“印太經(jīng)濟(jì)框架”不該也無(wú)法成為排他性“小圈子”

文|本刊特約評(píng)論員 張旭東

“印太經(jīng)濟(jì)框架”若能堅(jiān)持開(kāi)放共贏的思路，按自由貿(mào)易規(guī)則辦事，真誠(chéng)謀求本地區(qū)的團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定與繁榮，而去除地緣政治的私心，不圖謀孤立、排斥中國(guó)，那么這一框架就具有建設(shè)性和可持續(xù)性。

繼2022年初出臺(tái)“印太戰(zhàn)略”之后，美國(guó)拜登政府終于在5月宣布啟動(dòng)“猶抱琵琶半遮面”的“印太經(jīng)濟(jì)框架”。雖然這一框架旨在創(chuàng)立數(shù)字貿(mào)易、清潔能源、供應(yīng)鏈安全和稅收反腐敗等方面合作的高標(biāo)準(zhǔn)，有利于維護(hù)美國(guó)在該地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作主導(dǎo)地位，但面對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)政治阻力和域內(nèi)國(guó)家的顧慮，其存在諸多先天不足，不僅缺少關(guān)稅減讓和市場(chǎng)準(zhǔn)入等關(guān)鍵激勵(lì)舉措，且孤立排斥中國(guó)的戰(zhàn)略指向令眾多域內(nèi)國(guó)家踟躕不前。要想化解“印太經(jīng)濟(jì)框架”的一系列疑問(wèn)，打消域內(nèi)國(guó)家的顧慮，美國(guó)就必須在“印太戰(zhàn)略”的根本指向這一問(wèn)題上做出明智的回答，否則任何新戰(zhàn)略新框架都會(huì)不得人心，難逃困局。

拜登政府補(bǔ)上“印太戰(zhàn)略”重要短板

2022年2月，美國(guó)拜登政府正式出臺(tái)“印太戰(zhàn)略”文件。在美國(guó)政府的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)中，經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全的重要組成部分，而與印太地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作，關(guān)系到美國(guó)在該地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力。然而，自特朗普政府上任伊始就退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》以來(lái)，美國(guó)已多年未能參與到亞太地區(qū)的多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定談判中。在此期間，不僅缺少美國(guó)的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》已經(jīng)正式生效，而且被美國(guó)視為主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的中國(guó)還積極爭(zhēng)取加入美國(guó)退出后反而有所升級(jí)的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，以及被視為數(shù)字貿(mào)易協(xié)定模板的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》。這使美國(guó)的“印太戰(zhàn)略”在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的短板愈發(fā)凸顯。

美國(guó)無(wú)法接受一個(gè)“后美國(guó)時(shí)代”的亞太經(jīng)貿(mào)合作體系，也不愿錯(cuò)失全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)。鑒于《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》在美國(guó)國(guó)內(nèi)已被判定為“政治性死亡”，而確立了“美國(guó)工人優(yōu)先”方針的拜登政府不愿也無(wú)力與亞太國(guó)家談判新的綜合經(jīng)貿(mào)協(xié)議。在此情況下，對(duì)美國(guó)而言可行的策略便是爭(zhēng)取與亞太國(guó)家構(gòu)建一個(gè)既突出美國(guó)優(yōu)先關(guān)切又不觸碰國(guó)內(nèi)敏感話題，最好無(wú)需國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的松散性經(jīng)貿(mào)合作框架。美國(guó)貿(mào)易代表戴琦就曾表示：“我認(rèn)為在此有一個(gè)極其深刻的教訓(xùn)，即《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》正如預(yù)想中一樣最終是相當(dāng)脆弱的”，“貿(mào)易是這個(gè)框架的一個(gè)重要組成部分，但不是唯一的組成部分”。

基于上述情況，在上任近一年半后，美國(guó)總統(tǒng)拜登開(kāi)始了任內(nèi)首次東亞訪問(wèn)行程，前期已同盟友和伙伴國(guó)家磋商數(shù)月的“印太經(jīng)濟(jì)框架”也正式浮出水面。5月23日，拜登在日本東京宣布，美國(guó)與日本、韓國(guó)、澳大利亞、新西蘭、印度、新加坡、印尼、泰國(guó)、菲律賓、越南、馬來(lái)西亞、文萊共13個(gè)國(guó)家成為“印太經(jīng)濟(jì)框架”的創(chuàng)始成員國(guó)。據(jù)測(cè)算，“框架”所覆蓋的人口達(dá)25億人，各成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量占全球的比重為40%。值得注意的是，“印太經(jīng)濟(jì)框架”包含了美日印澳四國(guó)機(jī)制全部成員和美國(guó)在亞太地區(qū)的所有軍事盟國(guó)，也涵蓋了除緬甸、老撾、柬埔寨之外的全部東盟國(guó)家。

按照美國(guó)的設(shè)想，“印太經(jīng)濟(jì)框架”將包含四大支柱：一是在數(shù)字貿(mào)易、勞工和環(huán)境等領(lǐng)域制訂所謂公平、高標(biāo)準(zhǔn)和有約束力的規(guī)則；二是提高芯片、大容量電池、醫(yī)療產(chǎn)品、關(guān)鍵礦物等重要產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的韌性和安全性；三是推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、脫碳和綠色技術(shù)發(fā)展；四是推動(dòng)稅收、反洗錢和反腐敗監(jiān)管合作。為了提高“印太經(jīng)濟(jì)框架”的整體包容性，美國(guó)不強(qiáng)求各成員國(guó)參與所有領(lǐng)域的談判，各成員國(guó)在6月中旬前需確定希望展開(kāi)磋商的支柱領(lǐng)域，隨后將圍繞每個(gè)具體領(lǐng)域進(jìn)行部長(zhǎng)級(jí)別的談判。換言之，“印太經(jīng)濟(jì)框架”目前尚處于確定原則方向、共同搭建框架的階段。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2022年5月23日下午，日本東京，美國(guó)總統(tǒng)拜登正式宣布啟動(dòng)“印太經(jīng)濟(jì)框架”

對(duì)于推動(dòng)“印太經(jīng)濟(jì)框架”的戰(zhàn)略意圖，美國(guó)貿(mào)易代表戴琦可謂直言不諱，她表示，有關(guān)框架旨在“有效反制中國(guó)不斷增長(zhǎng)的影響力”。美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)雷蒙多也稱，“印太經(jīng)濟(jì)框架”為亞洲國(guó)家提供了中國(guó)之外的替代方案。當(dāng)前企業(yè)界正積極尋找中國(guó)以外的替代選項(xiàng)，美國(guó)企業(yè)相信會(huì)從中受益。

亞太地區(qū)確有一些國(guó)家對(duì)美國(guó)參與本地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作抱有比較大的期待，這其中以新加坡的立場(chǎng)最具代表性。新加坡總理李顯龍認(rèn)為，“印太經(jīng)濟(jì)框架”具有戰(zhàn)略意義和經(jīng)濟(jì)利益，“它可以成為美國(guó)在印太地區(qū)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)外交的寶貴平臺(tái)，清楚表明美國(guó)將繼續(xù)致力于與亞洲伙伴國(guó)家接觸和深化美國(guó)在太平洋地區(qū)的聯(lián)系”。上述表態(tài)可以解讀出兩重含義：其一，以新加坡為代表的亞太經(jīng)濟(jì)體認(rèn)為美國(guó)參與本地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作必不可少，這也是美國(guó)對(duì)該地區(qū)長(zhǎng)期承諾的必要支撐；其二，美國(guó)既然搭建了合作平臺(tái)，未來(lái)其參與合作的深度和廣度就存在想象空間，盡管“印太經(jīng)濟(jì)框架”目前并非一項(xiàng)自貿(mào)協(xié)定，但不排除未來(lái)可能會(huì)包含這方面的內(nèi)容。實(shí)際上，許多亞太國(guó)家都對(duì)美國(guó)重新加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》抱有期待。日本在這方面的訴求尤為強(qiáng)烈，近年來(lái)鍥而不舍地勸說(shuō)美國(guó)從戰(zhàn)略的角度出發(fā)，重新考慮已經(jīng)做出的決定。

域內(nèi)國(guó)家普遍不支持打造針對(duì)中國(guó)的小集團(tuán)

作為全球化和自由貿(mào)易接受度高且成績(jī)斐然的地區(qū)，亞太在推進(jìn)經(jīng)貿(mào)一體化方面具有高度共識(shí)，并已形成了獨(dú)具特色的合作路徑，搭建了相互關(guān)聯(lián)的區(qū)域化合作平臺(tái)，不斷提升本地區(qū)貿(mào)易投資自由化便利化水平。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2022年5 月23 日 下午，日本東京，美國(guó)總統(tǒng)拜登正式宣布啟動(dòng)“印太經(jīng)濟(jì)框架”，美國(guó)、韓國(guó)、日本、印度、澳大利亞、新西蘭、印度尼西亞、泰國(guó)、馬來(lái)西亞、菲律賓、新加坡、越南、文萊13個(gè)國(guó)家成為初始成員

在當(dāng)前世界處于能源、糧食、供應(yīng)鏈等多重危機(jī)疊加的關(guān)鍵時(shí)刻，在眾多國(guó)家面臨通脹高企、民眾生活水平嚴(yán)重下滑的緊要關(guān)頭，亞太地區(qū)更加期待的是美國(guó)真誠(chéng)推動(dòng)區(qū)域合作升級(jí)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，而不愿看到任何旨在迫使各方“選邊站隊(duì)”，制造分裂對(duì)抗，明里暗里鼓吹經(jīng)濟(jì)脫鉤、技術(shù)封鎖、產(chǎn)業(yè)斷鏈的圖謀。換言之，亞太各國(guó)普遍不支持美國(guó)另起爐灶沖擊現(xiàn)有地區(qū)合作架構(gòu)，將“印太經(jīng)濟(jì)框架”打造成排斥中國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)工具，將經(jīng)貿(mào)問(wèn)題政治化甚至意識(shí)形態(tài)化的“新冷戰(zhàn)”抓手，以及升級(jí)貿(mào)易戰(zhàn)的角斗場(chǎng)。

對(duì)這一點(diǎn)，最近與美國(guó)升級(jí)為全面戰(zhàn)略同盟關(guān)系的韓國(guó)的態(tài)度最為典型。韓國(guó)政府強(qiáng)調(diào)，美韓雙方打造的所謂供應(yīng)鏈同盟，絕無(wú)將中國(guó)排除在全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈合作之外的意圖。韓方還將加強(qiáng)與中方的密切溝通，以避免中方感到被忽視和排斥，而且韓方不僅要繼續(xù)與中國(guó)就打造更具韌性的供應(yīng)鏈進(jìn)行合作，還在積極推動(dòng)中韓自貿(mào)協(xié)定升級(jí)版談判。

實(shí)際上，對(duì)于亞太地區(qū)國(guó)家的顧慮，美國(guó)心知肚明，且深知目前階段的“印太經(jīng)濟(jì)框架”存在吸引力不足這一明顯弊端。迫于國(guó)內(nèi)政治阻力，美國(guó)在推出“印太經(jīng)濟(jì)框架”時(shí)排除了關(guān)稅減讓和市場(chǎng)準(zhǔn)入等對(duì)其他成員加入該框架可能最具激勵(lì)性的內(nèi)容，同時(shí)還希望各參與方在數(shù)字貿(mào)易、能源環(huán)保、氣候減排、勞工權(quán)益等方面遵守相當(dāng)高的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，亞洲許多國(guó)家都對(duì)加入“印太經(jīng)濟(jì)框架”表現(xiàn)出遲疑態(tài)度，甚至不清楚要加入的到底是什么機(jī)制，為什么要加入。美聯(lián)社評(píng)論稱，“印太經(jīng)濟(jì)框架”缺乏市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面的實(shí)際內(nèi)容，令其吸引力受到質(zhì)疑。《日經(jīng)亞洲》也指出，如果美國(guó)希望各國(guó)切實(shí)遵守其提出的貿(mào)易規(guī)則，那就需要降低關(guān)稅，以激勵(lì)成員國(guó)遵守其余條款，否則新興經(jīng)濟(jì)體不會(huì)輕易地被“理想和戰(zhàn)略”打動(dòng)。

為了能保證“印太經(jīng)濟(jì)框架”順利啟動(dòng)并被域內(nèi)多數(shù)國(guó)家接受，拜登政府不得不收斂其戰(zhàn)略指向的針對(duì)性，而由于“印太經(jīng)濟(jì)框架”正處于創(chuàng)立的初期，其未來(lái)命運(yùn)如何尚不可知，實(shí)際上也就不可能完全排除中國(guó)未來(lái)加入的可能性。與此同時(shí)，在中國(guó)政府連續(xù)強(qiáng)有力的外交警告和軍事震懾下，即使美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)其施加了巨大壓力，臺(tái)灣民進(jìn)黨當(dāng)局也一再游說(shuō)，拜登政府最終沒(méi)有突破“一個(gè)中國(guó)”政策的紅線，拒絕將臺(tái)灣納入“印太經(jīng)濟(jì)框架”。

總之，“印太經(jīng)濟(jì)框架”已經(jīng)在期待和質(zhì)疑聲中起步，如果它能以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和產(chǎn)業(yè)鏈合作為主旨，堅(jiān)持開(kāi)放共贏的思路，按自由貿(mào)易規(guī)則辦事，真誠(chéng)謀求本地區(qū)的團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定與繁榮，而去除地緣政治的私心，不圖謀孤立、排斥中國(guó)，那么這一框架就具有建設(shè)性和可持續(xù)性，就有望為美國(guó)帶來(lái)配得上其決策者政治勇氣與決策智慧的豐厚回報(bào)。