基于政策工具視角的粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)政策研究

張欣雨，李 丹，范霖杰，賀 楠，楊 子，李瑞鋒

(北京中醫(yī)藥大學(xué)管理學(xué)院，北京 102488)

粵港澳大灣區(qū)是我國開放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一[1]，內(nèi)地各市與港澳分別有著不同的優(yōu)勢，粵港澳大灣區(qū)作為一個發(fā)展整體能夠互通互補(bǔ)、資源共享[2]。大灣區(qū)有著突出的中醫(yī)藥資源優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿?，能夠借助本地中醫(yī)藥特點，大力發(fā)展具有嶺南特色的中醫(yī)中藥品牌，同時也能借助優(yōu)越的地理位置提高中醫(yī)藥的國際知名度和認(rèn)可度并推動與其他國家和地區(qū)的合作。2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》對香港、澳門以及含廣州、深圳在內(nèi)的珠江九市構(gòu)成的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)做出規(guī)劃，提出要深化中醫(yī)藥領(lǐng)域合作，共同推動中醫(yī)藥海內(nèi)外發(fā)展。同年，《關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見》明確提出“打造粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地”的概念。此后，《粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)方案(2020-2025年)》《廣東省中醫(yī)藥條例》《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》等文件先后頒布，多次主題會議地召開也為中醫(yī)藥高地建設(shè)營造良好發(fā)展氛圍。本文基于政策工具對建設(shè)大灣區(qū)中醫(yī)藥高地相關(guān)政策進(jìn)行量化研究，分析現(xiàn)行政策中基本政策工具使用的不足和缺陷，為政府部門進(jìn)一步制定和優(yōu)化相關(guān)政策提供意見。

1 資料與方法

1.1 資料來源

通過中共中央、國務(wù)院、國家衛(wèi)生健康委員會、國家中醫(yī)藥管理局、廣東省衛(wèi)生健康委員會、廣東省中醫(yī)藥管理局及相關(guān)部門官網(wǎng)，中國知網(wǎng)(CNKI)、萬方、維普等數(shù)據(jù)庫，以粵港澳大灣區(qū)、大灣區(qū)、中醫(yī)藥高地、中醫(yī)藥、中醫(yī)和中藥等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，收集陸續(xù)出臺的粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)相關(guān)政策。

為保證研究樣本選擇的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，本文嚴(yán)格按照以下納入標(biāo)準(zhǔn)對政策文本進(jìn)行整理：①以《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布時間2019年2月18日作為政策文本選取的時間起點；②內(nèi)容與建設(shè)大灣區(qū)中醫(yī)藥高地密切相關(guān)；③政策類型為法律法規(guī)、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。依照上述標(biāo)準(zhǔn)，最終梳理出5份文件，見表1。

表1 大灣區(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)相關(guān)政策文本

1.2 研究方法

目前國內(nèi)外對于政策工具的分類有多個模型，尚未形成統(tǒng)一觀點?；谶m用性和可操作性考慮，本文采用Rothwell和Zegvelad的政策工具分類模型，該分類方法將復(fù)雜的政策體系降維處理，具備較強(qiáng)的目標(biāo)針對性與內(nèi)容指導(dǎo)性，有顯著的維度內(nèi)聚合效度與維度間區(qū)分效度[3]。因此，本文基于政策工具視角，按照“政策編號-章節(jié)”和不可細(xì)分原則，即1個條目若表達(dá)多層意思，則細(xì)分成多個編碼，直到不可繼續(xù)細(xì)分[4]，對政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，形成編碼表。最終根據(jù)編碼表，標(biāo)注具體政策條目對應(yīng)的政策工具并計算不同政策工具的使用頻率，最終分析政策工具的使用情況。

1.3 政策框架構(gòu)建

Rothwell和Zegvelad的政策工具分類模型將政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型3類。供給型政策工具對大灣區(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)起到推動作用，分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研支持、信息服務(wù)和人才培養(yǎng)。其中，“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”是指為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展中醫(yī)藥而加強(qiáng)相關(guān)項目設(shè)施的建設(shè)和完善；“科研支持”主要指搭建科研平臺，開展中醫(yī)藥科研項目以及進(jìn)行科研合作項目；“信息服務(wù)”指政府及有關(guān)部門為粵港澳大灣區(qū)提供中醫(yī)藥相關(guān)知識和技術(shù)的指導(dǎo)；“人才培養(yǎng)”是指根據(jù)粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥發(fā)展的需求，建立健全人才培養(yǎng)體系，完善人才培養(yǎng)模式，培養(yǎng)優(yōu)秀的人才。

需求型政策工具對建設(shè)中醫(yī)藥高地起到拉動作用，分為組織協(xié)同、試點/模式建設(shè)、產(chǎn)業(yè)塑造和海外推廣。其中，“組織協(xié)同”是指各地區(qū)以及相關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相互合作，共同推動中醫(yī)藥高地建設(shè)；“試點/模式建設(shè)”是指開展具有特色的試點工程，及時進(jìn)行工作總結(jié)以尋找合適的中醫(yī)藥發(fā)展模式；“產(chǎn)業(yè)塑造”是為了推動中醫(yī)藥與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)以及保健產(chǎn)業(yè)等相融合，推動中醫(yī)藥相關(guān)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)和發(fā)展；“海外推廣”是為推動中藥及中醫(yī)相關(guān)技術(shù)走出去，鼓勵相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行國際交流與合作，設(shè)立國際項目，促進(jìn)中醫(yī)藥被國際社會廣泛接受。

環(huán)境型政策工具為大灣區(qū)中醫(yī)藥高地的建設(shè)營造良好的發(fā)展環(huán)境，起到間接促進(jìn)其發(fā)展的作用，有較為積極的影響。環(huán)境型政策工具分為目標(biāo)規(guī)劃、政策宣傳、功能監(jiān)管、法規(guī)和管理制度以及策略性措施。其中，“目標(biāo)規(guī)劃”是指政府部門為建立中醫(yī)藥高地進(jìn)行宏觀規(guī)劃，設(shè)定發(fā)展目標(biāo)；“政策宣傳”是對粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)進(jìn)行正面宣傳，加強(qiáng)相關(guān)內(nèi)容介紹；“功能監(jiān)管”是對相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門及政策的落實情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查；“法規(guī)和管理制度”是為更好的在大灣區(qū)發(fā)展中醫(yī)和中藥制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、制度和政策；“策略性措施”是指將宏觀目標(biāo)分化細(xì)化，針對不同領(lǐng)域制定可行性措施。

2 結(jié)果

2.1 政策文本基本情況

按條件共納入5份文件，2019年有《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》和《關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見》2份文件頒布，發(fā)文單位均為中共中央、國務(wù)院；2020年由國家中醫(yī)藥管理局和廣東省人民政府共同發(fā)文《粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)方案(2020-2025年)》；2021年共發(fā)文2份，《廣東省中醫(yī)藥條例》于廣東省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十三次會議通過，《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》由中共中央國務(wù)院頒布。最終，從5份文件中共整理出62條政策工具條目，對所有條目進(jìn)行編號，見表2。

表2 政策文本內(nèi)容分析單元編碼表

續(xù)表2

2.2 政策工具使用情況

納入條目中，環(huán)境型政策工具居多，應(yīng)用次數(shù)為30次(48.39%)；其次為需求型工具，出現(xiàn)19次(30.65%)；使用最低的政策工具為供給型，共出現(xiàn)13次(20.97%)。

環(huán)境型政策工具中，應(yīng)用最多的是“法規(guī)和管理制度”和“策略性措施”，均出現(xiàn)10次，占比16.13%；需求型政策工具中，出現(xiàn)次數(shù)最多的為“組織協(xié)同”，為9次，占比14.52%；供給型政策工具中，“科研支持”運用次數(shù)最多，為5次，占比8.06%，見表3。

3 討論

由表3可以看出，3類政策工具整體使用情況相差較大。環(huán)境型政策工具使用近半，提示目前在建設(shè)粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地過程中，政府更注重良好發(fā)展環(huán)境和氛圍的營造。而供給型政策工具使用最少，僅略高于所有政策分析單元的五分之一，提示政府目前為中醫(yī)藥高地建設(shè)提供的保障較為單薄。自2019年“粵港澳大灣區(qū)”概念提出以來，《粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)方案(2020-2025年)》專門對建設(shè)中醫(yī)藥高地進(jìn)行了多角度和多維度的規(guī)劃，其中環(huán)境型政策工具使用頻率較高，供給型政策工具最低。另外4份文件中，涉及中醫(yī)藥高地建設(shè)的政策條目相對較少，同樣近一半為環(huán)境型政策工具。

表3 基本政策工具使用情況

3.1 環(huán)境型政策工具使用多但比例失衡

從具體的政策工具類型來看，環(huán)境型政策工具雖整體使用較多，但內(nèi)部比例失衡。政策工具中“法規(guī)和管理制度”“策略性措施”和“目標(biāo)規(guī)劃”等進(jìn)行目標(biāo)設(shè)定和規(guī)劃，以及對相關(guān)項目進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的政策工具使用較多，原因之一是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)仍在起步階段，中醫(yī)藥高地建設(shè)尚需要明確的任務(wù)和目標(biāo)規(guī)劃進(jìn)行指引，同時也表明我國政府權(quán)力在中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展中介入程度偏高，體現(xiàn)了政府主導(dǎo)下中醫(yī)藥發(fā)展的路徑特征和對中醫(yī)藥發(fā)展的管制態(tài)度[5]。如《關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見》中做出了指示性規(guī)定，指出要打造粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地，其他文件中也有多項條款對中醫(yī)藥高地建設(shè)設(shè)計藍(lán)圖。此外，文件中還提出粵澳兩地建立聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議下設(shè)聯(lián)絡(luò)辦公室作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，在中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域設(shè)立合作專責(zé)小組，定期開展聯(lián)席會議就發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)及其他重點建設(shè)項目進(jìn)行交流和商議。環(huán)境型政策工具中，“政策宣傳”和“功能監(jiān)督”的使用極少，目前雖有大量與粵港澳大灣區(qū)發(fā)展相關(guān)的宣傳，但就中醫(yī)藥高地建設(shè)進(jìn)行的宣傳尚且較少，中醫(yī)藥高地建設(shè)并未受到廣泛了解和關(guān)注。另外對于高地建設(shè)的發(fā)展情況和進(jìn)展程度也缺乏明確的制度和標(biāo)準(zhǔn)以進(jìn)行監(jiān)管、評價和反饋。

3.2 需求型政策工具使用較少，難以有效發(fā)揮拉動作用

需求型政策工具有助于開拓中醫(yī)藥相關(guān)市場，減少中醫(yī)藥高地建設(shè)過程中的不確定因素，以有效拉動粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展，因此其作用力往往比環(huán)境型工具更為直接、有效[6]。從政策工具使用情況來看，“組織協(xié)同”使用最多，多條政策對各地、各部門和各機(jī)構(gòu)間的合作項目與合作方式做出明確規(guī)定，以推進(jìn)內(nèi)地和港澳地區(qū)及國際平臺等中醫(yī)藥相關(guān)項目的建設(shè)，目前以“橫琴出地，澳門出資”形式建立的中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園建設(shè)有顯著成效。科技部在橫琴新區(qū)建立的國家中醫(yī)藥現(xiàn)代化科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟取得了較好發(fā)展態(tài)勢，2020年初首批跨境執(zhí)業(yè)醫(yī)生加入科技產(chǎn)業(yè)園，標(biāo)志著澳門中醫(yī)藥服務(wù)正式進(jìn)入內(nèi)地公立醫(yī)療系統(tǒng)；2020年8月底大灣區(qū)內(nèi)地7家公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)試點擬招12名香港、澳門注冊中醫(yī)師，首次明確內(nèi)地公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)招聘港澳中醫(yī)師的相關(guān)待遇[7]。其次使用較多的為“海外推廣”，多項條款指出要推動中醫(yī)藥在海外的認(rèn)可度以及提高國際市場份額，泰國公共衛(wèi)生部多次與位于橫琴的粵澳合作中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園就技術(shù)研發(fā)、人員交流方面進(jìn)行交流并尋求更多合作，以期攜手推動中醫(yī)藥走向世界[8]。多項條款還提出應(yīng)與“一帶一路”建設(shè)相結(jié)合推動中醫(yī)藥的國際發(fā)展與合作，但較少的政策工具無法充分支持中醫(yī)藥在海外的發(fā)展?！霸圏c/模式建設(shè)”和“產(chǎn)業(yè)塑造”的不足，尚難真正發(fā)揮引領(lǐng)作用。目前，珠海橫琴自貿(mào)區(qū)的試點建立推動了澳門與廣東省共同發(fā)展中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，有效促進(jìn)中醫(yī)藥產(chǎn)品的上市和對外貿(mào)易?！百徺I服務(wù)”的缺乏難以將社會資本引入，不利于中醫(yī)藥事業(yè)的高效率和高質(zhì)量建設(shè)，一定程度可能造成信息和技術(shù)的滯后性[9]。

3.3 供給型政策工具使用整體缺失，缺乏對中醫(yī)藥發(fā)展的有效推動

供給型政策工具整體缺失，其中“科研支持”和“人才培養(yǎng)”使用相對較多，能夠一定程度為中醫(yī)和中藥在粵港澳地區(qū)的發(fā)展提供技術(shù)支持和人才保障。部分條款明確要依托三地高等院校培養(yǎng)中醫(yī)藥專業(yè)技術(shù)人才和骨干人才，也著力進(jìn)行中醫(yī)藥相關(guān)學(xué)科建設(shè)、建立自主知識產(chǎn)權(quán)、進(jìn)行創(chuàng)新研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化。2019年澳門科技大學(xué)與廣州中醫(yī)藥大學(xué)簽訂協(xié)議合作培養(yǎng)中藥本科生，粵港澳三地共同培養(yǎng)中醫(yī)藥本科人才成為一種趨勢。但三地高校辦學(xué)理念的差異阻擋了合作的深度和廣度，仍需遵循中醫(yī)藥人才培養(yǎng)規(guī)律，明確教育合作機(jī)制，推動院校教育改革，建立符合中醫(yī)人才培養(yǎng)和三地互認(rèn)的教學(xué)體系[10]。另外，目前政策工具中尚且缺乏資金投入和使用有關(guān)的政策工具，暫無條款為中醫(yī)藥高地建設(shè)提供資金和物質(zhì)支持。

4 建議

供給型、需求型和環(huán)境型政策工具分別起到推動、拉動和影響作用，應(yīng)當(dāng)結(jié)合目前粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)的現(xiàn)狀和前景、優(yōu)勢和缺陷以及供給和需求對政策制定進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，目前環(huán)境型政策工具使用已有一定占比，應(yīng)適當(dāng)提高供給型和需求型政策工具的使用頻率，發(fā)揮政策的推拉作用。

4.1 平衡環(huán)境型政策工具，加大監(jiān)督和宣傳

對于環(huán)境型政策工具，需要優(yōu)化其內(nèi)部結(jié)構(gòu)。目前對于中醫(yī)藥高地建設(shè)的目標(biāo)設(shè)定以及法制化規(guī)定已經(jīng)較多且較為全面，可適當(dāng)放緩該類政策的制定節(jié)奏。在中醫(yī)藥尚未被全民完全重新接納時，為提高中醫(yī)藥高地建設(shè)的廣泛關(guān)注，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更多正面宣傳，提高各方對于中醫(yī)藥高地建設(shè)的重視程度并獲得更多機(jī)構(gòu)和部門的支持。在保證中醫(yī)藥高地建設(shè)速度的同時也應(yīng)保持較高質(zhì)量。因此，需要制定合適的監(jiān)管政策，安排相關(guān)部門對于政策落實情況，并對有關(guān)項目開展情況進(jìn)行監(jiān)管和考核工作。建議政府一定程度地減免從事相關(guān)建設(shè)工作的組織或個人稅費，以此激勵更多人員參與到中醫(yī)藥高地的建設(shè)中，同時也建議政府鼓勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)通過開辟綠色信貸通道以有力支持中醫(yī)藥發(fā)展[11]。

4.2 調(diào)整需求型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，有效拉動中醫(yī)藥建設(shè)

需求型政策工具內(nèi)部使用較不平衡，需調(diào)整結(jié)構(gòu)以更高效地拉動粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)。中醫(yī)藥發(fā)展和中醫(yī)藥高地建設(shè)需要多組織多部門的合作，政府可進(jìn)一步推動各方協(xié)同合作以及各環(huán)節(jié)的有效承接。持續(xù)進(jìn)行海外推廣，提高中醫(yī)藥的國際知名度，開拓海外市場的同時努力達(dá)到文化輸出的效果，使中醫(yī)藥服務(wù)于更多國家。建設(shè)中醫(yī)藥高地仍處于摸索階段，應(yīng)繼續(xù)通過試點、示范項目等方式就中醫(yī)藥相關(guān)發(fā)展模式進(jìn)行嘗試，以尋找貼合大灣區(qū)發(fā)展趨勢的中醫(yī)藥高地建設(shè)模式。另外，中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)有無限的發(fā)展?jié)撃?，尤其身處粵港澳大灣區(qū)，有與國際緊密交流合作的國際金融中心香港和世界旅游休閑中心澳門作為依托，政府應(yīng)該加大支持和引導(dǎo)力度以推動中醫(yī)藥健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、保健產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)等中醫(yī)藥相關(guān)健康產(chǎn)業(yè)的建設(shè)和發(fā)展[12]。

4.3 增加供給型政策工具，有力推動中醫(yī)藥發(fā)展

供給型政策工具總量較少，所以應(yīng)從整體提高供給型政策的制定。中醫(yī)藥高地建設(shè)需要有了解大灣區(qū)發(fā)展和符合大灣區(qū)建設(shè)的人才和科研水平作為發(fā)展基礎(chǔ)，因此還需大力增加人才培養(yǎng)和科研支持力度，搭建創(chuàng)新知識和科技成果轉(zhuǎn)化平臺，推動發(fā)展中醫(yī)藥科研水平的提高，增強(qiáng)區(qū)域科技競爭力。還應(yīng)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善中醫(yī)藥服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和體系建設(shè)，保證中醫(yī)藥高地建設(shè)過程中相關(guān)設(shè)施設(shè)備的完善。另外，政府應(yīng)加大投資提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對不同發(fā)展項目提供專項資金，也應(yīng)建立合理的資金運用制度，使有限的資金投入能獲得最高效的回報。同時政府應(yīng)當(dāng)提供充足的信息和技術(shù)指導(dǎo)，以確保各部門、各環(huán)節(jié)信息的高效運作和有效傳遞。