解析城市規(guī)劃中城市更新的幾點(diǎn)建議

【摘要】近幾年，城市再開發(fā)已經(jīng)成為一個(gè)熱門的問題。這既與我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌所導(dǎo)致的城市發(fā)展的歷史進(jìn)程密切相關(guān)，也與當(dāng)前的一批急需克服的困難和問題緊密相連。目前在全國范圍內(nèi)，由于缺少系統(tǒng)的理論引導(dǎo)和有效的制度建設(shè)，使得目前全國范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)改造工作都遇到了一些困難和問題。文章通過分析城市更新體制的涵義，針對(duì)當(dāng)前城市更新體系的實(shí)際發(fā)展與不足，探索了城市更新體系的核心維度與戰(zhàn)略實(shí)踐，即通過構(gòu)建與國家、地區(qū)互補(bǔ)的城市更新政策體系，針對(duì)城市更新的動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行差異化管控，建構(gòu)與當(dāng)前環(huán)境相適應(yīng)的更新機(jī)制，為推進(jìn)我國城市更新的制度創(chuàng)新與政策完善提供思維參考。

【關(guān)鍵詞】城市更新;制度建設(shè);政策;法規(guī)

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.12.010

引言：

伴隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌和存量規(guī)劃的進(jìn)入，我國的城鎮(zhèn)改造得到了前所未有的重視，并逐漸發(fā)展成了一個(gè)熱門的研究課題。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》出臺(tái)的《國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十四個(gè)五年計(jì)劃和二〇三五年計(jì)劃》，明確指出了“實(shí)施城市更新”，為下一步國家的發(fā)展提供了一個(gè)重大的指導(dǎo)和戰(zhàn)略安排，推動(dòng)了各大區(qū)域、老舊小區(qū)、歷史街區(qū)、老廠房、老舊商辦建筑、城中村等項(xiàng)目的積極推動(dòng)。但目前，許多現(xiàn)行的城市規(guī)劃和行政體制都是為了支持大規(guī)模、快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程而建立起來的，在面對(duì)城市化過程中出現(xiàn)了較大的不適應(yīng)性，這給城市的發(fā)展帶來了一定的阻礙，導(dǎo)致了各地的更新進(jìn)程不斷陷入僵局。如何在新的歷史條件下，構(gòu)建系統(tǒng)化的城市改造體系，使其有序地進(jìn)行，是當(dāng)前我國和地區(qū)急需面對(duì)的一個(gè)重要課題。

在“控制增量，盤活存量”的指導(dǎo)下，城市的改造日益成為我國城市空間發(fā)展的一項(xiàng)長期工作，也是一項(xiàng)常態(tài)工作。近幾年，我國的國土空間發(fā)展規(guī)劃的重點(diǎn)是生態(tài)文明引導(dǎo)下的“三區(qū)三線”控制，對(duì)生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的嚴(yán)苛限制，以及有限的土地利用等因素，限制了城市的發(fā)展，而“存量提質(zhì)”是城市發(fā)展的核心。城市改造是指城市物質(zhì)性、功能性或社會(huì)性退化的區(qū)域，對(duì)已建的不適合于現(xiàn)有或?qū)淼陌l(fā)展需要的城市拆建、改造、修復(fù)或保護(hù)等一系列的活動(dòng)，其內(nèi)容也會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展和人們的認(rèn)識(shí)而逐漸變得更加充實(shí)。在新世紀(jì)里，城市更新強(qiáng)調(diào)以整體、整體性、公平性的理念和行為，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、物質(zhì)環(huán)境等各個(gè)層面對(duì)正在發(fā)生變革的都市區(qū)域進(jìn)行長期的、持久的改進(jìn)和提升。從傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)物質(zhì)性的更新到以人為中心的整體性和可持續(xù)的再生，著重于對(duì)其背后的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)動(dòng)力的反思[1]。

在國內(nèi)，由于缺少對(duì)城鎮(zhèn)改造進(jìn)行系統(tǒng)的理論引導(dǎo)和有效的制度建設(shè)，導(dǎo)致了城市改造工作的發(fā)展受到阻礙。在城市更新的資金、獲得土地和建設(shè)的使用權(quán)、對(duì)住戶和商業(yè)的補(bǔ)償、對(duì)房屋和土地的影響、對(duì)老建筑的改造、對(duì)老建筑的防火審查、工商登記等一系列政策的實(shí)施往往都是困難重重，需要經(jīng)過繁瑣的計(jì)劃和程序，需要大量的時(shí)間、資金和機(jī)會(huì)，需要花費(fèi)大量的時(shí)間、金錢和機(jī)會(huì)，或者導(dǎo)致不同的利益主體之間的利益分配不公，甚至導(dǎo)致了社會(huì)、文化和社區(qū)的分裂。另一方面，在行政方面，發(fā)改、規(guī)劃、國土、民政等部門從各自的角度進(jìn)行改革，由于各部門間缺少高效互動(dòng)，使得行政審批、公共資金使用等城市更新配套措施無法實(shí)現(xiàn)跨部門的有機(jī)銜接，導(dǎo)致更新政策淪入“最后一公里”陷阱而難以落地。因而，如果原有的體制沒有改變，將會(huì)使這一問題不斷地出現(xiàn)，使城市的發(fā)展與其自身的價(jià)值目的背道而馳。

上述情況表明，在由增量式發(fā)展到以存量為主的城市改造中，需要政府制定并實(shí)施新的規(guī)范，從而保證并推動(dòng)其有序地進(jìn)行，也就是以系統(tǒng)的方式進(jìn)行管理。城市更新是一項(xiàng)具有法律、法規(guī)、政策、體制、機(jī)制等多種方面的法律法規(guī)、政策、體制、機(jī)制等多種要素，它對(duì)城市的發(fā)展產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的作用，同時(shí)也關(guān)系到其他社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等因素的干預(yù)。當(dāng)前，在我國城市建設(shè)行政法規(guī)以“遞增型”為主的情況下，構(gòu)建一套帶有外在強(qiáng)制的官方規(guī)范，也就是推動(dòng)“正式制度”的構(gòu)建，是當(dāng)前的工作重點(diǎn)[2]。

1、城市更新制度建設(shè)中存在的部分問題

1.1政出多門

大部分的城市還在按照“三舊改造”的方式，對(duì)不同的舊區(qū)進(jìn)行單獨(dú)的管理，只有城中村的改造有了明確的政策，舊工業(yè)區(qū)的改造才剛剛開始，但還沒有出臺(tái)相關(guān)的政策，比如舊住宅區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊工業(yè)區(qū)的改造。這些類型的區(qū)域，即便是有了新的發(fā)展勢頭和需要，也很難把它們列入常規(guī)的管理范圍。在政府缺失的情況下，盡管城市的發(fā)展看似欣欣向榮，但公眾的利益還是不可避免地受到損害。

1.2多頭管理

分級(jí)更新的方式又導(dǎo)致了城市更新的權(quán)力下放。現(xiàn)在大部分的城中村都是規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的，老工業(yè)的更新是政府的，老的住宅區(qū)的建設(shè)是土地管理的，土地政策和規(guī)劃審批都是由政府來決定的。“條條塊塊”不但破壞了整個(gè)城市的改造目的和工作效能，而且使“政出多門”的問題更加突出。但由于各級(jí)政府對(duì)新舊建筑工程的審批與管理過程中缺少溝通與配合，導(dǎo)致復(fù)審、核準(zhǔn)、審批之間出現(xiàn)了相互沖突，一些重要的行政管理工作沒有得到有效的控制。由于沒有精確的指導(dǎo)，公共和市場面臨著各種政策的松散和繁瑣的手續(xù)，使市政改造工作的成效受到了削弱;以及由于缺少對(duì)進(jìn)程和成果的持續(xù)期待和信任，從而妨礙了市民對(duì)新舊的熱情[3]。

1.3空間分割

在分級(jí)改造的政策背景下，大部分的城鎮(zhèn)都是以原有的用地性質(zhì)和產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，將原有的整體式的都市區(qū)域分割成一些零星的區(qū)域進(jìn)行改造。然而，在我國大部分城市中，很多建筑密度較高的區(qū)域，這些土地的分布存在著明顯的“鋸齒”現(xiàn)象，不同的老城區(qū)的區(qū)域劃分不清楚，使得分區(qū)式的城市改造策略很難實(shí)施。這也是造成我國大部分城鎮(zhèn)急需進(jìn)行更新改造的原因之一，其原因是土地產(chǎn)權(quán)不明，土地使用情況比較復(fù)雜，使得城鎮(zhèn)改造工作很困難。盡管可以明確地劃分區(qū)域，但因?yàn)椴荒苓M(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃與整合，因此零星的改造方案常常會(huì)因片面或局部的利益而未能充分考慮到整個(gè)社會(huì)的發(fā)展與公益。

1.4城市更新計(jì)劃立項(xiàng)缺乏宏觀指導(dǎo)。

由于政策與行政權(quán)力的分散化、分級(jí)更新導(dǎo)致的空間劃分等原因，使得從整體上實(shí)現(xiàn)對(duì)城市的整體規(guī)劃與規(guī)劃是困難的。當(dāng)前大部分的城中村和工業(yè)園區(qū)的改造工程都是“自下而上”的方案，由開發(fā)商和股份公司所體現(xiàn)的市場需要，再加上各個(gè)地區(qū)的需要，這些都是影響新建工程是否有規(guī)劃的重要原因。雖然許多工程建設(shè)的條件和時(shí)間尚不完善，但由于沒有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃和整體的調(diào)研，使得政府在工程建設(shè)中既不能做出正確的選擇，也不能提供令人信服的立項(xiàng)參考。在這樣的情況下，開發(fā)人員傾向于選擇低成本、高收益的區(qū)域，而較高的更新成本較高的區(qū)域，而較低的開發(fā)成本較高的區(qū)域，卻沒有多少人關(guān)注。結(jié)果表明，若只采取“自下而上”的改革要求，又沒有對(duì)市場進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕槿?，“遍地開花”的城市更新，不但耗費(fèi)了大量的人力物力，還會(huì)造成未適應(yīng)環(huán)境變化的區(qū)域的不安定，從而危及社會(huì)公眾的利益和整個(gè)都市發(fā)展的目的[4]。

1.5現(xiàn)行城市規(guī)劃體系難以應(yīng)對(duì)城市更新的規(guī)劃管理需求

目前，規(guī)劃規(guī)劃是我國政府最主要的市場介入方式，但其在大部分城市的發(fā)展過程中并沒有起到應(yīng)有的積極和有效的效果。特別是對(duì)現(xiàn)有的大部分城市來說，特別是在城市更新過程中，往往都是以特殊的方式進(jìn)行設(shè)計(jì)，但這些計(jì)劃往往缺少高層的指導(dǎo)，只能從宏觀、中觀和宏觀三個(gè)方面來處理，即確定一個(gè)新的發(fā)展方向和發(fā)展方向，確定一個(gè)具體的計(jì)劃，確定一個(gè)具體的計(jì)劃，確定一個(gè)具體的計(jì)劃，包括總平面設(shè)計(jì)、環(huán)境設(shè)計(jì)等。從外表上來看，這是一項(xiàng)十分周密的改革計(jì)劃，但因?yàn)樯婕肮怖娴囊蛩睾涂晒┦袌鰠⑴c的因素都是模糊不清的，不同的利益群體在追求一己私欲和一己私欲的驅(qū)動(dòng)下，常常把公共服務(wù)設(shè)施、建設(shè)強(qiáng)度、環(huán)境容量等關(guān)鍵因素當(dāng)作市場博弈的權(quán)重，從而影響更新規(guī)劃的結(jié)果。

總體而言，我國大部分地區(qū)的城市改造體系建設(shè)中，主要是缺少對(duì)部門政策、管理機(jī)制、空間布局等方面的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，同時(shí)也缺少對(duì)市場和當(dāng)?shù)匦枰闹笇?dǎo)。在城市改造過程中，由于體制缺失，市民對(duì)城市改造的核心目標(biāo)與價(jià)值觀念的認(rèn)識(shí)不足，使其無法達(dá)到對(duì)城市改造的社會(huì)監(jiān)管。而在城市改造過程中，由于缺少社會(huì)的一致意見，導(dǎo)致政府在解釋“底線”問題上越來越困難。當(dāng)“無法可依”“監(jiān)督缺位”、“公共底線”不能觸及的時(shí)候，市場與利益相關(guān)方對(duì)城市改造進(jìn)程與效果的期望不高，而投機(jī)情緒也是很大程度上的。這就是為何在城市改造過程中，公眾的權(quán)益受到了越來越大的市場影響，而在這方面，政府付出了大量的資源和精力，而沒有獲得足夠的公眾認(rèn)可。

2、對(duì)大多城市更新制度建設(shè)的幾點(diǎn)建議

目前多數(shù)城市更新的首要任務(wù)是將政策體系從分散轉(zhuǎn)向一體化，并以政府的介入推動(dòng)城市更新過程中的法律規(guī)律性和有序性。而我國的城市改造系統(tǒng)則是一個(gè)價(jià)值觀念的集中和實(shí)現(xiàn)以上目的的必然選擇。本文針對(duì)以上所分析的問題，對(duì)我國大部分的城市再生體系的構(gòu)建，給出了如下的建議。

2.1建設(shè)城市更新的政策法規(guī)體系

首先，要轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的單一的法律制度，要從一個(gè)更為全面的、綜合的視角，構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的、統(tǒng)一的、開放的、穩(wěn)定的城市改造制度，同時(shí)兼顧了社會(huì)的總體和長遠(yuǎn)的發(fā)展。該系統(tǒng)應(yīng)該是一個(gè)主次分明、層次分明的有機(jī)整體，以城市更新方法為主干，以構(gòu)建系統(tǒng)的基礎(chǔ)架構(gòu)，起主導(dǎo)和協(xié)調(diào)的功能，其中心要素應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)的穩(wěn)定。而在實(shí)際操作中，可以逐漸制定和細(xì)化《更新辦法》的具體實(shí)施細(xì)則，以便對(duì)有關(guān)的城市改造活動(dòng)，其中就有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃。在“骨干法律”的基礎(chǔ)上，有關(guān)的城市更新政策可以從多個(gè)方面考慮各個(gè)方面的要求和管理目的，以及與其它城市的管理體制之間的關(guān)系。在系統(tǒng)構(gòu)建的早期階段，應(yīng)當(dāng)首先引入骨干法律，以確定其核心目標(biāo)、主要策略、步驟，以及對(duì)今后的具體執(zhí)行和相關(guān)的政策的制訂。

2.2設(shè)立城市更新的專職管理機(jī)構(gòu)

由于城市更新是一項(xiàng)綜合性的工程，其內(nèi)容涉及到多種利益相關(guān)者，存在著各種復(fù)雜的利益沖突。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐，建立一個(gè)專門的城市更新行政主管機(jī)關(guān)，既可以集中審批權(quán)限，又可以實(shí)現(xiàn)部門的統(tǒng)一決策，從而提高政府綜合介入和行政執(zhí)法的效能。負(fù)責(zé)城市更新工作的專業(yè)管理機(jī)關(guān)主要有：擬訂有關(guān)城市更新的相關(guān)法律、法規(guī)和相關(guān)政策;幫助規(guī)劃局?jǐn)M定中短期和短期規(guī)劃;審核和確定更新主體的資質(zhì);負(fù)責(zé)監(jiān)督更新工程的實(shí)施;負(fù)責(zé)監(jiān)督更新工程的執(zhí)行;負(fù)責(zé)城市改造專項(xiàng)基金的管理;協(xié)助城市改造，并設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)尤其要增加協(xié)調(diào)與聯(lián)系各個(gè)部門的工作，例如通過組織聯(lián)席會(huì)議、協(xié)調(diào)談判等方式，以降低工作的重復(fù)，縮短批準(zhǔn)的時(shí)限。如有需要，組織還可以成為一個(gè)具體的執(zhí)行單位，對(duì)一個(gè)城市有著重要的或特別的意義[5]。

2.3以城市更新單元整合城市更新的空間范圍

如何將城市改造工程的空間尺度統(tǒng)一，已成為許多城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)中迫切需要研究的課題。日本實(shí)行“市地重劃”，香港九個(gè)地區(qū)的改造，都讓我們得到了啟發(fā)：要打破現(xiàn)行的以宗地產(chǎn)權(quán)和使用狀況為基準(zhǔn)劃分的更新區(qū)域，而要從總體發(fā)展和社會(huì)公眾的需要，積極制定并實(shí)行可持續(xù)發(fā)展的城市改造方案。在大部分的都市規(guī)劃與行政方面，法定地圖可以成為劃分城市更新單位最有效的手段。這是由于法律制圖制度不僅是目前最有效的公共權(quán)益保護(hù)手段，而且其獲得的社會(huì)認(rèn)同度也很高，牽扯到眾多的利益相關(guān)者，對(duì)所有人的權(quán)益都能最大限度地包容和均衡。

2.4以政府計(jì)劃引導(dǎo)城市更新的市場需求

在我國大部分的城市，在新舊體制下，如何進(jìn)行有效的市場導(dǎo)向是一個(gè)很有意義的問題。香港的發(fā)展歷程顯示，即便是在一個(gè)高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，當(dāng)一個(gè)純粹的市場開發(fā)與市場的需要來支配的時(shí)候，由于資金與收益的驅(qū)動(dòng)，常常會(huì)忽視社會(huì)公益與發(fā)展的總體目的。香港在建立城區(qū)改造委員會(huì)后，從“主動(dòng)不參與”的原則下，徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋鲗?dǎo)、商業(yè)化運(yùn)作的再開發(fā)，再加上強(qiáng)調(diào)物質(zhì)指標(biāo)、輕社會(huì)功能的單一的改造觀念，在老城區(qū)的功能改造和改造中，政府在一定程度上起到了一定的干預(yù)和導(dǎo)向的功能。因此，必須要有足夠的力量來介入與指導(dǎo)城市更新的需要，包括從全局、戰(zhàn)略的角度來統(tǒng)一和統(tǒng)一的要求，并在全市范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的規(guī)劃與方案。政府的規(guī)劃尤其是城市規(guī)劃是一種行之有效的市場導(dǎo)向手段，在各個(gè)規(guī)劃層次上要明確地反映出國家的限制干涉目的和需要。比如，可以將全市的發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)范圍和發(fā)展戰(zhàn)略納入到城市的整體規(guī)劃之中;而在未來的發(fā)展階段和每年的發(fā)展計(jì)劃中，可以對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，從而進(jìn)行土地的開發(fā)和土地的恢復(fù)和利用。為加強(qiáng)政府在城市更新市場中的介入功能，應(yīng)當(dāng)將政策調(diào)整為已納入政府更新方案，并已確定為城市更新單位，并符合法律法規(guī)指導(dǎo)的區(qū)域，方可提出申請(qǐng)[6]。

2.5改革城市規(guī)劃管理，適應(yīng)更新管理需求

在今后的發(fā)展過程中，土地利用將逐漸替代新建建筑土地，并逐漸發(fā)展成為今后的城市規(guī)劃和管理工作的一個(gè)重要組成部分。所以現(xiàn)有的土地利用規(guī)劃制度及有關(guān)規(guī)范必須適應(yīng)于土地利用的需要，進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整與改進(jìn)。它不能脫離現(xiàn)有的城市規(guī)劃體系，建立一種全新的城市更新計(jì)劃，而要在現(xiàn)有制度下相應(yīng)的規(guī)劃層級(jí)，以“鑲嵌”的方式將其融入到更新計(jì)劃的管理中。例如，在城市總規(guī)劃中，提出了一個(gè)整體的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展戰(zhàn)略，并以此作為指導(dǎo)，制訂全市的城市更新專項(xiàng)規(guī)劃;在具體的城市改造規(guī)劃中，明確了具體的區(qū)域，判斷城市的發(fā)展規(guī)模，并建議分片區(qū)的更新規(guī)劃指南;在近期的建設(shè)規(guī)劃及其年度計(jì)劃中，應(yīng)當(dāng)明確城市更新的時(shí)間和方向。法定地圖是許多城市的規(guī)劃管理的核心手段，也是需要進(jìn)行調(diào)整的一種方法，它不僅要對(duì)城市的規(guī)模和規(guī)模進(jìn)行界定，還要對(duì)公共利益的各種要素進(jìn)行嚴(yán)格的管制。只有運(yùn)用法律圖則，將以上的社會(huì)公益要素與市場競爭相分離，方能使下一階段的城市更新單位建設(shè)項(xiàng)目具有充分的市場化運(yùn)作能力。同時(shí)，也有助于理清城市更新計(jì)劃的委托與協(xié)調(diào)，讓房地產(chǎn)開發(fā)機(jī)構(gòu)，尤其是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，積極主動(dòng)地參與和參與到城市改造方案的執(zhí)行過程之中。在我國大部分的城鎮(zhèn)建設(shè)中，不僅有必要調(diào)整規(guī)劃的編制、批準(zhǔn)方法，而且許多地方目前的規(guī)劃編制規(guī)范和規(guī)范也迫切地要適應(yīng)這一要求。例如，對(duì)各種土地實(shí)行“一刀切”的規(guī)模管制，很難滿足人口密集的城市改造所需的市場運(yùn)營需求;而從土地分類的角度看，由于土地利用的復(fù)雜性和土地的密集程度，以及土地利用的多樣性，這些都會(huì)影響到原來的土地分類。所以，在今后“全面鋪開”的過程中，我國的規(guī)劃者必須從標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方法、管理制度、甚至是觀念上進(jìn)行改革，尤其要轉(zhuǎn)變過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維方式，為各利益群體的目標(biāo)和合理的市場競爭提供充分的彈性。

結(jié)語：

總之，如果沒有體制的支撐，在進(jìn)行更新活動(dòng)時(shí)，很多優(yōu)秀的空間革新方案都會(huì)遇到困難。從整體上看，我國的城市改造體系還處于起步階段，任重而道遠(yuǎn)，很多城市的改革體制改革、所面臨的困難與難點(diǎn)，將會(huì)是今后其它地區(qū)的改革重點(diǎn)。也唯有各大城市齊心協(xié)力，才能使我國的城市再開發(fā)體系得到充分的發(fā)展和完善。

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作者簡介：

李曉燦（1995.03-），女，漢族，研究生，研究方向：環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展、綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。