shù)據(jù)信息要素交換傳遞不暢等。

（一）縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱和要素聚集力弱

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中還存在“小、散、弱”問(wèn)題，縣域工業(yè)基礎(chǔ)偏弱，產(chǎn)業(yè)鏈不全，對(duì)地區(qū)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)偏少。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、鏈條短，特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不明顯;政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控能力有待提高，財(cái)政大多只能保運(yùn)轉(zhuǎn)和保民生等;縣域內(nèi)要素聚集能力欠佳。發(fā)展縣域產(chǎn)業(yè)涉及的技術(shù)、人才、資本、數(shù)據(jù)、管理、知識(shí)等核心要素的活力未能充分釋放。

（二）城鄉(xiāng)要素的單向流動(dòng)問(wèn)題依然突出

城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)的體制機(jī)制障礙還沒(méi)有被完全破除，渠道還沒(méi)有全面打通，城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)成本較高，更多表現(xiàn)的是向城市一極流動(dòng)，城鄉(xiāng)要素流通渠道還未完全打通，要素錯(cuò)配現(xiàn)象還比較多，雙向流通受阻。一方面，勞動(dòng)力趨向城市發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村所需專業(yè)人才匱乏。另一方面，農(nóng)村要素未能有效盤(pán)活，大量要素流入城市，資金、人才、信息等要素?zé)o法向農(nóng)村匯聚，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率長(zhǎng)期不高。

（三）城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)化配置效率不高

集體土地入市仍存在諸多政策堵點(diǎn)。農(nóng)地社會(huì)保障職能壓縮了農(nóng)地市場(chǎng)化的制度空間。農(nóng)村土地市場(chǎng)化程度低，不能市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。缺乏統(tǒng)一規(guī)范的就地入市與異地調(diào)整入市操作細(xì)則，缺乏地上構(gòu)建筑物房地一體、分割轉(zhuǎn)讓、一并轉(zhuǎn)讓登記等相關(guān)配套政策，土地整備制度的托管、低效閑置用地收儲(chǔ)利用機(jī)制、用地節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑、農(nóng)村宅基地三權(quán)分置等方面指導(dǎo)意見(jiàn)還不夠完善;土地二級(jí)市場(chǎng)交易不夠活躍，存量建設(shè)用地有待進(jìn)一步盤(pán)活?？h域土地規(guī)劃制度和用途管制制度改革滯后，在建設(shè)用地指標(biāo)管制下，集體建設(shè)用地量大大縮減，在許多縣市，能分配到的建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量極少，難以滿足縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。

（四）城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)要素對(duì)接不暢，協(xié)同性不足

目前城市與農(nóng)村在產(chǎn)業(yè)融合上效果較弱，產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)不深入，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展還面臨諸多障礙，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)和融合水平不高。部分制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)村布局時(shí)，大多面臨要素保障不足的難題。城市物流、金融、信息等專業(yè)服務(wù)，由于農(nóng)村服務(wù)成本高、信息不對(duì)稱等，向農(nóng)村拓展?jié)B透并不順暢;縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施普遍不足，缺乏承接適宜產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和服務(wù)帶動(dòng)鄉(xiāng)村的能力，聯(lián)動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的紐帶作用發(fā)揮不充分;鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)承載能力較低，產(chǎn)業(yè)園區(qū)和特色小鎮(zhèn)缺少配套設(shè)施，尤其是剛起步的物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)明顯存在配套缺失問(wèn)題，不利于吸引人才和支撐當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，也不利于產(chǎn)業(yè)鏈拓展和形成產(chǎn)業(yè)集群。

二、縣域城鄉(xiāng)要素平等交換自由流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展對(duì)策建議

以深化體制機(jī)制改革破除城鄉(xiāng)二元分割制度障礙，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)等核心要素市場(chǎng)化配置改革，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)通道，促進(jìn)要素平等交換和自由有序流動(dòng)。暢通城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)通道和整優(yōu)化布局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)，促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)要素平等交換和自由流動(dòng)，構(gòu)建良好的城鄉(xiāng)融合產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

（一）深化城鄉(xiāng)要素配置體制機(jī)制改革，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)

促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)方式的轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步完善縣域內(nèi)制度銜接機(jī)制，以體制機(jī)制改革促使創(chuàng)新突破，提高土地要素配置效率、加快城鄉(xiāng)戶籍制度改革、推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的改變、完善縣域公共服務(wù)供給機(jī)制。拓展城鄉(xiāng)要素范圍，賦能管理、技術(shù)和數(shù)據(jù)等新要素的粘合力和融通作用，例如重視和發(fā)揮數(shù)據(jù)成為新要素并對(duì)其他要素的再配置產(chǎn)生催化作用。出臺(tái)政策支持農(nóng)村家庭農(nóng)場(chǎng)等新型主體發(fā)育壯大，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)、農(nóng)村三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和專項(xiàng)政策支持引導(dǎo)城市要素流向農(nóng)村，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)和配置。

（二）創(chuàng)新城鄉(xiāng)要素融合發(fā)展模式，推動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

首先，以生產(chǎn)和加工環(huán)節(jié)的縱向一體化推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。用工業(yè)化方式經(jīng)營(yíng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，改變農(nóng)業(yè)作為種植業(yè)的傳統(tǒng)面貌，提升在產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈上的位置，通過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)提高資本回報(bào)率。其次，積極為產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供空間一體化基礎(chǔ)。與城市相比，農(nóng)村具有土地資源豐富、生態(tài)環(huán)境好的優(yōu)勢(shì)?？梢愿鶕?jù)區(qū)位狀況選擇發(fā)展具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。通過(guò)范圍經(jīng)濟(jì)提高資本回報(bào)率。再次，以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。通過(guò)發(fā)揮企業(yè)家才能提高人力資本回報(bào)率，使更多鄉(xiāng)村人才有動(dòng)力留在農(nóng)業(yè)，從事農(nóng)業(yè)及延伸產(chǎn)業(yè)，更好實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村人才振興。第四，以融合發(fā)展模式創(chuàng)新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的創(chuàng)新，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)價(jià)值分配上的談判能力。第五，繼續(xù)出臺(tái)和完善支持縣域特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展的配套政策。

（三）完善城鄉(xiāng)要素平等交換制度保障，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素對(duì)流

弱化城鄉(xiāng)要素屬性、市場(chǎng)化程度差異，特別是農(nóng)村土地等要素承載的就業(yè)和社會(huì)保障功能，建立一體化制度設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，拓寬城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)化配置范圍，健全的要素市場(chǎng)功能。形成健全的要素市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和收益分配機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。建立城市人才入鄉(xiāng)激勵(lì)機(jī)制。加大財(cái)政對(duì)人才的支出比例、金融機(jī)構(gòu)對(duì)人才創(chuàng)業(yè)的放貸力度、做好社會(huì)保障等，為那些熱愛(ài)農(nóng)村、愿意建設(shè)農(nóng)村的城市人口提供下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì);在職稱評(píng)定、工資待遇方面對(duì)城鄉(xiāng)工作者給予不同的考核制度;加強(qiáng)各環(huán)節(jié)考評(píng)監(jiān)督機(jī)制。一方面，加快出臺(tái)各產(chǎn)業(yè)進(jìn)入的門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌安排、規(guī)范資金管理方式，明確考核的內(nèi)容和方式，加強(qiáng)績(jī)效管理，將農(nóng)村發(fā)展作為各縣政府工作考核的重要指標(biāo);另一方面，堅(jiān)持政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、社會(huì)參與責(zé)任、城鄉(xiāng)居民主體責(zé)任，明確各自職責(zé)，深化居民監(jiān)督。

（四） 整合優(yōu)化平臺(tái)載體建設(shè)，健全城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機(jī)制

圍繞產(chǎn)業(yè)鏈延伸、價(jià)值鏈提升和供應(yīng)鏈優(yōu)化，積極創(chuàng)設(shè)有利于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的良好生態(tài)，建立適應(yīng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分布規(guī)律、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)特點(diǎn)的政府引導(dǎo)和管理機(jī)制。推進(jìn)特色小鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)園區(qū)等規(guī)范健康發(fā)展，搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺(tái)，打造集聚特色產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)圈。健全城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合公共服務(wù)平臺(tái)，積極培育產(chǎn)業(yè)融合社會(huì)化服務(wù)組織，強(qiáng)化人才培訓(xùn)、投資融資、技術(shù)創(chuàng)新、管理咨詢、市場(chǎng)開(kāi)拓等服務(wù)功能。強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新對(duì)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合的賦能作用，提升融合層次和水平。加強(qiáng)新技術(shù)推廣應(yīng)用，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)各環(huán)節(jié)的技術(shù)銜接與配套，推動(dòng)大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈與工農(nóng)業(yè)深度融合，提高供給體系的質(zhì)量和效率。面向城鄉(xiāng)居民消費(fèi)，支持企業(yè)開(kāi)發(fā)適合于休閑農(nóng)業(yè)的新品種新技術(shù)以及適用于農(nóng)村電商、餐飲、娛樂(lè)等新業(yè)態(tài)的信息化新技術(shù)等。B552A111-5CD8-4D26-897A-5ACD9C6FFCA0