政策工具視角下我國老齡健康政策研究

榮紅國，邢葉一祎，孫 鑫

(1.北京中醫(yī)藥大學(xué)中醫(yī)學(xué)院，北京 100029；2.北京中醫(yī)藥大學(xué)國際循證中醫(yī)藥研究院，北京 100029)

第七次全國人口普查結(jié)果顯示，我國60歲及以上老年人口數(shù)量為2.64億人，占總?cè)丝?8.7%，預(yù)計到2025年我國60歲以上人口將占到總?cè)丝诘?1.0%[1，2]。隨著人口老齡化日益加劇，老齡化社會面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，促進(jìn)“健康老齡化”顯得尤為迫切。根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和老年群體實際健康需求，特別是2009年新醫(yī)改以來，政府為促進(jìn)老年人口健康制定了一系列的政策措施。本文從政策工具視角出發(fā)，分析新醫(yī)改以來我國國家層面發(fā)布的老齡健康相關(guān)政策文本內(nèi)容，總結(jié)歸納老齡健康不同政策工具的使用情況及特點，討論現(xiàn)有政策體系側(cè)重點，以期為后續(xù)老齡健康政策的完善和調(diào)整提供參考。

1 資料與方法

1.1 資料來源

本研究以老年健康、養(yǎng)老、老齡化、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、老年為關(guān)鍵詞，分別檢索北大法寶數(shù)據(jù)庫，以及中央政府各部委門戶網(wǎng)站，系統(tǒng)檢索收集我國國家層面發(fā)布的與老齡健康相關(guān)政策文件。檢索時間截至2021年10月1日。為保證研究樣本選擇的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，按照以下原則對檢索到的政策文本進(jìn)行篩選：①發(fā)文機(jī)關(guān)須是中央政府及各部委，不包括地方性政策文件；②內(nèi)容與老齡健康主題高度相關(guān)，排除僅出現(xiàn)“老齡健康”等關(guān)鍵詞而未作深入討論的政策；③政策文本類型為法律法規(guī)、管理規(guī)定、意見、通知等規(guī)范性文件。最終獲得36份與研究主題相關(guān)的政策文件(見表1)。

表1 國家層面老齡健康相關(guān)政策文件

1.2 研究方法

1.2.1 政策工具

政策工具，又稱政府工具或治理工具，是政府用于達(dá)成政策目標(biāo)而采取的各種手段和途徑的總稱[3]。Rothwell和Zegveld將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型，該理論廣泛應(yīng)用于我國抗菌藥物合理應(yīng)用、醫(yī)聯(lián)體、家庭醫(yī)生簽約等政策領(lǐng)域研究[4-6]。基于目前我國老齡健康發(fā)展過程中存在的供給和需求不匹配現(xiàn)象，該理論為分析當(dāng)前老齡健康政策提供了強(qiáng)大的理論支撐，見圖1。

圖1 老齡健康政策分析的基本政策工具

供給型政策工具以供給理論為基礎(chǔ)，是指政府通過資金、科研、人才等手段直接推動老齡健康事業(yè)的發(fā)展，具體包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)、科技支持、信息化支持、公共衛(wèi)生服務(wù)、資金投入和藥品供給。環(huán)境型政策工具以均衡理論為基礎(chǔ)，是指政府通過設(shè)立目標(biāo)、加強(qiáng)宣傳、加強(qiáng)監(jiān)督和評價等措施，為老齡健康事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的社會環(huán)境。具體包括策略性措施、目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)與管理制度、政策宣傳、稅費(fèi)優(yōu)惠、質(zhì)量評價、金融支持和醫(yī)保支持。需求型政策工具以需求理論為基礎(chǔ)，是指政府通過政府采購、適當(dāng)放寬準(zhǔn)入條件等手段，拉動老齡健康相關(guān)工作。具體包括試點/示范項目、組織協(xié)同、國際交流與合作、政府購買、服務(wù)外包和產(chǎn)業(yè)塑造。

1.2.2 政策工具編碼

本文基于政策工具視角，按照“政策編號-章節(jié)/段落-條款序列號”規(guī)則進(jìn)行編碼。為保證編碼的質(zhì)量和有效性，在編碼前對編碼人員進(jìn)行培訓(xùn)，形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。編碼工作由2位編碼人員同時進(jìn)行，由第3位編碼人員進(jìn)行結(jié)果校對。編碼工作完成后，將結(jié)果輸入Excel 2019軟件建立數(shù)據(jù)庫，使用STATA 15.1軟件對結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計分析與內(nèi)容分析。

2 結(jié)果

2.1 老齡健康政策文本基本情況

在36份國家層面頒布的老齡健康相關(guān)政策文件中，政策制定主要機(jī)構(gòu)是國務(wù)院辦公廳(66.67%)，其次是國家中醫(yī)藥管理局(22.22%)，其余部門比如國家衛(wèi)健委、發(fā)改委等發(fā)文較少。根據(jù)發(fā)文部門個數(shù)來看，單獨(dú)發(fā)文占比為66.67%，數(shù)量明顯多于聯(lián)合發(fā)文33.33%，見圖2。

圖2 我國國家層面老齡健康相關(guān)政策年度分布

2.2 基于分析框架的政策工具分布

對納入分析的36份政策文本按條款項目數(shù)進(jìn)行編碼，共得到419條政策文本編碼。419條政策文本編碼中，環(huán)境型政策工具最多，占56.80%；其次是供給型政策工具，占30.31%；需求型政策工具占比最少，占12.89%。見表2。

表2 我國老齡健康政策工具應(yīng)用情況分析

續(xù)表2

2.3 各維度政策工具應(yīng)用情況分析

供給型政策工具中，公共衛(wèi)生服務(wù)政策工具使用最多(13.12%)，具體包括開展老年人健康教育、發(fā)展社區(qū)健康養(yǎng)老服務(wù)、加強(qiáng)長期照護(hù)服務(wù)等。其次是人才培養(yǎng)(5.72%)，主要包括養(yǎng)老護(hù)理人員培訓(xùn)、擴(kuò)大老年醫(yī)學(xué)相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)規(guī)模等。信息化支持(4.05%)、科技支持(2.62%)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(2.14%)、資金投入(1.90%)、藥品供給(0.71%)使用較少。

環(huán)境型政策工具中，法規(guī)與管理制度應(yīng)用最多(17.18%)，具體包括制定老齡健康行業(yè)的管理規(guī)定、技術(shù)要求、規(guī)章制度等。策略性措施(13.36%)和目標(biāo)規(guī)劃(11.93%)也得到了較多關(guān)注，策略性措施主要包括政府鼓勵相關(guān)老齡產(chǎn)品研發(fā)、對老年臨床用藥進(jìn)行監(jiān)管等。目標(biāo)規(guī)劃即政府部門為推進(jìn)老齡健康發(fā)展制定的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃，如進(jìn)行老年健康相關(guān)規(guī)劃、體系規(guī)劃、醫(yī)療和科研重大項目的頂層設(shè)計規(guī)劃等。質(zhì)量評價(3.81%)、金融支持(3.34%)、醫(yī)保支持(4.77%)運(yùn)用情況較為相同。稅費(fèi)優(yōu)惠(1.43%)受到關(guān)注較少，政策宣傳(0.95%)的應(yīng)用存在明顯不足。

需求型政策工具中，試點/示范項目(4.53%)和產(chǎn)業(yè)塑造(4.05%)政策工具運(yùn)用較多，包括開展試點或示范基地、探索多元化老年醫(yī)養(yǎng)結(jié)合護(hù)理服務(wù)模式。其次為組織協(xié)同(2.14%)，包括加強(qiáng)各地區(qū)、各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、建立協(xié)作機(jī)制。政府購買(1.43%)受到關(guān)注。國際交流與合作(0.47%)及服務(wù)外包(0.23%)存在應(yīng)用不足。

3 討論與建議

3.1 老齡健康政策基本情況

從本研究納入的36份老齡健康政策文件看，政策發(fā)文主體較單一，多為國務(wù)院辦公廳，而國家衛(wèi)健委、發(fā)改委等部門發(fā)文較少，提示對老齡健康的監(jiān)管支持、財政支持和產(chǎn)業(yè)支持等單項領(lǐng)域支持力度相對缺乏。從發(fā)文時間看，新醫(yī)改以來與老齡健康直接相關(guān)的是2012年國務(wù)院頒布的《關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》，明確提出建立基本社會服務(wù)制度，保障老年人、殘疾人、孤兒等特殊群體有尊嚴(yán)地生活和平等參與社會發(fā)展。黨的十九大提出“實施健康中國戰(zhàn)略”，強(qiáng)調(diào)積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國政府已意識到老齡健康發(fā)展的重要性和緊迫性，并制定了一系列的政策措施致力于促進(jìn)老齡健康良性發(fā)展，但各部門針對老齡健康的合作與行動仍然不足。

3.2 供給型政策工具內(nèi)部分布不均，需優(yōu)化比例，助推老齡健康行業(yè)發(fā)展

供給型政策工具中公共衛(wèi)生服務(wù)與人才培養(yǎng)運(yùn)用較多，而藥品供給與資金投入運(yùn)用較少，在一定程度上可能造成老齡健康事業(yè)發(fā)展的推動力不足。資金投入與藥品供給是老齡健康政策落實的必備要素之一，近年來我國在健康服務(wù)領(lǐng)域資金投入力度不斷加大，但老齡健康維護(hù)方面仍然不足[7]。藥品供給是保障老齡患者健康提升生存質(zhì)量的基礎(chǔ)，充足的藥品供給是推進(jìn)老齡健康發(fā)展的迫切需求。供給型政策工具對老齡健康發(fā)展具有明顯的推動作用，適度優(yōu)化供給型工具，提升資金投入和藥物供給所占比例，有助于充分發(fā)揮政策推動作用。建議政府優(yōu)化財政投入機(jī)制，通過設(shè)立老齡健康專項基金等方式逐步加大資金投入力度。同時，進(jìn)一步完善基本藥物目錄以及短缺藥品檢測預(yù)警，建立短缺藥品供應(yīng)保障分級聯(lián)動應(yīng)對機(jī)制充分保障老年藥物供給。

3.3 適當(dāng)降低環(huán)境型政策工具應(yīng)用，合理調(diào)整其內(nèi)部結(jié)構(gòu)

環(huán)境型政策工具中法規(guī)與管理制度、目標(biāo)規(guī)劃和策略性措施運(yùn)用最為頻繁，表明政府依賴于環(huán)境型政策工具的影響力，通過設(shè)定目標(biāo)規(guī)劃、執(zhí)行嚴(yán)格的法規(guī)管制，并實施策略性措施為老齡健康營造良好的社會環(huán)境。政策宣傳與稅費(fèi)優(yōu)惠應(yīng)用頻率較低。2019年政策發(fā)布《關(guān)于養(yǎng)老、托育、家政等社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策的公告》明確提出養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，免征增值稅。近年來稅費(fèi)優(yōu)惠不斷出臺，但仍存在政策主體認(rèn)同度低，執(zhí)行力度不足等問題。建議政府做好政策宣傳，形成促進(jìn)老齡健康服務(wù)發(fā)展的“合力”。充分發(fā)揮傳統(tǒng)媒體和新媒體的優(yōu)勢，開展老年人健康管理等國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目相關(guān)政策，各地老齡健康服務(wù)相關(guān)政策宣傳活動，營造有利于老年人健康生活的社會環(huán)境。加強(qiáng)稅費(fèi)優(yōu)惠的應(yīng)用，適當(dāng)減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，優(yōu)化居家養(yǎng)老服務(wù)、購買養(yǎng)老相關(guān)產(chǎn)品的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，建立與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相協(xié)調(diào)的稅費(fèi)優(yōu)惠政策。

3.4 增加需求型政策工具運(yùn)用以提高拉動作用，釋放老齡健康行業(yè)需求

需求型政策工具能夠挖掘老齡健康服務(wù)市場的活力[8]。通過發(fā)揮相關(guān)社會力量的作用，更好地滿足服務(wù)對象的需求，對拉動老齡健康市場的需求和發(fā)展具有重要意義。本研究結(jié)果顯示需求型政策工具使用存在不足，促進(jìn)老齡健康發(fā)展的拉力作用發(fā)揮受限。在需求型政策工具中，試點/示范項目應(yīng)用較多，目前已開展以市為試點開展的老年人長期護(hù)理保險制度試行，該工具的應(yīng)用有利于結(jié)合實際積極探索促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的有效形式。服務(wù)外包應(yīng)用不足。政府目前已出臺支持服務(wù)外包相關(guān)政策，但民間資本參與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)中如何提升服務(wù)、擴(kuò)大規(guī)模、持續(xù)經(jīng)營等方面，則存在政策上的不足[9]。建議政府積極使用服務(wù)外包類型的需求型政策工具，將民間資本引入老齡健康行業(yè)，完善融資投資體系，對政府資本和民間資本有效地進(jìn)行整理和規(guī)劃，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)主體的多元化。國際交流與合作應(yīng)用不足，不利于國內(nèi)外老齡健康服務(wù)模式的交流與借鑒[10]。美國、日本等發(fā)達(dá)國家進(jìn)入人口老齡化社會較早，在應(yīng)對人口老齡化方面已形成良好的體系和機(jī)制[11]。可鼓勵相關(guān)企業(yè)或科研單位積極開展交流與合作，借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗促進(jìn)我國老齡健康事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。