影響黨校文書檔案質(zhì)量因素分析及對策研究

文/周曉芹

概述

根據(jù)《文書檔案案卷格式》（GB/T9705-2008）規(guī)定，文書檔案是反映黨務(wù)、行政管理等活動的檔案。黨校文書檔案是指黨校黨務(wù)、行政管理等活動的檔案。其由文件轉(zhuǎn)化而來的，文書檔案的前身是文件，檔案是其最終歸宿。黨校文書檔案是黨務(wù)、行政管理活動的歷史記錄和重要產(chǎn)物，也直接體現(xiàn)了黨校黨務(wù)、行政管理活動的質(zhì)量和水平。文書工作與檔案工作有著各自不同內(nèi)容和特點，其中，文件處理是黨校在黨務(wù)和行政管理過程中，圍繞公文撰寫、印制、辦理、立卷及歸檔等一系列環(huán)節(jié)所進行的具體的行文工作，反映各個處理環(huán)節(jié)間的緊密銜接關(guān)系。從文件轉(zhuǎn)化為檔案是以“歸檔”這一工作程序為界限，“歸檔”前屬文件處理范疇；“歸檔”后屬檔案范疇。從文件的全生命周期理論分析，從文件生成到消亡經(jīng)歷四個階段：文件制作—文件現(xiàn)實使用—文件暫時保存—文件永久保存四個階段。其中，前兩個階段屬文件處理范疇，后兩個階段屬檔案工作范疇，可見，影響文書檔案的質(zhì)量因素既有文件起草環(huán)節(jié)因素，也有文書檔案收集環(huán)節(jié)因素，還有文書立卷歸檔等環(huán)節(jié)因素。

1 黨校文書檔案特征分析

黨校文書檔案涉及黨務(wù)、行政管理等領(lǐng)域，種類眾多、綜合性強，較為全面地反映黨校各項工作及活動情況。與其他專業(yè)檔案相比，有其自身特點：

1.1 綜合性

黨校文書檔案主要是通過黨校辦公室或教務(wù)室等內(nèi)設(shè)行政管理機構(gòu)，即黨校的綜合檔案室進行專門管理。從黨校文書檔案的類型來看，主要包括了人事、基建、科研、財務(wù)、教務(wù)、黨務(wù)等不同材料。從文書檔案的來源來看，既有上級印發(fā)或本校制定的規(guī)范性、政策性、指導性文件，還包括黨校內(nèi)部各部門之間的往來文件或修志編史的文件資料。

1.2 行業(yè)性

黨校文書檔案是在日常教育教學、行政管理過程中產(chǎn)生和形成的文書檔案，突出反映了黨校這一“主體”。如黨校的年度工作計劃、年度工作總結(jié)、重要工作報告、簡報、參學人員名冊等，這些檔案從內(nèi)容方面突出體現(xiàn)其“黨校”的行業(yè)性特征。

1.3 保密性

黨校文書檔案中有的涉及校黨組、行政各類會議，有的涉及人事、財務(wù)商議等涉密的會議資料，以及上級來文中的涉密文件，還包括黨員違紀處分材料，與有關(guān)單位協(xié)商簽訂的合同、協(xié)議書等，具有保密性強的特點，黨校文書檔案的開放程度不高，主要是滿足黨校自身發(fā)展及本校管理使用。

1.4 階段性

從文件產(chǎn)生到消亡所經(jīng)歷的四個階段來看，黨校文書檔案管理具有其階段性特點。且黨校行政管理部門較多，文件資料來源具有顯著的分散性特征，文書檔案的收集、整理常以年為一個周期。但一些階段性工作所產(chǎn)生的文書檔案則需要即時收集、歸檔。如黨校開展的相關(guān)主題教育活動，通常在活動結(jié)束后，及時做好收集、歸檔工作。

2 黨校文件處理與檔案管理關(guān)系

從文件處理與檔案工作的概念、程序及文件的全生命周期論角度分析，黨校文件處理與檔案管理二者存在著緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)關(guān)系。文件處理直接影響著檔案質(zhì)量和黨校檔案事業(yè)發(fā)展。首先，黨校文書檔案直接來源于文書工作，文書工作的主體是文件，將黨校黨務(wù)及行政管理過程中形成、使用的文件完成文件處理相關(guān)程序后立卷歸檔。這時，就從文件運行專斷至檔案管理環(huán)節(jié)。可見，黨校文件是文書檔案的基礎(chǔ)和來源，文書檔案則是黨校文件的最終歸宿。因此，文件處理工作質(zhì)量既影響著黨校文件質(zhì)量，也直接關(guān)乎著黨校文書檔案質(zhì)量?？梢?，文書檔案質(zhì)量基礎(chǔ)是文件處理工作，受文件處理質(zhì)量的直接影響。其次，文書檔案作為黨校最真實、可靠、權(quán)威的憑證，從根本上展現(xiàn)出黨務(wù)及行政管理信息的可靠性和確定性。文書信息的這種可靠性和確定性是信息存在價值的根基。在黨校日常教育、教學、人才管理過程中對文書檔案信息產(chǎn)生巨大需求，對文書檔案所承載著的信息質(zhì)量也提出更高的要求。因此，作為黨校文書檔案管理部門，既要重視信息化技術(shù)的應(yīng)用，更要重視文書檔案資源的質(zhì)量管理，確保其承載著的檔案信息優(yōu)質(zhì)、準確、完整。再次，文書檔案信息的準確性、完整性來自形成其檔案的文件資料的初始質(zhì)量。可見，提高黨校文書檔案質(zhì)量的要求應(yīng)貫穿于文書檔案信息產(chǎn)生、留轉(zhuǎn)、歸檔、保管的全過程。這就要求把好文件質(zhì)量關(guān)，科學規(guī)范地做好文件處理工作。

3 黨校文書檔案主要質(zhì)量問題

從文件處理的視角來看，因文件處理環(huán)節(jié)的不規(guī)范而影響文書檔案質(zhì)量較為普遍。根據(jù)《國家行政機關(guān)公文處理辦法》（以下簡稱《辦法》）的相關(guān)規(guī)定，文件處理有嚴格的流程和要求。由于文件處理而影響后期文書檔案質(zhì)量不規(guī)范的現(xiàn)象主要表現(xiàn)在以下三個環(huán)節(jié)：

3.1 文件形成階段

文件形成階段是公文處理的首要環(huán)節(jié)，也是影響黨校文書檔案工作質(zhì)量的重要階段。這一環(huán)節(jié)，主要存在：1）公文文種選擇不準確，“請示”與“報告”混淆，“報告”中夾雜“請示”事項，導致行文文種不規(guī)范。2）公文格式不規(guī)范，通常，公文標題由單位—內(nèi)容—文種構(gòu)成，但公文標題中有時僅有“文種”。如，出臺相關(guān)“通知”文件時，僅有“通知”，未見行文單位和內(nèi)容。載入發(fā)文字號不規(guī)范，按照《辦法》規(guī)定，發(fā)文字號應(yīng)由“機關(guān)代號—年份—序號”組成，但在實際操作過程中，不規(guī)范、不準確的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。3）文件的載體/字跡不規(guī)范。例如，沒有規(guī)范地按照國家規(guī)定的A4或16開紙張，未留裝訂線；書寫時，選用圓珠筆、鉛筆等不耐久字跡材料。

3.2 文件流轉(zhuǎn)階段

文件起草完成后，進入了運行流轉(zhuǎn)過程，該過程的不規(guī)范同樣會對文書檔案規(guī)范管理構(gòu)成不利影響。例如，收文登記手續(xù)不規(guī)范，未實行專門人員負責收發(fā)文，導致文件流轉(zhuǎn)過程中遺失。此外，還缺少相關(guān)流轉(zhuǎn)手續(xù)。例如，文件處理中缺少簽發(fā)人意見。根據(jù)文件處理的相關(guān)規(guī)定，正式行文需要有領(lǐng)導簽發(fā)意見，只有經(jīng)核準簽發(fā)，據(jù)此打印的文件正本才具有法律或行政意義上的有效性、嚴肅性。

3.3 文件保存階段

納入歸檔范疇的文件資料應(yīng)及時移交至檔案管理部門，由檔案管理部門按照文書檔案管理的相關(guān)規(guī)定和要求進行收集、整理、編目。但從實踐中，文件保存移交不及時，散亂放置于文件起草者或者部門，文書檔案漏歸、忘歸、歸檔不完整的問題依然存在，導致后期文書檔案整理不齊等不規(guī)范，影響了文書檔案管理質(zhì)量。

4 黨校文書檔案質(zhì)量影響因素分析

黨校文書檔案質(zhì)量出現(xiàn)上述各種問題，既有文件處理階段的不規(guī)范問題，也有后期進入檔案管理環(huán)節(jié)存在的不規(guī)范問題。究其原因，主要有：

4.1 思想認識差異

黨校文件處理與檔案工作二者存在著既相互聯(lián)系又相互制約的關(guān)系。但由于從事文件處理與檔案工作并非同一人或同一部門，這就使得具體從事這兩項工作的人員，對于文件處理與檔案工作在思想認識方面存在差異，導致實踐中存在不規(guī)范現(xiàn)象。例如，文件處理人員缺乏相應(yīng)的檔案意識，不能從文件處理的規(guī)范化的角度，按照檔案質(zhì)量要求來處理文件的起草、流轉(zhuǎn)、簽發(fā)、暫存等。這種認識上的差異，導致文件處理環(huán)節(jié)達不到檔案管理的標準和要求，影響文書檔案管理質(zhì)量。

4.2 工作體制限制

文件運行與檔案管理是兩套不相同的運行體制。其中，以公文為例，文件運行包括擬稿、審核、審批、會簽、用印、報送/發(fā)布；而文書檔案管理流程則包括收集、整理、保管、鑒定、統(tǒng)計、編目與檢索、編研等。每一類的運行體制又有著明顯的區(qū)別，例如，公文擬稿的規(guī)范要求是遣詞用字要規(guī)范，人名、地名、數(shù)字、代號等要準確，情況要確實，觀點要明確等等；而文書檔案則包括若干明確的規(guī)范標準和要求，例如電子文件應(yīng)嚴格遵守《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》，歸檔則要執(zhí)行《黨政機關(guān)電子公文歸檔規(guī)范》，案卷格式則要落實《文書檔案案卷格式》，以及《檔案分類標引規(guī)則》，等等。由于文書檔案工作的內(nèi)在質(zhì)量要求成為辦文部門與檔案管理部門之間的無標準交接，運行體制的脫節(jié)，最終使規(guī)范化標準脫節(jié)。

4.3 工作制度不足

黨校文件處理工作滲透于黨校各個部門之間的日常職能活動中，如教務(wù)部門、財務(wù)部門、教學部門等等，既有橫向的內(nèi)部聯(lián)系，也有縱向關(guān)系；既有體現(xiàn)黨校文件處理與檔案管理工作的群體素質(zhì)，也體現(xiàn)到具體執(zhí)行過程中的若干個體差異。文件處理以及檔案工作是由具體人員落實，由于個體人員的業(yè)務(wù)能力、業(yè)務(wù)素質(zhì)的差異，以及相應(yīng)的規(guī)章制度的不健全，導致了文件處理達不到檔案管理規(guī)范化要求，影響檔案管理的質(zhì)量。

5 黨校文書檔案質(zhì)量管理對策

文書檔案質(zhì)量直接體現(xiàn)了黨校的科學化管理水平，且文書檔案多由部門文件組卷，經(jīng)歷起草、修改、簽發(fā)、繕印、歸檔、立卷等若干環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)的質(zhì)量都會影響到后期的文書檔案管理質(zhì)量和水平。黨校黨建、行政管理工作中的文件處理與文書檔案工作密切相關(guān)，其中文件處理是文書檔案工作的前提和基礎(chǔ)，文書檔案是文書的最終歸宿，或者說是文件處理的延展，二者密切相關(guān)、相輔相成。因此，應(yīng)遵循文書檔案管理規(guī)律和特點，堅持全生命周期理念、一體化管理模式，檔案管理部門要牢牢守住質(zhì)量底線，強化部門間的協(xié)作、聯(lián)動，共同提升文書檔案管理質(zhì)量和水平。

5.1 樹立全周期、一體化管理意識

從黨校領(lǐng)導，到黨建、行政管理部門分管領(lǐng)導，以及部門負責人，尤其是檔案管理部門負責人要牢固樹立全周期、一體化意識。從文件起草、核稿到簽發(fā)、繕印等每個環(huán)節(jié)都要嚴格按照《國家行政機關(guān)公文處理辦法》的規(guī)定，把握好文件處理的每個環(huán)節(jié)質(zhì)量。改善文件處理，以及文書檔案管理環(huán)境，從人、財、物等方面加大支持力度。加強從事文書檔案管理人力資員配置，加大資金撥付力度，為黨校行政管理，尤其是信息化、自動化管理提供軟硬件保障。其次是提高具體從業(yè)人員的全生命周期和一體化意識。尤其是行文者，要從文件起草、登記、流轉(zhuǎn)、制發(fā)、繕印、蓋章等各個環(huán)節(jié)嚴格遵守相關(guān)規(guī)范和標準，切實從源頭把質(zhì)量放在首位。例如，注重公文制發(fā)、檢查和復核，尤其是要做好文件的內(nèi)容、文種、格式、發(fā)文字號等進行復核，以及文件載體的選用，如紙張大小、紙張厚度和尺寸等，均應(yīng)符合規(guī)范標準要求。文稿字跡要清楚、規(guī)范，切實提高文件全周期質(zhì)量。再次是加強溝通協(xié)調(diào)。文件起草者與文書檔案管理者之間要經(jīng)常性的加強溝通和協(xié)調(diào)尤其是作為文書檔案管理者要關(guān)口遷移，將文書檔案管理的相關(guān)標準和規(guī)范要求向文件起草者宣傳講解，從源頭把控質(zhì)量。

5.2 建立全周期、一體化管理流程

黨校文件處理與檔案管理分屬不同部門處理，實行文書檔案的全周期、一體化管理，需要將部門及人員從事文書檔案管理工作進行統(tǒng)一分工，實行流程再造。應(yīng)將文件處理與檔案管理工作從組織形式到具體工作流程進行統(tǒng)一把握，實行統(tǒng)一指揮，分工負責，密切配合，使文件處理與文書檔案管理無縫對接，流程更加科學、合理和規(guī)范。首先，要求文件起草部門按照文書檔案管理的標準和要求，將公文進行規(guī)范登記、收集、錄入、掃描，并及時將處理過的文件資料完整保存，做好隨時移交至檔案管理部門各項準備工作。其次，要求要將辦結(jié)的公文整理、排列和裝訂，整理時，既要留存原件，更要留存批辦件、辦理結(jié)果等，涉及公文全周期的文件資料都應(yīng)納入歸檔范疇。排列和裝訂時要按照文書檔案標準和要求，如結(jié)果在前原則進行；裝訂則按照文書檔案歸檔標準進行。再次，做好交接溝通。即文件起草部門與文書檔案管理部門之間進行必要的溝通和交接，確保歸檔前的各項流程與歸檔后的管理流程銜接順暢。

5.3 制定全周期、一體化管理制度

為了有效推進文件處理與文書檔案一體化落到實處，需要建立融合二者長效發(fā)展的制度體系。首先，應(yīng)將黨校行政管理、檔案管理、教務(wù)處、辦公室、人事科等相關(guān)部門，在文件處理與文書檔案管理過程中的分工，以及各自的工作職責進行詳細的制度化、科學化，切實將文件處理與文書檔案責任細化到文件處理的各個環(huán)節(jié)，細化到部門的具體人員。其次，建立全周期、一體化文書檔案工作流程，建立規(guī)范、明確的規(guī)章制度，實現(xiàn)文件處理和文書檔案管理的全過程規(guī)范、科學、高效。再次，加強出臺的規(guī)章制度的培訓學習。組織文件起草人員、檔案管理人員進行同堂培訓，大力宣傳文書檔案的整理標準和規(guī)范要求，提升文件處理的質(zhì)量，將質(zhì)量標準和要求提前至行文之初。

5.4 培養(yǎng)全周期、一體化管理隊伍

無論是文件處理還是文書檔案管理過程中存在的不規(guī)范問題，歸根結(jié)底與從業(yè)人員的思想認識、工作態(tài)度和業(yè)務(wù)素質(zhì)密不可分。為此，黨校行政管理部門以及檔案管理部門都應(yīng)高度重視文書檔案管理質(zhì)量。加強對全周期、一體化文書檔案流程、制度及業(yè)務(wù)知識的培訓和學習，提高文書檔案處理水平。可通過定期舉辦文書處理、檔案專業(yè)知識講座，開展業(yè)務(wù)知識探討，切實提高文書從業(yè)人員以及文書檔案管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。要加強對文書檔案工作重要性的認識，把握文件處理與文書檔案管理的特征和規(guī)律，以及二者之間的密切聯(lián)系，適應(yīng)新時期文書檔案高質(zhì)量管理的新要求。