專業(yè)功能縣城如何修煉“必殺技”

曾那迦

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），按功能定位將縣城劃分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城5個類型，明確了縣城建設(shè)涉及培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等5個方面。

這也是“專業(yè)功能縣城”的表述首次出現(xiàn)在中央文件中。

專家認(rèn)為，《意見》的出臺總體上是和中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的特殊階段和挑戰(zhàn)相關(guān)聯(lián)，我國選擇構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，就意味著需要最大限度地釋放、擴(kuò)大內(nèi)需。

四川省社會科學(xué)院研究員郭曉鳴告訴廉政瞭望·官察室記者：“在這種大背景下，發(fā)展相對滯后的廣大農(nóng)村就成為重要經(jīng)濟(jì)腹地，是釋放發(fā)展?jié)摿Φ年P(guān)鍵區(qū)域。廣大縣城在大都市和農(nóng)村間承上啟下，縣城的發(fā)展對整合農(nóng)村資源、提升農(nóng)村消費起到關(guān)鍵作用。縣城的發(fā)展是重中之重的一步棋。”

與大中城市相比，縣城經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小、產(chǎn)業(yè)體系相對單一，可以通過特定產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)集群的培育，向“小而美、小而?！狈较虬l(fā)展，修煉縣城“必殺技”。

它們憑什么脫穎而出？

《意見》提出積極培育專業(yè)功能縣城，支持具有資源、交通等優(yōu)勢的縣城發(fā)揮專業(yè)特長，培育發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)平臺支撐，提高就業(yè)吸納能力，發(fā)展成為先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城。

事實上，諸如昆山、丹陽等經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣能夠從全國上千縣城中脫穎而出，這些地方都有屬于自己的經(jīng)濟(jì)“必殺技”。其中，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為盤活資源、推動縣城經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。

“‘一縣一主業(yè)’的確是發(fā)展趨勢，但是這些專業(yè)功能縣城在突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的同時，也在構(gòu)建一種多元互補的新態(tài)勢，這是一種多樣并存的專業(yè)化?！惫鶗曾Q說。

在全國百強(qiáng)縣排行榜中，昆山已連續(xù)多年拔得頭籌。近年昆山重點布局電子信息產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，2021年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值4748億元，比上年增長7.8%。全年完成進(jìn)出口總額首次突破千億美元。全年規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值首次突破萬億元。昆山下轄的玉山鎮(zhèn)2022年地區(qū)生產(chǎn)總值就達(dá)965億元，坐擁“昆山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)”“昆山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”兩大國家級開發(fā)區(qū)，聚集了昆山近三分之一的企業(yè)。

更多的專業(yè)功能縣城并不具備昆山這樣發(fā)展高新技術(shù)的基礎(chǔ)，現(xiàn)階段多是著力于低附加值產(chǎn)品的生產(chǎn)規(guī)模集成上。

例如滬寧線上新興的節(jié)點城市江蘇丹陽，去年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1300億元，工業(yè)應(yīng)稅銷售超2000億元。它是有名的“眼鏡之都”“鉆頭王國”“燈具世界”“木業(yè)航母”。僅眼鏡產(chǎn)業(yè)，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)企業(yè)就達(dá)1600多家，年產(chǎn)鏡架1億副，占全國1/3，鏡片占全國生產(chǎn)總量70%、世界總量50%。

2021年，湖南瀏陽全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1616億元。瀏陽號稱“中國煙花之鄉(xiāng)”，僅花炮產(chǎn)業(yè)集群2021年就實現(xiàn)總產(chǎn)值261億元。地處湘贛兩省三市結(jié)合處的大瑤鎮(zhèn)是瀏陽南部經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，擁有超過400家煙花上下游全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)，全球70%的花炮原輔材料從該地集散。目前瀏陽正以建設(shè)“世界花炮之都”為總目標(biāo)，推進(jìn)全國煙花爆竹轉(zhuǎn)型升級集中區(qū)建設(shè)。

2021年，山東省曹縣在網(wǎng)友的“造梗”狂歡中聲名鵲起。在玩笑之余，外界也注意到這個地處魯蘇豫皖四省八縣交界處的縣城，已經(jīng)在近幾年的發(fā)展中找到了自己的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。一度是省級貧困縣的曹縣，如今卻在領(lǐng)跑菏澤市各區(qū)縣。

近年來，曹縣殯葬業(yè)、演出服、漢服等產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，占據(jù)了出人意料的市場份額。當(dāng)?shù)厣a(chǎn)的棺材占據(jù)日本棺材市場九成的份額。全國6000余家演出服相關(guān)企業(yè)中，曹縣本地企業(yè)占比四分之一。其中，曹縣大集鎮(zhèn)是中國首批淘寶村，每年承包電商平臺上近七成演出服。此外，該縣有漢服及上下游相關(guān)企業(yè)2000多家，原創(chuàng)漢服銷售額占全國同類市場的三分之一。

“廣大農(nóng)村發(fā)展需要新的增長極，大中城市離它們太遠(yuǎn)，難以直接進(jìn)行輻射和帶動，縣城就成了需要重點培育的新增長點?！惫鶗曾Q認(rèn)為。

以何遍地開花

“縣城如同扁擔(dān)，一頭‘挑著’城市，另一頭‘挑著’鄉(xiāng)村，縣城既可以對城鄉(xiāng)要素進(jìn)行跨界配置，也可以作為重要載體使農(nóng)村勞動力進(jìn)城落戶，這由縣城的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和地理位置所決定?！蓖瑵?jì)大學(xué)財經(jīng)研究所所長、經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授石建勛說。

縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐。截至2021年底，我國縣及縣級市數(shù)量占縣級行政區(qū)劃數(shù)量約65%，1472個縣的縣城常住人口約1.6億人，394個縣級市的城區(qū)常住人口約0.9億人，二者占到全國城鎮(zhèn)常住人口近三成。

雖然此次出臺的《意見》將大城市周邊縣城和專業(yè)功能縣城進(jìn)行單列，從功能定位上對二者進(jìn)行了區(qū)分，但是從現(xiàn)階段的情況來看，二者兼而有之的情況比較常見，大多專業(yè)功能縣城本身就是大城市周邊縣城。

福建晉江市常年位列全國百強(qiáng)縣第四或第五名，當(dāng)?shù)夭季种菩瑯I(yè)、家具制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)已久，尤以其下轄的陳埭鎮(zhèn)和池店鎮(zhèn)為代表。目前晉江擁有中國馳名商標(biāo)45枚，有“中國鞋都”“世界茄克之都”“中國傘都”等15項“國字號”區(qū)域產(chǎn)業(yè)品牌，上市企業(yè)達(dá)46家。其咬住實體經(jīng)濟(jì)不放松的“晉江經(jīng)驗”得到推廣。

《意見》支持位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展，主動承接人口、產(chǎn)業(yè)、功能，發(fā)展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城?？梢娂涌彀l(fā)展大城市周邊縣城與積極培育專業(yè)功能縣城并不沖突。

位于浙江省中北部的諸暨是杭州都市圈核心區(qū)成員。它是全國首個擁有繞城高速的縣級市。2021年全市實現(xiàn)生產(chǎn)總值1546.6億元，同比增長9.8%。諸暨號稱中國襪業(yè)之都，其襪業(yè)以大唐鎮(zhèn)為中心，輻射周邊多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成年產(chǎn)襪子近億雙的產(chǎn)業(yè)集群，襪業(yè)產(chǎn)量占全國的65%、全世界的35%。此外，諸暨也是中國珍珠之都，該市珍珠產(chǎn)業(yè)以山下湖鎮(zhèn)為中心發(fā)展起來，珍珠產(chǎn)量占全國的80%、全世界的70%。

2021年出爐的《紹興市綜合交通運輸發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出，“十四五”時期，要以諸暨為橋頭堡，加快推動紹興融入杭州都市圈，推動實現(xiàn)“杭州—紹興”聯(lián)合樞紐。諸暨正從“臨杭”走向“融杭”。

更廣大遠(yuǎn)離大都市的縣城如何朝專業(yè)功能縣城轉(zhuǎn)型？西南財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所所長、教授吳垠認(rèn)為，處在比較偏遠(yuǎn)的縣城，借助省際、城際間重大交通通道，盤活它和相鄰中心城市的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。對于“幾不管”地帶的縣城，更不能按照傳統(tǒng)的步伐等中心城市來分享紅利，而應(yīng)積極尋求自己的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

例如地處成都和重慶之間的安岳，就走出一條檸檬產(chǎn)業(yè)的蹊徑，成為“中國檸檬之鄉(xiāng)”、世界檸檬五大主產(chǎn)區(qū)之一。曾是中國扶貧開發(fā)重點縣的貴州正安從2013年開始發(fā)展吉他產(chǎn)業(yè)，如今年產(chǎn)銷吉他600余萬把，產(chǎn)值超60億元，成為全球規(guī)模最大、最集聚的吉他生產(chǎn)基地。

也就是說，國家出臺政策推動發(fā)展專業(yè)功能縣城，并不僅僅是希望多幾個大都市旁邊的昆山，而是希望更多有必殺技的“昆山”能遍地開花。

克服共性問題

專業(yè)功能縣城的形成和未來發(fā)展有一些共性問題必須面對和解決。

吳垠告訴記者，專業(yè)功能縣城所要面臨的首要問題就是人口收縮。許多研究表明，人口減少會對一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來不利后果?；诘谄叽稳珖丝谄詹閿?shù)據(jù)，2010年至2020年常住人口減少的縣和縣級市有近1200個。即便像如東縣、沛縣等榜上有名的全國百強(qiáng)縣，也正經(jīng)歷著人口流失。近年流動人口回流漸成趨勢，但廣大縣城仍未能在就近城鎮(zhèn)化中發(fā)揮吸納人口的潛力。

“縣城需要面對的第二大現(xiàn)實是資本流失。據(jù)我了解，大多數(shù)縣城本身財政已經(jīng)困難，公共服務(wù)投入不足，難以吸引人口?！眳芹笳f。此外他認(rèn)為很多縣城國土空間布局和社會治理水平也是短板，需要重新思考一些新興的規(guī)劃模式，彌補公共服務(wù)短板。目前，縣城人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅達(dá)到地級及以上城市城區(qū)的近二分之一。

吳垠提出，專業(yè)功能縣城可以大致分為4種路徑發(fā)展：一是高質(zhì)量發(fā)展的路徑，梳理本縣產(chǎn)業(yè)資源鏈條，找準(zhǔn)自身所處環(huán)節(jié)，發(fā)揮比較優(yōu)勢做大做強(qiáng)做優(yōu)，進(jìn)而真正地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。二是打造高品質(zhì)生活品牌，將其發(fā)展為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)特色。三是采取合縱連橫方式，和周邊縣城開展合作，發(fā)揮城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)。四是數(shù)字化、智慧化建設(shè)路徑，用數(shù)字化的手段進(jìn)行產(chǎn)業(yè)賦能，把當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)品、人居環(huán)境宣傳出去，再通過數(shù)字化方式來進(jìn)行統(tǒng)籌。

一些專家也提出，在強(qiáng)調(diào)專業(yè)功能縣城同時，也應(yīng)防止出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化的問題。郭曉鳴就認(rèn)為，“一個縣城僅把一個產(chǎn)業(yè)做精做深，競爭性的確更強(qiáng)，但同時面臨的風(fēng)險更高，一旦這個產(chǎn)業(yè)面臨市場沖擊的時候，就可能滿盤皆輸。在發(fā)展專業(yè)功能縣城過程中，既要注意通過專業(yè)化來形成區(qū)域特色和優(yōu)勢，又要注重推動互補性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來分散風(fēng)險。”

郭曉鳴還提出，推進(jìn)縣城新型城鎮(zhèn)化需要雙重動力，一方面是通過產(chǎn)業(yè)培育、基礎(chǔ)設(shè)施改造、公共服務(wù)完善，獲得更強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)承載和人口集聚能力，讓人口從大中城市回流到縣城。另一方面是鄉(xiāng)村振興，讓鄉(xiāng)村發(fā)展不斷釋放要素，讓更多的人能夠從務(wù)農(nóng)中解脫出來，可以進(jìn)行更大規(guī)模的人口轉(zhuǎn)移。