歐盟：國際航運碳中和的布魯塞爾效應

孟令浩

布魯塞爾效應是指歐盟憑借市場力量單方面監(jiān)管全球市場的能力。2021年7月14日，歐盟委員會公布了“fit for 55”能源和氣候一攬子計劃，旨在促進歐盟實現到2030年溫室氣體排放量減少55%以及到2050年實現碳中和的氣候承諾。該一攬子計劃對歐盟碳排放權交易機制（EU ETS）進行了較大的修改，其中特別值得關注的是歐盟計劃自2023年起將國際航運業(yè)逐步納入歐盟碳排放權交易體系。作為推動實現碳中和的重要政策工具之一，碳排放權交易機制將碳排放權轉變?yōu)橐环N具有稀缺性的物品，分配給納入減排范圍的主體并鼓勵交易，從而使減排主體支付相當于溫室氣體排放造成損害的成本，將溫室氣體排放的“負面外部性”內部化，體現“污染者付費原則”。然而，早在1997年達成的《京都議定書》中，國際社會一致同意將規(guī)制國際航運碳排放的權限授予國際海事組織，歐盟此種無視國際社會的統(tǒng)一安排，單方面將國際航運業(yè)納入其碳排放權交易機制的舉動，無疑將從政治、經濟、法律等諸多方面產生全球性連鎖反應和深遠影響。

歐盟限制國際航運碳排放引發(fā)關注

根據一攬子計劃，歐盟將從2023年起將國際航運碳排放納入歐盟碳排放權交易機制。當該措施生效時，所有船東（合法擁有船舶主權的人），無論其旗下船舶懸掛何種船旗，都必須購買碳配額，以涵蓋在歐盟水域航行期間的所有排放量，并達到在歐盟港口起航或結束的國際航行船舶產生排放量的一半。歐盟碳排放權交易機制規(guī)定，到2023年，租用大型船舶的公司將被要求為其?？繗W盟港口的船舶20%的碳排放量購買配額，到2026年將增加到100%。

歐盟限制航運碳排放的計劃，在國際社會引發(fā)了強烈的反應，中國、美國、加拿大、英國等都在密切關注，不過相關主體的意見并不一致。作為全球最大的航運公司，馬士基集團對歐盟的此計劃表示支持，其CEO施索仁認為：“碳排放權交易機制將有助于降低化石燃料與更昂貴的清潔燃料間的價格差?！睔W洲共同體船東協會（ECSA）對此也表示贊同，呼吁將來自航運業(yè)的碳排放權交易機制中的收入用于航運業(yè)相關的政府支出。然而，世界航運理事會（WSC）、亞洲船東協會、中國船東協會、中國船舶工業(yè)行業(yè)協會等則表示了反對意見。2021年11月，亞洲船東協會表示：“亞洲船東協會原則上強烈反對任何可能破壞國際海事組織（IMO）權威的單邊或區(qū)域性國際航運監(jiān)管的建議，《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）締約方賦予其監(jiān)管國際航運溫室氣體排放的責任，排放問題不能歸因于單個國家的經濟?！敝袊瑬|協會、中國船舶工業(yè)行業(yè)協會認為這是一種對國際海事組織減排任務的“長臂管轄”與“干涉”。

歐盟搶占應對氣候變化的國際道義制高點

當前，全球氣候變暖的形勢日趨嚴峻，加強全球氣候治理已經成為國際社會高度關注的熱點問題。在世界大多數國家均相繼作出碳中和承諾的趨勢下，歐盟推出限制國際航運碳排放的方案無疑能夠獲取充分的正當性。歐盟在其計劃中不斷強調，此舉是為了使域內相關立法同其2030年和2050年的減排目標保持一致。

歐盟應承擔國際合作義務，通過多邊主義的路徑有序推動國際航運碳中和進程。

歐盟計劃自2023年起將國際航運業(yè)逐步納入歐盟碳排放權交易體系 （圖/視覺中國）

國際航運碳排放問題的凸顯也為歐盟采取限制措施提供了良好的契機。根據國際海事組織的最新報告，航運業(yè)的碳排放量從2012年的9.77億噸增加到2018年的10.76億噸，在全球人為碳排放的份額從2012年的2.76%增加到2018年的2.89%，航運業(yè)每年排放約10億噸溫室氣體，占全球二氧化碳總排放量的3%左右。與世界上各個國家的碳排放量相比較，航運業(yè)的碳排放量高于加拿大、巴西、印度尼西亞、墨西哥、法國或英國的碳排放量，如果不加管制，到2050年，航運業(yè)的碳排放量可能會增加一半，占全球二氧化碳排放量的17%左右。面對航運業(yè)日益嚴峻的碳排放問題，國際海事組織雖然通過了一系列技術與運營措施來推進船舶的溫室氣體減排，但是其長期以來一直被批評未能緩解氣候危機的緊迫性，并且在引入限制碳排放的規(guī)則方面行動遲緩。為了實現航運業(yè)零碳排放，2018年，國際海事組織制定的戰(zhàn)略規(guī)定，到2050年航運業(yè)的溫室氣體年排放總量相比2008年的水平至少降低50%，不過國際海事組織仍然承受著對其能否有效推進國際航運減排的質疑與壓力。

歐盟推動國際航運碳中和的布魯塞爾效應

歐盟雖然表面上一直聲稱，限制國際航運碳排放的目的在于促進實現其自身的碳中和目標，但是背后隱藏著更為復雜的利益動機，即試圖充分憑借其市場優(yōu)勢和監(jiān)管能力，產生影響全球市場的布魯塞爾效應。

首先，歐盟限制國際航運碳排放的計劃從政治上可以向國際海事組織施加壓力，并進一步增強自身在氣候變化領域的話語權與影響力。實際上，早在2008年，歐盟便試圖通過將國際航空業(yè)納入其碳排放權交易機制來強制國際社會采取行動。直到2016年，國際民航組織達成一項“國際航空碳抵消和減排計劃”（CORSIA）的協議之后，歐盟才同意放棄原本的計劃。無獨有偶?？赡苁鞘艿綒W盟壓力的緣故，國際海事組織趕在2021年6月迅速通過了旨在2030年將所有船舶的碳排放強度至少降低40%的“關鍵短期措施”。

其次，歐盟限制國際航運碳排放的計劃從經濟上可以大幅增加國際航運的成本，為發(fā)展中國家特別是中國的航運企業(yè)設定綠色門檻。氣候變化問題表面上是環(huán)境保護問題，但歸根結底是發(fā)展問題，氣候變化及其應對措施會對貿易、投資、金融、能源、安全等方面產生重大影響?？紤]到我國到歐盟航線的距離較長，歐盟此舉將會增加赴歐航線運輸成本和公司的管理成本，增加我國對歐盟進出口的財務負擔，降低我方市場競爭力。

最后，歐盟限制國際航運碳排放的計劃從法律上會影響國際規(guī)則或其他國家國內規(guī)則的制定，不排除其他國家仿效跟進的可能。例如，韓國的碳排放權交易機制便在很大程度上借鑒了歐盟的規(guī)則。

推動國際航運碳中和必須堅持多邊主義的正確方向

當今世界正經歷百年未有之大變局，世界之變，最終將體現為國際秩序、國際規(guī)則的演變。氣候變化問題屬于典型的全球性問題，任何國家在氣候變化問題上既不可能獨善其身，也不可能憑借一己之力加以有效應對，各國通過國際合作共同應對氣候變化問題成為一種必然的選擇。國際合作是國際法的基本原則，也是以《聯合國氣候變化框架公約》為代表的一系列國際氣候變化法律制度的重要內容，歐盟作為締約方理應遵守其承擔的國際合作義務，通過多邊主義的路徑有序推動國際航運碳中和的進程。然而，歐盟卻計劃單方面采取限制國際航運碳排放的措施，本質上是一種單邊主義的行徑，不僅難以彌合國際合作分歧，反而可能會進一步強化各國的分歧與沖突，從根本上也并不符合人類命運共同體的理念。

（作者系浙江大學光華法學院博士研究生）

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.comC5BBB0AC-E93A-4337-8604-5BEA963A4FF7