生態(tài)空間管控的立法模式與制度體系*

張百靈

(山東師范大學法學院，山東 濟南 250358)

生態(tài)空間是國土空間的重要組成部分，我國生態(tài)空間存在被大量擠占、嚴重不足的狀況，有效管控生態(tài)空間是從源頭上防控環(huán)境風險的重要方式?；诖?，2016年11月24日國務院印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》在“強化源頭防控，夯實綠色發(fā)展基礎”一章中明確要求“強化生態(tài)空間管控”，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制”，2017年3月24日國土資源部發(fā)布的《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》和2019年5月10日中共中央、國務院印發(fā)的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》規(guī)定了用途管制、空間規(guī)劃的各項措施。在我國依靠政策推進環(huán)境保護工作的歷史傳統(tǒng)所形成的“路徑依賴”效應[1]p86下，生態(tài)空間主要依托國家環(huán)境政策加以管控，但剛性不足等弊端致使政策在實踐運行中往往出現(xiàn)偏差，難以全面解決生態(tài)空間擠占問題，如何補足法律規(guī)范、實現(xiàn)政策和法律的協(xié)同共治成為生態(tài)空間管控中的重要議題。在此背景下，有必要圍繞生態(tài)空間“入法”問題，剖析立法模式，并結(jié)合生態(tài)空間的法律屬性，對生態(tài)空間法律地位、管控制度等基礎性問題展開研討。

一、生態(tài)空間管控：環(huán)境風險源頭防控的重要方式

研究表明，污染累積、資源消耗和空間占用是區(qū)域開發(fā)生態(tài)風險的三種風險源，它們以不同方式改變生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，影響生態(tài)系統(tǒng)過程，對生態(tài)系統(tǒng)功能產(chǎn)生不良影響，帶來區(qū)域開發(fā)的生態(tài)風險。[2]p14-15

(一)生態(tài)空間擠占：環(huán)境風險產(chǎn)生的新途徑

生態(tài)空間擠占是一個立體性、動態(tài)性概念，既包括空間上的侵占，也包括承載力的突破?？臻g上的侵占是指空間結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象，即由于人們的開發(fā)利用行為，生態(tài)空間被動轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)、農(nóng)業(yè)空間，生態(tài)空間大量銳減。生態(tài)承載力的突破是指對生態(tài)空間的占用超過了生態(tài)空間的承載力，使生態(tài)系統(tǒng)失衡或生態(tài)功能喪失。如人類不合理的開發(fā)利用活動削弱了核心生態(tài)空間的生態(tài)調(diào)節(jié)、防護和屏障功能[3]p1328。近年來，我國森林、草地和濕地等生態(tài)空間不斷減少，自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)脆弱，引發(fā)諸多環(huán)境風險。

生態(tài)空間擠占的形成不同于傳統(tǒng)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。環(huán)境污染屬于過度投入性損害，基于污染物累積排放而形成環(huán)境問題，即人類向環(huán)境排入污染物超過了環(huán)境消納污染物的能力；生態(tài)破壞屬于過度取出性損害，即人類從自然界索取能源、資源超過了自然的供給能力。生態(tài)空間擠占的形成不僅源于對生態(tài)空間的占用超過了生態(tài)空間的承載力，還基于“空間的互斥性”，即當某一空間被確定為生態(tài)空間，主要提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務時，無法作為其他空間類型進行使用，既不能成為農(nóng)業(yè)空間提供農(nóng)產(chǎn)品，也無法作為城鎮(zhèn)空間進行開發(fā)利用。

對于生態(tài)空間保護的判斷不再是從單一環(huán)境要素自身的自然規(guī)律出發(fā)，以是否遭受了“污染”或“破壞”作為行為規(guī)制的判斷標準，而是適用生態(tài)空間占用是否合理的標準[4]p27-28。生態(tài)空間占用(Ecological appropriation)或生態(tài)足(痕)跡(Ecological footprint)是衡量人類對自然資源利用程度以及持續(xù)發(fā)展狀況的方法[5]20。生態(tài)空間占用需考慮是否超過了生態(tài)空間的承載力、造成了生態(tài)系統(tǒng)失衡，同時還要考慮生態(tài)空間是否被開發(fā)活動占用和干擾，發(fā)生了用地性質(zhì)和功能的改變。

當然，上述差異性只是一種理論上的闡釋，它并非意味著環(huán)境污染、生態(tài)破壞和生態(tài)空間擠占是割裂存在的。實踐中，人類行為導致的污染、破壞常常具有鮮明的時空特征。由于環(huán)境污染等問題和經(jīng)濟社會要素具有空間上的耦合性，需要運用空間管理的思維和工具解決環(huán)境問題[6]p9。

(二)生態(tài)空間管控：環(huán)境風險調(diào)適的有效手段

我國環(huán)境治理經(jīng)歷了“末端治理”到“預防損害”再到“預防風險”的發(fā)展歷程，以往源頭預防的相關(guān)制度，側(cè)重于對具體行為和污染物進行管理，近年來開始借助國土空間規(guī)劃探索空間管控。

在風險社會里，環(huán)境法并非要根除產(chǎn)生環(huán)境風險的行為，而是調(diào)適可能引起不合理、不可欲的危險的風險行為，并盡量公正地分配環(huán)境風險。[7]p3我國基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿Π褔量臻g劃分為城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間。生態(tài)空間管控通過產(chǎn)業(yè)準入負面清單、生態(tài)紅線、用途管制等制度，禁止或者限制社會經(jīng)濟主體在重要生態(tài)功能區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)的開發(fā)利用活動，既符合自然生態(tài)規(guī)律和區(qū)域承載力，又能從源頭防范環(huán)境風險和環(huán)境問題。例如，根據(jù)產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度的要求，重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)禁止類產(chǎn)業(yè)不再新增并逐步建立退出機制、限制類產(chǎn)業(yè)的進入門檻也相應提高。這種以行業(yè)限制、區(qū)域限制的方式把開發(fā)、建設等引起環(huán)境風險的行為阻擋在生態(tài)空間之外，對于生態(tài)空間擠占問題的解決更能發(fā)揮釜底抽薪式的效果。

二、生態(tài)空間管控的方式：政策與法律協(xié)同共治

生態(tài)空間管控要講求政策與法律的協(xié)同共治，既要梳理已有的政策體系，從中窺見政策應對的歷史脈絡并持續(xù)發(fā)揮其導向功能；也要發(fā)揮法律的剛性、穩(wěn)定和強制作用，使兩者在各自的界限范圍內(nèi)協(xié)同互補，形成制度功能的“共治”效果[1]p91。

(一)政策應對：生態(tài)空間管控的歷程回顧

政策因其階段性、靈活性、及時性等天然優(yōu)勢，成為我國生態(tài)空間管控的主要制度工具。我國早期國家政策中并沒有“生態(tài)空間”，而是使用與之具有密切聯(lián)系的“生態(tài)用地”概念。梳理國家相關(guān)政策(見下面表1)可以發(fā)現(xiàn)，我國從初期的生態(tài)用地管控發(fā)展為生態(tài)空間管控，目前又將生態(tài)空間管控嵌入到更加宏大的國土空間規(guī)劃中，體現(xiàn)出從“部分”到“整體”、從“平面”到“立體”、從“要素”到“區(qū)域”再到“系統(tǒng)”這樣一個漸近成熟的認識過程。

表1 國家政策中生態(tài)空間的概念使用與管控措施

伴隨著環(huán)境政策的推行，我國生態(tài)空間概念日益明確、管控措施逐步豐富。但政策因其“靈活有余、剛性不足”等特點而在適用中出現(xiàn)諸多偏差：(1)概念不清。目前政策中存在生態(tài)空間、自然生態(tài)空間、綠色生態(tài)空間、其他生態(tài)空間等相關(guān)概念，界定不夠明晰且交叉使用。(2)范圍混亂。在生態(tài)空間范圍上，政策之間存在交叉、銜接不暢。如《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《生態(tài)紅線意見》《用途管制辦法》規(guī)定的生態(tài)空間外延并非完全一致、存在交叉①。(3)邊界不明。我國生態(tài)空間主要在兩種語境下使用，一是“三生空間”中的生態(tài)空間，二是“三區(qū)三線”意義上的生態(tài)空間，由于兩者的劃分標準并不一致導致空間邊界尚未厘清。這些問題映射到地方實踐中，易導致地方生態(tài)空間管控的混亂，有的地方(如貴州)把農(nóng)田作為生態(tài)空間，有的地方(如江西)沒有把農(nóng)田納入生態(tài)空間[8]p18。

(二)法律回應：生態(tài)空間管控的應然面向

我國環(huán)境治理的歷史經(jīng)驗表明，環(huán)境問題的解決一方面要借助于靈活、機動的環(huán)境政策，另一方面還需要把效果顯著的政策、措施上升為穩(wěn)定、剛性的法律制度。我國有很多的法律制度，如環(huán)境保護稅(即原來的排污收費)、“三同時”等都曾經(jīng)是經(jīng)政策實施后被法律確認的。目前，環(huán)境法律與環(huán)境政策之間互助共濟的格局成為我國環(huán)境保護工作的重要制度特征[1]p86，法律和政策都是解決生態(tài)空間擠占問題所依賴的正式制度淵源，“需要綜合發(fā)揮兩者的作用?！盵9]p54因此，生態(tài)空間管控在發(fā)揮國家政策優(yōu)勢的基礎上，還應當積極探索“入法”的途徑，以實現(xiàn)政策和法律的協(xié)同共治。

在生態(tài)空間“入法”之前，需要明確其內(nèi)涵和范圍。從語義上分析，生態(tài)空間由生態(tài)和空間兩個核心詞語構(gòu)成。生態(tài)屬自然科學概念，指生物在一定的自然環(huán)境下生存和發(fā)展的狀態(tài)[10]p1169，強調(diào)生物之間關(guān)系或生物的自然狀態(tài)。空間是與時間相對的物質(zhì)客觀存在形式。因此，《生態(tài)紅線意見》和《用途管制辦法》把生態(tài)空間界定為具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務為主體功能的國土空間。作為自然存在，其具有生態(tài)功能主導、稀缺性、單維度轉(zhuǎn)化和地域差異等自然屬性。自然生態(tài)空間、綠色生態(tài)空間增加了“自然”“綠色”修飾語，意在突出其自然屬性，但由于生態(tài)空間已經(jīng)涵蓋自然和生態(tài)功能屬性，因此，建議統(tǒng)一使用生態(tài)空間概念。

《生態(tài)紅線意見》指出，生態(tài)空間包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。理論界對上述范圍爭議不大，但對于農(nóng)用地是否屬于生態(tài)空間形成不同的認識。有的認為，為區(qū)域提供生態(tài)系統(tǒng)服務功能或產(chǎn)品的用地空間都可視為生態(tài)空間，包括林地、農(nóng)用地、未利用地和水域等多種類型[11]p1628；有的認為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地(如耕地、養(yǎng)殖水面)以經(jīng)濟產(chǎn)出為核心目的，不宜納入生態(tài)空間范疇[12]p2271-2272。

自然資源或環(huán)境要素往往同時具有經(jīng)濟、生態(tài)等多重功能，如果把所有具有生態(tài)功能的資源或要素都納入生態(tài)空間，容易造成生態(tài)空間的泛化和“三生”空間界定的混亂。因此，從主體功能或主要功能的角度界定生態(tài)空間更為適宜。農(nóng)業(yè)用地、養(yǎng)殖水面客觀上具有提供生態(tài)產(chǎn)品和服務的功能，但其最主要功能是供給糧食、養(yǎng)殖產(chǎn)品等食物生產(chǎn)功能，從本質(zhì)上來說是一種經(jīng)濟功能，屬于生產(chǎn)空間，不宜納入生態(tài)空間范圍。

目前我國環(huán)境法律中鮮見關(guān)于生態(tài)空間保護和管控的直接規(guī)定。傳統(tǒng)環(huán)境立法以環(huán)境要素作為主要保護對象，污染防治法和資源保護法呈現(xiàn)出所謂“要素立法”的色彩。例如，圍繞大氣、水、土壤等不同的環(huán)境要素，形成了包括《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《土壤污染防治法》等在內(nèi)的污染防治法律體系；圍繞森林、草原、礦產(chǎn)等環(huán)境要素，形成了包括《森林法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》等在內(nèi)的自然資源保護法律體系。

在“要素立法”模式下，我國環(huán)境保護單行法的主要目的都是圍繞某一特定環(huán)境要素進行制度設計，缺乏對各要素之間整體性、系統(tǒng)性的關(guān)照，沒有把生態(tài)空間作為環(huán)境法的保護對象，也缺乏具體系統(tǒng)的管控制度體系。目前實施的自然資源用途管制側(cè)重某一資源類型，“無法從自然空間的整體性保護來有效實施自然資源的用途管制”[13]p82，效果堪憂。生態(tài)空間管控呈現(xiàn)出明顯的“政策性強、法制薄弱”的特點，“為克服空間政策的零散性及變化性，將其歸入法律體系統(tǒng)籌考量，并以此將某些關(guān)鍵空間政策升格為法律應是一種較好的解決方案?！盵14]p10法律具有普適性、強制性、穩(wěn)定性等特點，把生態(tài)空間確定為法律保護對象并構(gòu)建相關(guān)法律制度能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)空間管控措施的穩(wěn)定性、具體化和可操作性，對生態(tài)空間擠占問題的解決提供剛性支持。

三、生態(tài)空間管控的立法模式：嵌入式

生態(tài)空間“入法”需要解決立法模式的問題。生態(tài)空間立法，理論上存在單獨式和嵌入式兩種模式[15]p85。單獨式立法即針對生態(tài)空間的規(guī)劃、保護、用途管制、監(jiān)管等內(nèi)容制定單獨的生態(tài)空間法；嵌入式立法即把上述內(nèi)容嵌入到其他立法中，如國土空間法、環(huán)境法等。立法模式的確立既要吸收地方實踐成果、借鑒國際經(jīng)驗，又要符合我國立法規(guī)律。

(一)綜合嵌入：生態(tài)空間管控的國內(nèi)外經(jīng)驗歸納與總結(jié)

目前，上海、浙江、福建、江西、河南等9省(市)開展了生態(tài)空間用途管制試點工作，生態(tài)空間管控在地方立法中已有規(guī)定。通過對有關(guān)“生態(tài)環(huán)境保護”“國土空間”“生態(tài)空間”的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件進行歸納分析，可以得出如下四種規(guī)定類型：

1.在環(huán)境保護地方性法規(guī)中規(guī)定“空間管控”原則和具體措施。如《山東省環(huán)境保護條例》確立了“空間管控”原則和空間發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)保護紅線等制度。《吉林省生態(tài)環(huán)境保護條例》確立了“空間管控”原則，并在“空間管控”專章中規(guī)定了生態(tài)空間布局、水生態(tài)空間管控、國土空間規(guī)劃、用途管制等。

2.在環(huán)境保護地方性法規(guī)中規(guī)定生態(tài)空間管控措施。有的明確生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，如《上海市環(huán)境保護條例》要求“制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準入清單”，《四川省嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護條例》提出“健全生態(tài)功能空間管控體系，劃定生態(tài)緩沖帶，將其納入國土空間規(guī)劃”。有的側(cè)重統(tǒng)籌空間布局，如《甘肅省環(huán)境保護條例》《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》指出，要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局。還有的重視環(huán)保規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接，如《浙江省曹娥江流域水環(huán)境保護條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)環(huán)境保護條例》《河北省生態(tài)環(huán)境保護條例》，要求環(huán)境保護規(guī)劃要符合國土空間規(guī)劃要求。

3.在國土空間地方性法規(guī)中規(guī)定生態(tài)空間管控措施。如《大連市國土空間規(guī)劃條例》《寧波市國土空間規(guī)劃條例》在“國土空間用途管制”專章中規(guī)定了生態(tài)空間管制、保護和修復等內(nèi)容。

4.出臺專門的生態(tài)空間用途管制規(guī)范性文件。如《甘肅省祁連山地區(qū)自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》《江西省自然生態(tài)空間用途管制試行辦法》《江蘇省生態(tài)空間管控區(qū)域規(guī)劃》規(guī)定了生態(tài)空間布局、用途管制、生態(tài)修復等內(nèi)容。

把生態(tài)空間管控內(nèi)容嵌入到環(huán)境保護和國土空間規(guī)定中，在我國地方實踐已取得較好的實施效果。國外也呈現(xiàn)出國土空間整合性立法的色彩，如德國的《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》、荷蘭的《環(huán)境和空間規(guī)劃法》、日本的《國土形成計劃法》《國土利用計劃法》以及《歐洲空間發(fā)展展望》等[16]p1602，鮮見關(guān)于生態(tài)空間的單獨立法。

綜合地方實踐和國外經(jīng)驗，我國生態(tài)空間管控宜采用嵌入式立法模式。在國土空間法律已經(jīng)列入立法計劃背景下，這種模式也符合我國的立法規(guī)律。生態(tài)空間是國土空間的重要組成部分，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等規(guī)范性文件把國土空間劃分為生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間。目前《國土空間規(guī)劃法》《國土空間開發(fā)保護法》已被列入立法計劃，上述立法著眼于發(fā)揮國土空間法律的整體、統(tǒng)一引領(lǐng)作用，內(nèi)容涵蓋“三生空間”各區(qū)域，在此背景下，生態(tài)空間缺乏單獨立法的必要性。

(二)國土空間與環(huán)境保護：生態(tài)空間立法綜合嵌入的主要領(lǐng)域

生態(tài)空間嵌入法律中主要體現(xiàn)在兩個領(lǐng)域：一是國土空間立法，二是環(huán)境立法。兩者調(diào)整的內(nèi)容各有不同，但缺一不可。

國土空間立法和環(huán)境立法的價值追求具有一定的差異性，前者要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟利益和生態(tài)利益，后者則側(cè)重于維護生態(tài)利益。這種價值追求的差異性致使兩者有不同的功能和作用領(lǐng)域：國土空間立法側(cè)重于國土空間的宏觀規(guī)劃和保護，“三區(qū)三線”的確定與協(xié)調(diào)，空間權(quán)利的統(tǒng)一分配，空間開發(fā)與保護、管控制度的統(tǒng)籌安排等，在生態(tài)空間管控方面發(fā)揮著宏觀指導和約束的作用；環(huán)境立法側(cè)重于生態(tài)空間管控，對生態(tài)空間規(guī)劃、保護、確權(quán)、用途管制、監(jiān)管等方面做出更加細致的規(guī)定。

在生態(tài)空間管控中，國土空間立法和環(huán)境立法并非割裂，而是融為一體。2020年，中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》要求，將環(huán)境治理納入國土空間規(guī)劃中。作為國土空間的重要組成部分，生態(tài)空間管控離不開國土空間立法的統(tǒng)一調(diào)整和宏觀安排，也需要環(huán)境立法的具體制度規(guī)定予以實現(xiàn)。

四、生態(tài)空間的法律定位：環(huán)境法保護對象

生態(tài)空間擠占現(xiàn)象背后實際是各種利益的沖突和較量，以法律之名進行管控，需要在法學語境下分析生態(tài)空間特點。(1)普惠性。生態(tài)空間能使最大多數(shù)人受益。優(yōu)良空氣、潔凈水源、生物多樣性等生態(tài)產(chǎn)品以及凈化空氣、涵養(yǎng)水源等生態(tài)服務對人類整體生存和發(fā)展都有重要影響，其并非惠益于某一特定群體，而是普惠一般社會公眾。(2)共享性。共享性源于生態(tài)空間的系統(tǒng)性和整體性。生態(tài)空間整體不可分割，生態(tài)空間使用主體具有擴散性、使用方式具有共享性，它不因部分主體的享用而發(fā)生減損。(3)公益性。公益性源于生態(tài)空間的公共物品屬性，其關(guān)涉社會公共利益，生態(tài)空間提供的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務成為社會公共利益的載體。

上述特點使生態(tài)空間管控契合了環(huán)境法維護環(huán)境公共利益的目的性，為生態(tài)空間的嵌入提供基礎。

(一)前提預設：生態(tài)空間應確立為環(huán)境法的保護對象

環(huán)境法的保護對象是環(huán)境法明示或默示予以保護的自然因素和社會因素，包括環(huán)境法的主體、客體、物和權(quán)利、社會關(guān)系等[17]p23。我國《環(huán)境保護法》沒有使用“保護對象”這一術(shù)語，通過“保護和改善環(huán)境”“保障公眾健康”立法目的表述②及行文內(nèi)容可知，該法的保護對象包括環(huán)境和公眾健康。

但環(huán)境不足以涵蓋生態(tài)空間。生態(tài)空間不等同于環(huán)境要素，它不是由環(huán)境要素構(gòu)成的集合概念，而是與環(huán)境要素存在著交叉關(guān)系[4]p28。在內(nèi)涵上，環(huán)境概念突出環(huán)境要素本身，生態(tài)空間更強調(diào)各要素之間的聯(lián)系及其整體性；在外延上，環(huán)境中的森林、草原、濕地、水等環(huán)境要素是生態(tài)空間的重要組成部分，兩者存在一定交叉。生態(tài)空間是環(huán)境要素的上位概念[18]p112，它不僅關(guān)注環(huán)境要素本身，“更著眼于上述環(huán)境要素在國土空間上的比例和結(jié)構(gòu)”[4]p28。我國環(huán)境立法沒有把生態(tài)空間納入環(huán)境概念中，“保護和改善環(huán)境”的立法目的難以為生態(tài)空間保護提供有效的支持，需要把生態(tài)空間確立為環(huán)境法的保護對象，這需要在認知邏輯上解決“有無必要”和“何以可能”這兩個問題。

(二)現(xiàn)實基礎：生態(tài)空間確立為環(huán)境法保護對象的必要性

在生態(tài)空間被大量擠占、法律保護和管控不夠周延的現(xiàn)實背景下，將生態(tài)空間列為環(huán)境法保護對象具有正當性和必要性。

1.符合我國《憲法》建設“生態(tài)文明”的價值取向和基本要求?！吧鷳B(tài)文明”寫入《憲法》體現(xiàn)了人民對環(huán)境公共利益的普遍需求和國家對環(huán)境公共利益的全面維護。生態(tài)空間具有公益性、普惠性和共享性特點，是環(huán)境公共利益的重要載體，把保護生態(tài)空間寫入立法中既符合憲法中“生態(tài)文明”價值取向，也有助于實現(xiàn)美麗中國的建設目標。

2.環(huán)境法保護對象具有開放性。環(huán)境法的保護對象并非一成不變，隨著社會變遷和發(fā)展，其呈現(xiàn)出數(shù)量增多、法律地位上升的發(fā)展趨勢[17]p178。如我國《環(huán)境保護法》在保護“大氣、水、土地、礦藏、森林、草原”(1979)的基礎上，逐步把“海洋、自然遺跡、人文遺跡”(1989)和“濕地”(2014)納入保護范圍。

3.環(huán)境法典編纂提供了良好契機。全國人大常委會2021年度立法工作計劃顯示，全國人大常委會將研究啟動環(huán)境法典的編纂工作。就環(huán)境法典范圍來說，應該涵蓋“自然生態(tài)保護編”，明確對傳統(tǒng)上不屬于資源范疇的生態(tài)空間的保護。[19]p103國外也有通過環(huán)境法典保護生態(tài)空間的立法經(jīng)驗，如法國環(huán)境法典第一卷“共同規(guī)定”部分明確了自然空間的公共利益性質(zhì)，第三卷“自然空間”規(guī)定了各類自然空間的創(chuàng)建和分級、整治和管理、保護和刑事制裁等內(nèi)容。[20]p53在此背景下，把生態(tài)空間管控嵌入環(huán)境法典中不失為一條可行的路徑。

(三)明示與默示：生態(tài)空間確立為環(huán)境法保護對象的具體方式

保護對象在環(huán)境法中的確立有明示規(guī)定和默示規(guī)定兩種方式。明示規(guī)定即在環(huán)境法條文中明確宣示，包括明確列舉保護對象，或使用“保護”“保障”+賓語或者“保護的”+中心詞的結(jié)構(gòu)表達；默示規(guī)定是在環(huán)境法條文或立法精神中包含，要通過推理或者解釋才能顯現(xiàn)出來。[17]p23明示規(guī)定具有直觀、突出的特點，默示規(guī)定則具有全面、系統(tǒng)等優(yōu)勢。

生態(tài)空間涵蓋了“生態(tài)”和“環(huán)境”，生態(tài)空間管控也應該涉及“生態(tài)+環(huán)境”這兩個層面，需要通過明示、默示兩種方式確立其法律地位：(1)在保護要素和區(qū)域的基礎上，明確把“保護和改善生態(tài)空間”作為未來環(huán)境法典立法的目的。環(huán)境法典在我國環(huán)境法律體系中具有“基本法”的地位，對法律保護對象的確認或立法目的的規(guī)定具有重要意義，有助于增強人們對生態(tài)空間重要性的認識，為生態(tài)空間法律管控的制度化、系統(tǒng)化奠定基礎。(2)通過生態(tài)空間規(guī)劃、生態(tài)保護紅線、用途管制、責任追究等默示規(guī)定方式保障生態(tài)空間管控目標的實現(xiàn)。

五、生態(tài)空間管控的制度體系：預防與救濟并存

生態(tài)空間擠占問題的解決需要從規(guī)制“過度占用”和激勵“保護修復”兩個方面入手，確立保護“存量”、擴大“增量”的雙重路徑。保護“存量”側(cè)重于防范、抑制對生態(tài)空間的占用和消耗；擴大“增量”主要通過激勵生態(tài)修復、環(huán)境養(yǎng)護等行為彌補對生態(tài)空間的損害?；诖耍鷳B(tài)空間管控涵蓋了生態(tài)空間規(guī)劃、生態(tài)紅線、用途管制、責任追究等預防與救濟并存的制度體系。

(一)源頭預防：強化生態(tài)空間規(guī)劃

生態(tài)空間擠占的出現(xiàn)往往伴隨著粗放的發(fā)展模式和相互沖突的空間規(guī)劃，打破規(guī)劃沖突、完善發(fā)展模式，需要以統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃為基礎，加強生態(tài)空間管控，促進以生產(chǎn)空間為主導的國土開發(fā)方式向生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間協(xié)調(diào)的開發(fā)方式轉(zhuǎn)變。

生態(tài)空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的重要組成部分。國土空間規(guī)劃對國土空間開發(fā)保護進行頂層設計，涉及農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間和生態(tài)空間的總體布局，具有戰(zhàn)略引領(lǐng)和指導約束作用。國土空間規(guī)劃基于資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性的“雙評價”制定，通過“三區(qū)三線”確定空間管控的邊界，為生態(tài)保護紅線落地和用途管制提供基礎，是可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖。因此，生態(tài)空間管控應當嵌入到國土空間規(guī)劃和治理中。

生態(tài)空間規(guī)劃能夠滿足公眾對環(huán)境風險規(guī)制的制度需求。公眾期望通過生態(tài)環(huán)境預防性救濟體系建構(gòu)來滿足個體利益以及公共利益保護，這種制度需求不僅包括公眾對良好、健康生態(tài)環(huán)境的追求，也涉及生態(tài)環(huán)境空間規(guī)劃、環(huán)境開發(fā)、公共管理等公共池的利益需求。[21]p151作為空間用途的源頭安排，生態(tài)空間規(guī)劃應具有預判和抵御環(huán)境風險的內(nèi)在目標。它以生態(tài)保護和修復為核心內(nèi)容，通過把造成環(huán)境風險的產(chǎn)業(yè)限制在生態(tài)空間之外，符合“風險防范”原則和環(huán)境保護制度的預防性要求。

生態(tài)空間規(guī)劃背后是權(quán)利分配和利益衡量。學者指出，國土空間規(guī)劃本質(zhì)上是“空間權(quán)的分配與再分配”，需要處理好自然資源產(chǎn)權(quán)、發(fā)展權(quán)和管制權(quán)之間的關(guān)系[22]。生態(tài)空間規(guī)劃需要按照國土空間規(guī)劃統(tǒng)一要求，打破部門利益傾向，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟利益和生態(tài)利益、中央利益和地方利益、公共利益和私人利益之間的關(guān)系，實現(xiàn)保障生態(tài)安全的目標。

(二)重點保護：嚴守生態(tài)空間紅線區(qū)域

生態(tài)保護紅線劃定的是生態(tài)空間內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須嚴格保護的區(qū)域，通過劃定和堅守生態(tài)紅線、把不適宜開發(fā)的行為排除在重要生態(tài)空間外，是解決生態(tài)空間擠占的重要措施之一。運用紅線管控重要生態(tài)空間的過程中，需要著重解決以下幾個問題。

1.以制度保障生態(tài)紅線“落地”

生態(tài)保護紅線不是針對某一生態(tài)要素，而是強調(diào)對資源的整體性空間保護。[18]它既要串聯(lián)起環(huán)境要素和區(qū)域空間，也要實現(xiàn)與空間規(guī)劃、用途管制等各項制度的融合。由于《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》僅有劃定生態(tài)保護紅線的原則性規(guī)定，對于紅線性質(zhì)、地位、保障、越線責任等問題語焉不詳，現(xiàn)實中突破紅線、變更紅線等問題時常出現(xiàn)，如有的建設項目穿越了生態(tài)紅線區(qū)，使生態(tài)空間屢被占用。上述問題的解決有待于法律法規(guī)對生態(tài)紅線進一步規(guī)范，以嚴格的法律制度保障生態(tài)紅線的“落地”。如對于生態(tài)紅線的性質(zhì)、生態(tài)紅線制度的地位、紅線區(qū)進入的一般要求等內(nèi)容進行明確規(guī)定[23]；完善生態(tài)保護紅線區(qū)域準入負面清單制度，規(guī)范劃定修改與退出、監(jiān)測與監(jiān)管、越線追責等制度[24]；完善適應生態(tài)文明建設需求的經(jīng)濟社會發(fā)展政績考核評價指標體系和政府環(huán)境責任量化考核制度等。只有生態(tài)紅線“守得住”，重要生態(tài)空間才能免遭擠占。

2.解決空間保護與農(nóng)戶生存發(fā)展的沖突問題

生態(tài)保護紅線區(qū)域主要包括重點生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)域③。這些區(qū)域薄弱的經(jīng)濟基礎使其發(fā)展尤其倚重自然資源，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的沖突比其他區(qū)域更加明顯。紅線落地秉持的“保護優(yōu)先”原則使農(nóng)戶的生存發(fā)展受到一定程度上的擠壓，需要借助于生態(tài)補償機制、利益共享機制對生態(tài)保護區(qū)域的管理模式和保障機制進行系統(tǒng)性完善[25]p54-55。

生態(tài)補償實施過程中需要注意紅線區(qū)域內(nèi)外的差別化?！队猛竟苤妻k法》規(guī)定，生態(tài)保護紅線內(nèi)原則上按禁止開發(fā)的要求管理，紅線外原則上按限制開發(fā)的要求管理。紅線區(qū)域是生態(tài)功能的底線，一旦劃定將實行嚴格保護，實業(yè)項目不能實施、旅游發(fā)展不能進行，農(nóng)戶發(fā)展受到一定影響，紅線區(qū)域外則可以開展這些活動。實踐中存在紅線區(qū)域內(nèi)補償不到位、補償偏少等問題，需要進一步擴大紅線區(qū)域內(nèi)生態(tài)補償范圍，完善補償方式。對于紅線區(qū)域內(nèi)的居民，可采取生態(tài)移民、易地搬遷等方式逐步退出，并借助職業(yè)技能培訓、定向招聘、勞務輸出、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、整合資源等方式解決后續(xù)發(fā)展問題[26]p241。此外，還需要在對生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記的基礎上，探索建立市場化機制，促進生態(tài)產(chǎn)品的價值。

生態(tài)保護紅線體現(xiàn)了對生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護和對環(huán)境風險的源頭把控，在維護生態(tài)安全、保障生態(tài)空間方面發(fā)揮了重要作用。在嚴守生態(tài)紅線的基礎上，還需要以生態(tài)紅線為界限，對生態(tài)空間用途實施分區(qū)管制制度。

(三)過程控制：健全生態(tài)空間用途管制

生態(tài)空間具有提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務的主體功能性，用途管制的強制性規(guī)則可以防止生態(tài)空間轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間。在吸收地方經(jīng)驗的同時，還需解決生態(tài)空間用途管制的方式與限度、管制中的權(quán)利(力)分配和利益平衡、準入和轉(zhuǎn)用規(guī)則、績效評估等問題。

1.明確用途管制的合理限度。生態(tài)空間以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務為主導功能，存量空間調(diào)整背后是空間權(quán)屬的再分配與資源價值的再提升[27]p3，因此，用途管制中存在公權(quán)力與私權(quán)利、公益與私益、中央政府與地方政府利益沖突的問題。需要按照行政比例、公私協(xié)調(diào)的基本原則，以生態(tài)空間的公益屬性為基礎，以利益平衡為手段，明確中央政府和地方各級政府之間的合理分工；在平衡環(huán)境公共利益和私人利益的基礎上，明確政府的權(quán)力邊界，確定自然生態(tài)空間用途管制的合理限度。

2.規(guī)范用途管制的規(guī)則類型。用途管制需要根據(jù)生態(tài)空間生態(tài)功能和環(huán)境敏感性不同進行分區(qū)管控。以生態(tài)空間規(guī)劃為依托，以生態(tài)空間用途登記為前提，以“用途不變”“用途可變”為標準，以生態(tài)紅線為分界點，把生態(tài)空間分為重要生態(tài)空間和一般生態(tài)空間，不同區(qū)域?qū)嵭胁町惢捻椖繙嗜胍?guī)則和用途轉(zhuǎn)用規(guī)則。(1)項目準入規(guī)則。重要生態(tài)空間實行正面清單制度，只能開展維護、修復和提升生態(tài)功能的活動，生產(chǎn)、生活類項目應當有序退出。地方實踐中，福建省武夷山市建立了產(chǎn)業(yè)項目準入正面清單49項；浙江省安吉縣允許林木育種和育苗、林產(chǎn)品采集等行為在重點生態(tài)空間進行。一般生態(tài)空間實行負面清單制度，對于允許、限制、禁止的產(chǎn)業(yè)和項目類型進行明確規(guī)定。(2)用途轉(zhuǎn)用規(guī)則。重要生態(tài)空間按照禁止建設區(qū)管理，一般生態(tài)空間按限制建設區(qū)管理。嚴禁重要生態(tài)空間違法轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間，明確重要生態(tài)空間轉(zhuǎn)為一般生態(tài)空間的基本條件和程序。

3.完善用途管制的績效評估。績效評估是檢測管制效果的重要內(nèi)容，也是檢驗頂層制度設計能否“落地生效”的關(guān)鍵。需要結(jié)合試點效果，借助自然生態(tài)空間質(zhì)量監(jiān)測評估、環(huán)境資源承載力評價指標體系、環(huán)境標準、領(lǐng)導干部績效考核等制度構(gòu)建自然生態(tài)空間用途管制的評估機制。對于重要生態(tài)空間，應以生態(tài)保護紅線監(jiān)測評估結(jié)果為依據(jù)，建立以生態(tài)功能保護成效為導向的獎勵激勵機制[28]。

(四)責任追究：補強黨政同責的頂層設計

問責機制是生態(tài)空間管控的重要保障。生態(tài)空間擠占的直接行為主體雖然是開發(fā)利用者，但其背后映射的卻是黨政領(lǐng)導干部不作為、亂作為以及決策失誤等現(xiàn)象。生態(tài)空間管控的問責對象應該涵蓋決策管理者(黨委、政府)和開發(fā)利用者(法人、非法人、自然人等)，但我國生態(tài)空間管控政策只是籠統(tǒng)的規(guī)定了政府的監(jiān)管責任，對于黨委及開發(fā)利用者的責任涉及較少(具體見表2)。

我國的環(huán)境問責制度經(jīng)歷了從“督企”到“督政”再到“黨政同責”的發(fā)展歷程。黨政同責有利于把生態(tài)空間管控的直接領(lǐng)導責任拓展到黨委部門，這就實現(xiàn)了追責對象的廣泛化和追責效果的有效性。但該制度目前存在法律依據(jù)不足、責任內(nèi)容不明等問題，亟待從以下方面進行完善。

1.強化黨政同責的適用依據(jù)。黨政同責需要黨規(guī)、國法“同步”規(guī)范?！稇椃ā返?6條、《環(huán)境保護法》第6、10、68條等規(guī)定了政府及相關(guān)部門的環(huán)境監(jiān)管職責及被追究法律責任的情形。關(guān)于黨委環(huán)境保護職責的規(guī)定主要見于黨內(nèi)法規(guī)。《黨章》提出，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民建設社會主義生態(tài)文明”，但黨委的環(huán)境保護職責并不具體；《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》對于責任內(nèi)容語焉不詳④。黨政同責需進一步明確黨委在環(huán)境保護和空間管控等方面的職責。因國家立法難以規(guī)范黨委的職責，需要加強黨內(nèi)立法，制定專門黨內(nèi)法規(guī)明確黨委職責。此外，還需進行較高層級的黨政聯(lián)合立法，對現(xiàn)有中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的生態(tài)環(huán)境保護類的法規(guī)文件進行修改、完善、整合，強化黨政同責制度在行政法規(guī)中的地位。

表2 國家政策中生態(tài)空間管控相關(guān)責任主體及內(nèi)容

2.厘清黨政職責屬性、合理分配黨政責任。黨政同責意味著分配職責時黨委和政府“同有職責”，但“同有職責”并非相同的職責。兩者在生態(tài)空間管控領(lǐng)域的職責內(nèi)容和實施方式具有一定區(qū)別。按照憲法和黨章要求，各級黨委的職責主要是發(fā)揮組織、方向等方面的領(lǐng)導，如生態(tài)環(huán)境保護目標的完成、環(huán)保大政方針的制定、環(huán)保思想理念的宣傳引領(lǐng)等方面[29]p49。而各級政府的職責主要是具體執(zhí)行黨委的決議、落實上級政府安排的生態(tài)空間保護任務等，與黨委職責相比，政府職責和內(nèi)容更加具體。此外，在合理區(qū)分黨委、政府各自責任的基礎之上，還需要進一步明確黨委和政府的環(huán)境保護、空間管控責任清單，根據(jù)責任清單進行監(jiān)督考核以及責任追究。

3.加強外部監(jiān)督。黨政同責包含對黨委和政府兩個主體的問責，其本質(zhì)都是同體問責⑤。受制于同體問責可能存在的形式化、片面化等缺陷，需要加強黨政同責的外部監(jiān)督。例如，促進環(huán)保督察制度常態(tài)化、實現(xiàn)黨政同責與生態(tài)環(huán)境評價考核制度有效銜接，建立紀委與政府工作部門、司法機關(guān)雙向互動追責聯(lián)動機制[29]。同時，加強信息公開，發(fā)揮人大監(jiān)督的積極效用，促進監(jiān)督結(jié)果公開化和透明化。

生態(tài)空間擠占的加劇將引發(fā)更深層的生態(tài)危機，對生態(tài)系統(tǒng)和人類生存安全構(gòu)成威脅。有效管控生態(tài)空間是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的重要途徑，也是擴充生態(tài)文明建設載體的重要內(nèi)容。生態(tài)空間管控需要法律從宏觀和微觀層面做出積極回應：宏觀上，從“要素立法”轉(zhuǎn)向“空間立法”，把生態(tài)空間管控納入國土空間立法和環(huán)境法典中；微觀上，按照總體規(guī)劃→具體劃定→保護“存量”→擴大“增量”→配套保障的思路，形成生態(tài)空間管控的法律制度體系，使生態(tài)空間管控政策制度化、具體化和可操作化，實現(xiàn)環(huán)境法律和環(huán)境政策的協(xié)同共治。

注釋：

① 與《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》相比，《生態(tài)紅線意見》《用途管制辦法》明確把灘涂、岸線、海洋、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等納入生態(tài)空間范圍。

② 《環(huán)境保護法》第1條規(guī)定：為保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法。

③ 《環(huán)境保護法》規(guī)定，國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護。

④ 僅僅規(guī)定了“地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責，黨委和政府主要領(lǐng)導成員承擔主要責任，其他有關(guān)領(lǐng)導成員在職責范圍內(nèi)承擔相應責任?！?/p>

⑤ 對于政府而言，由黨委主導的問責在形式上可以視為一種異體問責。但是，政府行為往往是由黨委進行決策，政府負責執(zhí)行，黨委政府之間的這種一體性使得由黨委進行的問責在本質(zhì)上仍然是一種同體問責。對于黨委責任的追究而言，黨政同責則是不折不扣的同體問責。參見梁忠：《從問責政府到黨政同責——中國環(huán)境問責的演變與反思》，載《中國礦業(yè)大學學報(社會科學版)》2018年第1期，第49頁。