關(guān)于“三治融合”鄉(xiāng)村治理新體系構(gòu)建的研究

李霄冰

摘要：鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實路徑。目前主要以德治、法治、自治的方式治理鄉(xiāng)村，在現(xiàn)行的治理過程中出現(xiàn)了自治組織行政化、信訪不信法、群眾漠視法律、道德風(fēng)氣有不良傾向等問題，也暴露出了鄉(xiāng)村治理體系的不足。要明確德治、法治、自治的功能與治理界限，強化“三治融合”，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理體系;“三治融合”;法治化

隨著鄉(xiāng)村社會日益開放、流動性增加，變得多元和復(fù)雜化，鄉(xiāng)村的結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了巨大變化。保障鄉(xiāng)村社會治理有效，社會和諧有序，使鄉(xiāng)村治理體系和治理能力得到有效提升，是當(dāng)前迫切需要解決的問題。在現(xiàn)有的治理體系中，法治、德治與自治如何共同治理，如何才能實現(xiàn)有效治理，如何融合發(fā)揮作用等，都是鄉(xiāng)村治理中面臨的一系列挑戰(zhàn)。

一、構(gòu)建“三治融合”鄉(xiāng)村治理新體系的重要意義

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調(diào)要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。鄉(xiāng)村治理新體系構(gòu)建是國家治理體和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)向廣大鄉(xiāng)村的歷史性延伸，也是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實路徑。

（一）是推動農(nóng)村社會有序和諧發(fā)展的需要

鄉(xiāng)村治理的好壞直接影響到農(nóng)村基層穩(wěn)定，而鄉(xiāng)村治理體系健全與否直接影響著治理是否能達(dá)到預(yù)期效果。隨著社會進(jìn)步，鄉(xiāng)村生活方式、人口組成、思想觀念等發(fā)生了變化，農(nóng)村發(fā)展滯后、貧富差距懸殊、農(nóng)業(yè)發(fā)展不充分等問題還未解決。當(dāng)前治理體系難以滿足鄉(xiāng)村發(fā)展的需要，制約了鄉(xiāng)村的發(fā)展。為了緩解新時代社會的主要矛盾，首先要著力解決好億萬農(nóng)民的發(fā)展和民生問題，推進(jìn)“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)是解決鄉(xiāng)村問題的有效方式。

（二）是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是關(guān)系全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的全局性、歷史性任務(wù)，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中最大的結(jié)構(gòu)性問題就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加劇，自治、法治、德治協(xié)同治理體制滯后，鄉(xiāng)村難治理等現(xiàn)實問題制約著鄉(xiāng)村發(fā)展。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目的是使鄉(xiāng)村群眾共享建設(shè)成果，使我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康、穩(wěn)定、全面發(fā)展。在這個大背景下，必須解決鄉(xiāng)村治理體系的不足以及治理效力不夠的問題，即治理體系不完善的問題。因此，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第四十一條明確規(guī)定，要建立“自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會治理體系”。

（三）是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，即需要國家層面的政策支持，需要加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，更需要保護(hù)和激活鄉(xiāng)村治理的主體協(xié)同能力，增強鄉(xiāng)村社會治理效能。鄉(xiāng)村治理體系滯后限制鄉(xiāng)村發(fā)展，也制約著整個社會治理能力的發(fā)展。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力關(guān)系著鄉(xiāng)村基層的穩(wěn)定，也影響著國家總體治理體系的構(gòu)建和發(fā)展。以“三治融合”推動鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建不僅是推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的基本需求，更是國家治理體系建設(shè)能力提高的重要體現(xiàn)。

二、構(gòu)建“三治融合”鄉(xiāng)村治理新體系面臨諸多難題

目前在我國現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)了自治組織行政化、信訪不信法、群眾漠視法律、道德風(fēng)氣有不良傾向等問題，也暴露出了治理體系的不足。

（一）治理體制滯后，基層治理存在行政化

當(dāng)前我國一些地區(qū)呈現(xiàn)基層干部難以為繼的現(xiàn)象。一是由于歷史原因，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部結(jié)構(gòu)處于即將退休和年輕干部較多的情況，中間的骨干力量比較薄弱;二是由于受體制原因、編制數(shù)量等條件影響，基層每年新招錄的人員屈指可數(shù)，還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)無編可用、不能增加招考計劃的情況。三是少部分基層干部缺乏法治意識，學(xué)習(xí)法律、運用法律、遵守法律的風(fēng)氣不強。四是鄉(xiāng)村治理比較偏向于行政化，法治力量不足影響治理主體行為的規(guī)范性，村民自治化、民主化也被相應(yīng)較弱，自主參與性不高，使得鄉(xiāng)村在治理過程中存在一定難度，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理體系在治理過程中的效力難以發(fā)揮。

（二）法律保障體系不夠完善，干群法治觀念不強

我國基本公共法律服務(wù)包括司法行政機關(guān)主導(dǎo)的法律宣傳、公證、法律援助、安置幫扶等傳統(tǒng)法律服務(wù)，也包含其他行政領(lǐng)域為人民群眾提供的法律幫助和法律支持。但在實施過程中主要以司法部門提供法律服務(wù)為主，缺少其他方面的參與。公共法律保障體系能夠提供的法律服務(wù)有限，導(dǎo)致法律保障不完善，直接影響鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建與治理效果。

（三）鄉(xiāng)土文化流失嚴(yán)重，農(nóng)村教育存在缺失

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村發(fā)展相對落后，許多鄉(xiāng)土文化原本應(yīng)當(dāng)傳承和保護(hù)，因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展而開始沒落。由于鄉(xiāng)村發(fā)展有限，大量村落里僅留下了年邁、弱小人群，不少村落成為 “空心村”。家庭在法治和教育上的缺失，導(dǎo)致青少年在成長中形成不正確的世界觀和價值觀，對社會發(fā)展造成一定影響。另外，雖然國家出臺了一系列有利于人民、保障義務(wù)教育實施的政策，但是依然有輟學(xué)現(xiàn)象，遏制輟學(xué)行為大多依靠政府、教育部門、村委去做思想動員的方式勸返輟學(xué)學(xué)生返校，效果不明顯。

（四）自治組織作用發(fā)揮不明顯，內(nèi)生動力不足

鄉(xiāng)村空心化使鄉(xiāng)村發(fā)展較城市滯后、人才流失嚴(yán)重，鄉(xiāng)村自治組織人員存在年齡老化、文化水平不高、法治意識不強等問題，未能根本上改變民主管理和依法治理的現(xiàn)狀，導(dǎo)致鄉(xiāng)村主體自治缺位，使農(nóng)村基層自治工作難以有序開展、鄉(xiāng)村集體事務(wù)管理監(jiān)督時常流于形式，難以真正實現(xiàn)自治。村民政治文化水平偏低、參與制度不夠完善、小農(nóng)思想的存在等因素，也制約了村民自治參與的主動性和積極性。同時，各職能部門業(yè)務(wù)缺乏協(xié)同、聯(lián)動性不足、信息不共享等問題導(dǎo)致政出多門，影響了鄉(xiāng)村治理的全面發(fā)展。比如有些地方存在黑惡勢力、宗族惡勢力、“村霸”等現(xiàn)象，其中一個重要原因就是治理主體協(xié)調(diào)不夠，沒能形成合力導(dǎo)致的結(jié)果。

三、加快構(gòu)建“三治融合”鄉(xiāng)村治理新體系的對策建議0BB4BE33-30D3-4BA9-8D35-D7B61076AE88

構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系仍面臨諸多難題，需要下大力氣加以解決?！叭稳诤稀敝赜谔嵘l(xiāng)村治理成效，為構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系奠定扎實基礎(chǔ)。在“三治融合”推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系中要明確“三治”的功能與治理界限，立足本崗共同發(fā)揮作用，才能使鄉(xiāng)村治理效果更顯著，也更好地推動鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建。

（一）堅持“三治融合”整體論，明確關(guān)系定位

在鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建過程中，應(yīng)當(dāng)堅持“三治融合”為一個整體，協(xié)同發(fā)力，發(fā)揮各“治”優(yōu)勢，促進(jìn)政府、社會和村民在治理體系中的良性互動，使鄉(xiāng)村得到有效治理。堅持自治為核心，在治理行為上體現(xiàn)依法治理，用法治和德治滲透到鄉(xiāng)村自治管理的各個過程中，使德治、自治在法治的保障下形成有效合力共治，推進(jìn)治理體系的構(gòu)建，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中的“善治”。

一是政府各部門要聯(lián)合協(xié)作，共同處理好涉及領(lǐng)域較廣的問題。解決各自為政，無人管理或單方面管理權(quán)限有限、管理不到位的情況發(fā)生。比如在輟學(xué)事件上，各級政府部門積極聯(lián)動司法、教育等部門依據(jù)相關(guān)的法律條款，探索依法控輟保學(xué)的多種舉措，用法律手段督促家長將輟學(xué)孩子送回學(xué)校，確保義務(wù)教育得到有效實施，解決鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展中需要的文化教育問題，也為鄉(xiāng)村治理體系的治理政策推行提供良好的基礎(chǔ)。

二是發(fā)揮黨的農(nóng)村基層組織和群眾自治組織作用。他們是黨和人民群眾之間的連心橋，也是發(fā)展和變革成本的主要承擔(dān)者，決定著鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的效果。要避免“單干”的思路方法，施展出基層黨組織的整合和協(xié)調(diào)作用，充分發(fā)揮好各方組織的力量，優(yōu)勢互補，形成資源互通的運行體系，使資源得到合理利用。

三是創(chuàng)造條件搭建各類平臺主體，為社會組織參與鄉(xiāng)村治理建設(shè)提供保障，推動治理體系的完善。特別是在民主監(jiān)督、脫貧攻堅、民生事業(yè)發(fā)展等方面，發(fā)揮出聚合眾力、集中智慧的優(yōu)勢?？梢韵劝l(fā)展具有優(yōu)勢的鄉(xiāng)村，再輻射到周邊。

四是要充分發(fā)揮積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用。新鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的守望者、新時代的道德模范和一批具有正能量的人物。有的具備一定的經(jīng)濟(jì)實力，也具有很好的經(jīng)濟(jì)頭腦和經(jīng)濟(jì)思維，市場意識強，視野開闊。有的是宗族里最年長的族老或者德高望重之人，可以幫助基層鄉(xiāng)村組織建立和完善各類規(guī)章制度，利用鄉(xiāng)規(guī)民約和個人威望有效改善鄉(xiāng)村治理，調(diào)節(jié)和化解各類社會矛盾，樹立文明鄉(xiāng)風(fēng)，在促進(jìn)社會主義精神文明建設(shè)方面發(fā)揮重要作用。

（二）堅持制度頂層設(shè)計，做好統(tǒng)籌兼顧

一是在制度上堅持頂層統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。頂層設(shè)計是方向塔，是治理中的關(guān)鍵、核心、難點問題，能為基層治理和創(chuàng)新提供制度支撐和治理方向;基層創(chuàng)新要在頂層設(shè)計內(nèi)分析具體問題、因地制宜，要抓到點子上。不僅抓大方向、大方面，也抓小問題、小細(xì)節(jié)，才能從治理整體上取得效果。同時，在鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)架過程中要充分發(fā)揚民主，通過機制設(shè)計，推動其他治理主體充分參與到鄉(xiāng)村治理的多重環(huán)節(jié)中。

二是把“三治融合”與中心工作相結(jié)合。堅持把法治納入基層社會治理全局，制定相應(yīng)的工作方案，對農(nóng)村法治工作統(tǒng)一安排。同時，要引導(dǎo)各部門共同參與管理，充分發(fā)揮其職能作用，充分把鄉(xiāng)村自治、法治、德治建設(shè)融入鄉(xiāng)村的文化、政治和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等各方面，推動鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生好的效果，以推進(jìn)治理體系構(gòu)建。注重“三治融合”的理念貫穿于鄉(xiāng)村工作，特別是涉及拆遷征地、惠民工程等對群眾影響較大的工作，“三治”齊下是完成工作的根本保證，也是得到民心的關(guān)鍵。

（三）堅持依法治理，落實法治保障

鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要組成部分，法治建設(shè)也是鄉(xiāng)村治理中不可或缺的組成部分，只有正確運用法治的思維和方式進(jìn)行治理，才能不斷提升鄉(xiāng)村治理水平，完善鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建。

一是構(gòu)建法治框架，發(fā)揮法治的強制性和規(guī)范性作用。實現(xiàn)農(nóng)村治理法治化，需依法賦予并保障村民自治的需要，明確村民自治的政策和法律界限，規(guī)范自治組織和個人行為;建立村民依法有序參與的機制，特別是把村民民主權(quán)利落實到自治管理、陽光選舉、公開決策和公眾監(jiān)督等程序中;以法治方式統(tǒng)籌規(guī)范，推進(jìn)黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)公開，建立依法、規(guī)范的自治機制運行體系。完善法律援助和司法救助方式，努力解決基層司法人員短缺、法律援助有限的問題，想方設(shè)法為困難群眾提供法律援助保障，使他們從心底認(rèn)同司法公正。

二是堅持依法治理，規(guī)范鄉(xiāng)村治理行為。嚴(yán)守法治底線，維護(hù)公民的合法權(quán)益，增強群眾對法治社會的認(rèn)同感。在重點領(lǐng)域矛盾糾紛整治中，特別是農(nóng)村“兩違”建筑、非法占用農(nóng)用地等治理問題，要依法依規(guī)處置。自上而下探索建立和實施依法終結(jié)的工作制度，改進(jìn)法治工作方式，解決“信訪不信法”、以訪謀利等問題。通過法律方式解決鄉(xiāng)村矛盾，減少問題積累，消除社會安全隱患。

三是提高群眾的法治意識，用法治理念解決問題。一方面基層黨組織和黨員要為其他治理主體做出表率，主動用法律法規(guī)規(guī)范自己的言行，自覺接受各方監(jiān)督，引導(dǎo)村民守法;另一方面鄉(xiāng)村自治行為要做到有法可依、有規(guī)可循。由此樹立起自治組織依法治理的權(quán)威地位，保障國家法律的實施，也為自治和德治提供更堅實的保障。干群法治觀念的增強對依法行使自治權(quán)有著積極作用，也體現(xiàn)了法治在自治領(lǐng)域的作用。

（四）堅持文化引領(lǐng)，滋養(yǎng)民族精神

一是以傳統(tǒng)文化滋養(yǎng)民族精神，提高民眾素質(zhì)。傳統(tǒng)思想強調(diào)“天人合一”、注重人文禮教、講究倫理道德等，這些文化對繼承和弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，有著重要意義。結(jié)合傳統(tǒng)美德、道德倫理與時代精神，形成具有中國文化、民族色彩的價值觀和行為規(guī)范。

二是培育良好的鄉(xiāng)風(fēng)，對民眾的社會行為進(jìn)行有利引導(dǎo)，增強民眾對鄉(xiāng)村的歸屬感。

三是發(fā)揮道德教化約束作用，為自治提供土壤基礎(chǔ)。通過汲取思想的精髓，挖掘和闡述優(yōu)秀傳統(tǒng)，將道德中的禮、孝、仁等美德融入生活中，將守誠信、講仁愛、崇尚正義的價值觀滲透到治理過程中，發(fā)揮出德治在鄉(xiāng)村治理體系中的維護(hù)社會秩序、調(diào)節(jié)人際關(guān)系等方面的作用。鼓勵引導(dǎo)制定村規(guī)民約等規(guī)范，為鄉(xiāng)村治理體系提供整體有效的社會規(guī)范，為群眾自治打下良好基礎(chǔ)。0BB4BE33-30D3-4BA9-8D35-D7B61076AE88

（五）堅持以人為本，激發(fā)內(nèi)生動力

一是搭建主體自治平臺，發(fā)揮協(xié)商民主功能。堅持“以人為本”，讓農(nóng)民切實參與到農(nóng)村社會治理各環(huán)節(jié)，凸顯村民主體地位。健全和創(chuàng)新村民自治機制，強化鄉(xiāng)村自治組織建設(shè)，建立健全村民委員會、村民合作社等組織管理制度。鼓勵在各小組或自然村內(nèi)部成立村民監(jiān)事會、合作社監(jiān)事會等形式的自治監(jiān)督組織，以自我監(jiān)督機制增強村民參與自治的主動性。增加村民參與決策的機會，提供普通民眾群眾參與治理的平臺，逐步實現(xiàn)自我管理。不因為人少事多、有困難而松懈、退縮，通過發(fā)揮村民主體的關(guān)鍵性作用，把鄉(xiāng)村治理中的自治元素發(fā)揮好，把村民自治的活力帶動起來。

二是加強自治能力建設(shè)，增強主體的參與性。加強思想建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)政治生活的各類規(guī)范，不斷提高村民的政治覺悟和能力;加強村民的素質(zhì)和法治教育，提高群眾的政治參與能力。在鄉(xiāng)村振興的大環(huán)境下，鄉(xiāng)村發(fā)展將會從封閉、分散、粗放型的經(jīng)營方式轉(zhuǎn)向集約型、組織型方向發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式的變革也會推動村民小農(nóng)意識的轉(zhuǎn)變。自治組織應(yīng)當(dāng)培育村民法治意識和法治理念，從思想和制度上引導(dǎo)群眾在行為上用法律解決問題，共同創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。通過普法宣傳培育自治文化，提高人民依法守法意識，培養(yǎng)人民依法解決問題的法治思想和行為方式。只有村民的政治參與能力的不斷提升，才能使鄉(xiāng)村自治健康發(fā)展。

三是強化自治規(guī)范建設(shè)，發(fā)揮監(jiān)督體系作用。積極組織村民依據(jù)法律法規(guī)的內(nèi)容，在法治范圍內(nèi)制定或修訂村規(guī)民約，既要體現(xiàn)或倡導(dǎo)現(xiàn)行法律和法治精神的內(nèi)容，還要注重強化延續(xù)符合現(xiàn)代社會精神的傳統(tǒng)道德的教化內(nèi)容。在鄉(xiāng)村振興過程中，村務(wù)監(jiān)督委員會等載體對鄉(xiāng)村的發(fā)展有著極為重要的監(jiān)督作用，上級有關(guān)部門要加強對村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)工作，保障村監(jiān)委會監(jiān)督行為法治化、規(guī)范化進(jìn)行。這樣，村民在治理中的各項基本權(quán)力得以正常行使，充分調(diào)動其參與治理的自覺，從而發(fā)揮出鄉(xiāng)村治理中的主觀管理、治理和客觀約束作用。通過整合內(nèi)外監(jiān)督力量，建立起農(nóng)村內(nèi)部自我發(fā)現(xiàn)和解決矛盾的調(diào)解機制，努力推進(jìn)和保障鄉(xiāng)村治理各項事務(wù)，充分體現(xiàn)基層民主和基層自治。

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（作者單位：中共桂林市委黨校）0BB4BE33-30D3-4BA9-8D35-D7B61076AE88