農村房屋及土地執(zhí)行的困境與出路

王子君，王 涵

（黑龍江大學 黑龍江，哈爾濱 150006）

涉農案件通常具有小標的、難找人、難找物、難處置的特點。這些特點也導致了農村地區(qū)執(zhí)行難的問題突出。一些執(zhí)行案件還具有雙方都為農村村民、還有的具有親屬關系，這種類型的案件往往雙方矛盾已經(jīng)激化，不易調節(jié)。加之現(xiàn)有國家對于農村房產和土地的保護農民生產生活、宅基地與農村土地承包經(jīng)營權屬于集體或國家所有的政策與現(xiàn)有執(zhí)行中加大財產處置力度的目的不相匹配，導致涉農案件往往無法執(zhí)行到位。針對農村房屋及土地執(zhí)行的困境，需要深挖導致困境的原因，提出解決對策，最后有針對性的破解。

1 農村房屋及土地執(zhí)行的困境

隨著涉農案件的不斷增多，現(xiàn)有法律法規(guī)難以實現(xiàn)執(zhí)行目的，即實現(xiàn)債權的目的。這是查找不到被執(zhí)行人的財產，并且查找到財產也難以處置的雙重難題。陷入如此困境，不僅使債權人的債權無法得到盡快實現(xiàn)，也使得對有財產但處置困難的被執(zhí)行人沒有懲戒措施所限制，有損司法權威和法律尊嚴。

1.1 農村房屋執(zhí)行陷入的困境

現(xiàn)在人民生活水平不斷提高，但是仍存在一些農村地區(qū)生活水平存在差距，靠務農賺取收入。在查找財產時，對于申請執(zhí)行人提供的被執(zhí)行人房屋的財產線索或者被執(zhí)行人主動提出的房屋財產線索，經(jīng)調查，農村房屋建筑在宅基地上的，法律規(guī)定可以進行查封。但是查封后就面臨著處置和變現(xiàn)，如何處置、如何變現(xiàn)以滿足申請執(zhí)行人的債權成了法院頭疼的事情。從中國裁判文書網(wǎng)上通過執(zhí)行案件、宅基地為關鍵詞進行搜索發(fā)現(xiàn)，從2014年至今，該類型案件突增，從幾百件到上千件再到接近萬件。這說明了涉農案件數(shù)量迅速增多，但是關鍵字為查封的案件僅有3000 多件，關鍵字為拍賣的案件更是少之又少，只有1000多件。這足以說明在實踐中，農村房屋的執(zhí)行難以處置。

農民對建筑在宅基地上的房屋享有所有權，依據(jù)物權法的規(guī)定，農民可以進行處分，法律并沒有禁止農民出分房屋的禁止性規(guī)定。那么在執(zhí)行過程中，房屋及其宅基地如何處置則是難題，因為《土地管理法》對于宅基地的申請資格進行了限制，只能以戶為單位申請宅基地，轉讓后則不能在申請宅基地。這就產生了三個問題，一是該房屋為被執(zhí)行人唯一住房；二是該房屋不是被執(zhí)行人單獨所有而是以戶為單位共同所有；三是農村建在宅基地上的房屋有流轉的限制，不像城鎮(zhèn)房屋所有人都可以競買，農村房屋只有本村村民才可以購買。當然，現(xiàn)今法律沒有對于唯一住房不可處置的規(guī)定，但是處置起來容易激化被執(zhí)行人與法院間的矛盾。對于共同所有的房屋要先確定被執(zhí)行人所占有的份額，如何分割份額都是執(zhí)行難題。在處置時流轉的困境也使法院的前期工作可能為無用功，即到了拍賣處置建在宅基地上的房屋時卻沒有被執(zhí)行人本村村民競拍，導致房產流拍，不能變現(xiàn)，申請執(zhí)行人如果不是本村村民也不能接收，這也是執(zhí)行困境最根本的原因。

1.2 農村土地承包經(jīng)營權的執(zhí)行困境

農村土地承包經(jīng)營權是由家庭聯(lián)產承包，并未明確確定被執(zhí)行人所占份額。農村土地承包經(jīng)營權也是限制流轉的，雖然被執(zhí)行人只具有承包權，但該承包權也只能在集體戶中進行流轉。在《農村土地承包法》的最新規(guī)定中，土地承包經(jīng)營權之上可以設立土地經(jīng)營權，土地經(jīng)營去可以有償流轉，受讓人也并沒有本村集體戶的限制。那么，是否可以理解為土地經(jīng)營權可以流轉，如果可以流轉，雖然法律沒有明確規(guī)定是否可以查封、拍賣，但該經(jīng)營權是否屬于被執(zhí)行人的其他權利，如果屬于在理論上當然可以查封拍賣。但是在土地承包經(jīng)營權上的土地經(jīng)營權有償流轉、拍賣時如何保障被執(zhí)行人的生活必須費用也是難題。因為大多數(shù)農民都以務農為生，那么其所享有的土地承包經(jīng)營權就基本是其全部的收入來源，如果法院對土地經(jīng)營權進行執(zhí)行，首要面臨的問題就是與國土資源部門進行溝通，征得協(xié)助部門同意查封，再次對被執(zhí)行人以案釋法，爭取得到被執(zhí)行人配合，對于法院的執(zhí)行不反抗、無過激行為。

但是由于我國現(xiàn)行的法律沒有關于對農村承包經(jīng)營權是否可以執(zhí)行的明確規(guī)定，只能通過其他條文進行體系解釋，最高人民法院《關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題意見第254條規(guī)定：“強制執(zhí)行的標的應該是財務和行為”，從執(zhí)行標的的限定中，是否可以理解為土地經(jīng)營權屬于被執(zhí)行人的財務，農村土地承包經(jīng)營權是農民對于其承包的土地進行占有、使用、收益的財產權利，農民雖然作為承包方，但卻不能隨意進行處置，農民不享有處置的權利，享有的是用益物權，享有財產所有權相關的財產權。實踐中，由于法律沒有明確的規(guī)定，對于農村土地承包經(jīng)營權是否可以執(zhí)行，土地經(jīng)營權是否可以執(zhí)行沒有明確的規(guī)定，土地經(jīng)營權進行有償流轉的可能性也非常小，這也使執(zhí)行過程中沒有明確的法律依據(jù)，并且涉及到農民的土地問題，容易造成農民過激行為。加之法律有規(guī)定了農村集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓、或出租用于非農業(yè)建設，國家保護承包方的土地承包經(jīng)營權，任何組織和個人不得侵犯。這些法律規(guī)定使得執(zhí)行中困難重重，實現(xiàn)申請執(zhí)行人債權的目的難以達到。

1.3 財產處置變現(xiàn)的困境

農村的宅基地與土地在政策上都具有對于農民的保護，最大的困境就是受政策限制影響。在對農村被執(zhí)行人農村房屋進行處置時，全部都涉及對房屋所附著的宅基地一并進行處理。農村房屋的轉讓只能在本集體經(jīng)濟組織內進行，也就是在本村村民中進行，還有一個限制就是必須以戶為單位并且本戶還沒有宅基地的村民才能購買，這樣在房產拍賣時造成了農村房屋不能像城鎮(zhèn)房屋一樣進行自由流轉。這就導致了變現(xiàn)難度增大，即使被執(zhí)行人擁有房產也不能是財產變現(xiàn)以償還申請執(zhí)行人。除了政策上的限制導致的困境就是農村房產和土地經(jīng)營權拍賣之后無人購買?，F(xiàn)今經(jīng)濟發(fā)展越來越快，城市化水平也越來越高，對于務農人員大多數(shù)都是老年人，年輕一代多在城里務工，而老年人多已經(jīng)具有自己的宅基地，在對房產拍賣時具備條件的不會買，不具備條件的買不到。對于土地經(jīng)營權的拍賣，由于農民個人從事耕種的越來越少，本集體經(jīng)濟組織對于拍賣的關注自然也少。在農村還有一種房產屬于違規(guī)建筑的房產，沒有證照，因其屬于違規(guī)建筑，不能買賣與變現(xiàn)，即使查找到被執(zhí)行人在農村的房屋，也不具備處分條件。

1.4 農村的房產與土地

由于流轉的限制不能采取以物抵債的方式償還申請人的債權，這使得申請執(zhí)行人實現(xiàn)債權的途徑又減少了。如果申請執(zhí)行人具備本集體組織村民的身份，那么被執(zhí)行人可以選擇將房屋在法院的主導下以物抵債的方式償還債務。但是在現(xiàn)實情況下，申請執(zhí)行人一般不具有本集體經(jīng)濟組織村民的身份。

1.5 現(xiàn)有的強制措施具有強有力的懲戒措施與財產查控措施

對于農民來說，現(xiàn)有的財產查控與懲戒措施對于農民所起的作用效果甚微。對于房產現(xiàn)有查控措施只能查到有證房產與聯(lián)機備案房產，對于農村宅基地房產，總對總與點對點都無法查詢到。對于農民存在家中的現(xiàn)金、收獲季節(jié)收獲的農產品現(xiàn)在還沒有有效的查控措施，除非申請執(zhí)行人提供了財產線索或者被執(zhí)行人主動交代。如果被執(zhí)行人不配合財產的查明與處置，法院還可以對被執(zhí)行人采取限制高消費與失信被執(zhí)行人名單的強制措施，但是這兩個強制措施對于長期務農，不離開農村的被執(zhí)行人來說基本沒有任何威懾力，對于限制高消費的高消費本身農民也不可能去消費。對于貸款的限制，農民很少進行貸款，他們一般都在農村鄉(xiāng)里進行現(xiàn)金借貸。對于拘留農村被執(zhí)行人反倒覺得反正有地方，有吃的，也就待個幾天就行了。罰款更是不用說，反正無錢繳納，也并不在乎。對于宅基地房屋和土地的執(zhí)行更是覺得沒有強制力，不配合的情況時有發(fā)生。

2 農村房屋及土地執(zhí)行的必要性

2.1 實現(xiàn)申請執(zhí)行人債權的必要

對被執(zhí)行人的財產進行查找和處置的目的是為了實現(xiàn)申請執(zhí)行人的債權，申請執(zhí)行人的債權如何實現(xiàn)，一直是執(zhí)行所要解決的問題，在涉農案件中，被執(zhí)行人的財產除現(xiàn)金與銀行存款外，多數(shù)只有農村宅基地上的房屋，如果不對宅基地上的房屋進行處置，那么就放任了被執(zhí)行人這種欠債不還的行為，使申請執(zhí)行人的債權無法得到實現(xiàn)。

2.2 維護司法權威的必要

如果生效的判決不能得到有效的執(zhí)行，這將有損司法權威。正是有強制執(zhí)行制度的約束與保障，才使得生效判決得以實現(xiàn)給付內容，判決不將成為一紙空文。使得人民對于司法有了信任，相信司法是保障其合法權益的最后一道防線。民事強制執(zhí)行制度對于法院的審理來說，具有很強的保障作用，也使得法院審執(zhí)制度得到有效的確立。維護司法權威不再是空話，通過切實保護申請執(zhí)行人權益，打消被執(zhí)行人氣焰，維護司法尊嚴。

正是有民事強制執(zhí)行制度來保證判決得以實行，才使國家的裁判制度具有制度權威，并進而建立起人們對于整個法律制度的信心。只有法律制度深入人心，不止深入到申請執(zhí)行人心中，也深入到每個被執(zhí)行人心中。這樣不光能使申請執(zhí)行人較為輕松的實現(xiàn)債權，也能使被執(zhí)行人主動履行生效法律文書確定的義務。進而雙向促進執(zhí)行，為解決執(zhí)行難貢獻一份力量。這樣就不會產生大量的生效法律文書由于農村房屋宅基地與土地有執(zhí)行阻礙得不到有效執(zhí)行。使法律文書的權威得到保障。

通過對農村房產及土地的執(zhí)行能夠使法院反思產生困境的原因，對于政策阻礙、如何有效執(zhí)行，變通執(zhí)行，在實踐中尋找平衡申請執(zhí)行人與農村被執(zhí)行人利益的辦法。也能倒逼制度優(yōu)化。通過總結實踐中出現(xiàn)的難點、盲點，對于政策規(guī)定提出意見、建議，更好的反作用于涉農案件的執(zhí)行。

3 農村房屋及土地執(zhí)行的出路

3.1 執(zhí)行農村房屋的出路

3.1.1 拍賣變賣被執(zhí)行人房屋 通過拍賣被執(zhí)行人房產，使房產變現(xiàn)。只有變現(xiàn)之后申請執(zhí)行人的債權才能得到滿足。所以，拍賣涉農案件中農村房屋是在被執(zhí)行人沒有其他可供執(zhí)行財產情況下窮盡執(zhí)行措施必須進行的處置行為。在啟動拍賣前法院應該做好農民的以案釋法工作，減少其抵觸心理。如果被執(zhí)行人能夠配合本院拍賣，并幫助法院尋找本村符合條件的購買者使房屋順利的得到變現(xiàn)。也可以通過發(fā)揮村基層組織作用，發(fā)動基層組織對房屋拍賣的時間、房屋的狀況、起拍價、瑕疵等在村民中進行宣傳，動員符合條件的有購買意向的村民進行競價，最終促成拍賣的成交。

3.1.2 強制執(zhí)行農村被執(zhí)行人房屋的使用權 如果法院對于各方的情況都進行了考慮，發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人的農村房產確實不適合通過拍賣進行處分，可以通過執(zhí)行被執(zhí)行人在農村的宅基地房屋的使用權。或者房屋經(jīng)過法院的拍賣變賣流拍后，考慮對申請人的債權盡可能的保障，也可以將被執(zhí)行人的房屋交給申請人適用，或者將房屋的使用權進行作價收取房屋使用費，將房屋使用費交給申請執(zhí)行人以償還債務，也是實現(xiàn)債權的一種方法。這也是根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》【法釋〔2015〕5號】第492條規(guī)定“被執(zhí)行人的財產無法拍賣或者變賣的，經(jīng)申請執(zhí)行人同意，且不損害其他債權人合法權益和社會公共利益的，人民法院可以將該項財產作價后交付申請執(zhí)行人抵償債務，或者交付申請執(zhí)行人管理；申請執(zhí)行人拒絕接收或者管理的，退回被執(zhí)行人。”該種情形下，主要看申請執(zhí)行人的意愿。另一種情形是，如果房屋通過司法拍賣、變賣等方式無法處置，房屋還能租出去并且收取租金的，可以通過強制管理的方式執(zhí)行房產的使用權，該種情況可以將收取的租金作為償還申請執(zhí)行人債權的一種有效的執(zhí)行方式。對于租金的價格如何界定可以選擇讓當事人對價格進行協(xié)商，如果協(xié)商不成可以對房屋使用價值進行評估，根據(jù)評估報告確定的數(shù)額進行拍賣，租賃期限最長不超過20年，使用期屆滿被執(zhí)行人可以收回房屋，如果還未償還完申請執(zhí)行人的債權，當事人雙方可以重新協(xié)商使用價格。協(xié)商不成的和上述程序一樣重新評估拍賣。

3.2 執(zhí)行農村土地經(jīng)營權及其收益

農村土地承包經(jīng)營權是指公民、集體對于集體所有的土地或者國家所有由集體使用的土地進行占有、使用、收益的權利。農村土地的所有者是集體，承包方不是土地的所有權人，不能對其承包經(jīng)營的土地行使處分權，只能行使占有、使用、收益權，這種承包經(jīng)營權屬于物權法上所指的他物權、用益物權，是與財產所有權有關的財產權，農村土地承包經(jīng)營者享有的這種物權，可以產生收益，轉換為財產，作為強制執(zhí)行的標的。所以，由于承包人不是土地的所有權人，對于被執(zhí)行人承包的土地，只能通過強制執(zhí)行其承包土地產生的權益來滿足債權。也就是說農村土地經(jīng)營權是可執(zhí)行標的物，被執(zhí)行人承包土地所產生的收益、農產品等都屬于可執(zhí)行的財產，法院可以通過執(zhí)行農村土地經(jīng)營收益來償還被執(zhí)行人的債務，滿足申請執(zhí)行人的債權。但是此種收益較為隱蔽，其承包土地進行耕種，只有在收獲季節(jié)才能收取到土地種植物所換取的收益，如果通過銀行轉賬，法院通過系統(tǒng)查控，對于銀行卡內的存款可以進行凍結，但是農作物和現(xiàn)金結算等財產還是屬于隱蔽性較強的，較難發(fā)現(xiàn)的財產。這就需要提高被執(zhí)行人的法制意識，積極履行還款義務。

3.3 加強對農村被執(zhí)行人的威懾力，提高執(zhí)行工作效果

對比一切的外力作用，不如讓被執(zhí)行人從內心就受到法律的約束，當收到法院生效的裁判文書，確定其需要履行還款義務時，法律能對被執(zhí)行人產生威懾的效力，促使其主動的、積極的履行還款義務。當然，如何讓農村的被執(zhí)行人產生主動還款的意愿，需要法院因人施策，對于農村的被執(zhí)行人要對其采取具有農村特色的執(zhí)行措施，農民最在意的應該是其耕種土地和土地上的作物的收成，如果農村被執(zhí)行人不履行還款義務在保障其生活最低水平時可對其購買種子、農用設備進行限制。對于外出務工的農民，在春節(jié)前后返鄉(xiāng)時節(jié)將是最好的執(zhí)行時間。農村是熟人社會，挨家挨戶都相識，如果將其失信情況通過村公告欄與村廣播室進行播報，促使其還款，效果可能更佳。