自主抑或依附：印尼發(fā)展道路的三重陷阱

孫云霄

包括蘇加諾、哈達(dá)和普拉姆迪亞在內(nèi)的印尼精英將中國(guó)的獨(dú)立自主視為現(xiàn)代化的可選擇道路，一度期待“中國(guó)的今天是東南亞的明天”。

在1952年印度尼西亞獨(dú)立七周年慶祝大會(huì)上，國(guó)父蘇加諾發(fā)表了印尼民族獨(dú)立的雄心宣言：“我們致力于建立一個(gè)豐衣足食、一切重要的必需品都能自給自足的國(guó)家?！盵1]此后不久，印尼國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人與知識(shí)分子紛紛前往新中國(guó)“取經(jīng)”。包括蘇加諾、哈達(dá)和普拉姆迪亞在內(nèi)的印尼精英將中國(guó)的獨(dú)立自主視為現(xiàn)代化的可選擇道路，一度期待“中國(guó)的今天是東南亞的明天”。[2]但是，此后印尼的發(fā)展卻經(jīng)歷了“遲滯的工業(yè)化”“早熟型去工業(yè)化”與“再工業(yè)化”的波折，建國(guó)一代堅(jiān)定自主發(fā)展的國(guó)家意志在國(guó)外壓力與國(guó)內(nèi)動(dòng)蕩下不斷消磨，落入依附性發(fā)展的陷阱之中。印尼的工業(yè)發(fā)展歷程是東南亞眾多后發(fā)國(guó)家的縮影，它們?cè)谕瓿赊r(nóng)業(yè)文明向工業(yè)資本主義轉(zhuǎn)型的過(guò)程，始終面臨著經(jīng)濟(jì)、政治與文化困境。

一、擺脫外資依賴的國(guó)家自主道路

如大多數(shù)后殖民國(guó)家一樣，1945年獨(dú)立的印尼面臨的經(jīng)濟(jì)情況并不樂(lè)觀。盡管荷蘭殖民者于20 世紀(jì)30年代在印尼本土開(kāi)啟了工業(yè)化進(jìn)程，促使制造業(yè)的總增加值在1932～1941年間達(dá)到了7%的平均水平。[3]但是，“二戰(zhàn)”的白熱化和日本的入侵迅速瓦解了這個(gè)并不成熟的工業(yè)體系；1945～1949年荷蘭殖民者的反撲進(jìn)一步破壞了工業(yè)結(jié)構(gòu)，阻礙了新生印尼工業(yè)的復(fù)蘇。

為了擺脫初建國(guó)家的工業(yè)困境，印尼于1949年發(fā)布了首份“特別工業(yè)發(fā)展計(jì)劃1950”。該計(jì)劃主要有三方面內(nèi)容：擴(kuò)大能夠使用本地原材料生產(chǎn)新產(chǎn)品的技術(shù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量；由外國(guó)專家研究外國(guó)直接投資在特定大型工業(yè)企業(yè)中進(jìn)行上游基礎(chǔ)產(chǎn)品的生產(chǎn)；使用62%的預(yù)算在1950～1954年間建立69 個(gè)工業(yè)中心，促進(jìn)家庭手工業(yè)和小型工業(yè)的發(fā)展。特大型工業(yè)企業(yè)助力大城市發(fā)展，而遍及全國(guó)的工業(yè)中心惠及廣大農(nóng)村地區(qū)。

資金與技術(shù)短缺是工業(yè)起步的難題。議會(huì)內(nèi)閣先后于1951年和1956年推出“經(jīng)濟(jì)緊急計(jì)劃”和第一個(gè)“五年發(fā)展計(jì)劃”，以具體落實(shí)工業(yè)規(guī)劃?！敖?jīng)濟(jì)緊急計(jì)劃”允許外國(guó)直接投資進(jìn)入“非必要”產(chǎn)業(yè)。為實(shí)現(xiàn)獨(dú)立自主的經(jīng)濟(jì)政策，政府主動(dòng)參與七項(xiàng)大型項(xiàng)目，以本土產(chǎn)品代替進(jìn)口，節(jié)約外匯。在這個(gè)過(guò)程中，一批國(guó)有棉紡廠、椰干廠、印刷廠得以建立；一批大中型私有企業(yè)被政府收購(gòu)，國(guó)有大中型企業(yè)數(shù)量從1940年的5473 家增加到1954年的9877 家。國(guó)家金融同時(shí)向紡織廠、橡膠加工廠等農(nóng)村地區(qū)的勞動(dòng)密集型和生產(chǎn)進(jìn)口替代品的中型企業(yè)提供流動(dòng)資金和設(shè)備投資的優(yōu)先信貸。[4]“五年發(fā)展計(jì)劃”則試圖以外國(guó)援助和外商直接投資為基礎(chǔ)，吸引國(guó)外制造商與本土商人合作生產(chǎn)進(jìn)口替代產(chǎn)品，填補(bǔ)國(guó)內(nèi)技術(shù)的空白。

1957年，蘇加諾重掌政權(quán)后，提出“有領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)”，推出“八年發(fā)展計(jì)劃”，意在加強(qiáng)印尼經(jīng)濟(jì)的國(guó)家自主性，糾正之前對(duì)外資的依賴性。

但這一系列工業(yè)政策并未得到有效執(zhí)行。20 世紀(jì)50年代初期，印尼實(shí)行議會(huì)內(nèi)閣制，政治狀況混亂，政黨斗爭(zhēng)激烈、內(nèi)閣頻頻更迭、地方分裂運(yùn)動(dòng)此起彼伏。在追求獨(dú)立自主的民族主義思潮影響下，依賴外國(guó)資金和技術(shù)的工業(yè)政策受到廣泛抨擊。1957年，蘇加諾重掌政權(quán)后，提出“有領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)”，推出“八年發(fā)展計(jì)劃”，意在加強(qiáng)印尼經(jīng)濟(jì)的國(guó)家自主性，糾正之前對(duì)外資的依賴性。一方面，蘇加諾通過(guò)沒(méi)收和接管外資企業(yè)，進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)的規(guī)模，1964年國(guó)有企業(yè)數(shù)量已經(jīng)增至24332 家。[5]另一方面，印尼政府倡導(dǎo)自力更生的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)度，主張國(guó)有企業(yè)應(yīng)該擺脫外資依賴，以自有自然資源開(kāi)發(fā)解決資金問(wèn)題?！鞍四臧l(fā)展計(jì)劃”提出的方案是由印尼人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，外國(guó)提供資金和技術(shù)幫助的經(jīng)濟(jì)合作的形式進(jìn)行，最大限度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保持獨(dú)立自主。[6]

獨(dú)立自主的發(fā)展道路才剛起步，印尼就迎來(lái)了嚴(yán)峻的國(guó)際環(huán)境。1963年，英國(guó)主導(dǎo)成立了包括與印尼同宗同源的沙巴和沙撈越在內(nèi)的馬來(lái)西亞聯(lián)邦，徹底激化了蘇加諾與西方國(guó)家的矛盾。蘇加諾不僅發(fā)起“粉碎馬來(lái)西亞”行動(dòng)，同時(shí)宣布退出聯(lián)合國(guó)，拒絕西方國(guó)家的一切資金與技術(shù)援助。在此情形下，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)每況愈下，1960～1965年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值平均增長(zhǎng)率僅為2%，低于1953～1959年的平均增長(zhǎng)率3.2%。[7]

蘇哈托時(shí)期的工業(yè)發(fā)展契機(jī)得益于石油產(chǎn)業(yè)的繁榮。

二、不斷消磨的國(guó)家意志與依附性發(fā)展

經(jīng)濟(jì)情況的惡化加速了蘇加諾政權(quán)的隕落，1965年蘇哈托發(fā)動(dòng)政變，開(kāi)啟“新秩序”時(shí)代。上臺(tái)伊始，蘇哈托并沒(méi)有即刻進(jìn)行工業(yè)化建設(shè)，而是通過(guò)一系列財(cái)政、金融、匯率措施穩(wěn)定瀕臨崩潰的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，進(jìn)一步鞏固政權(quán)。另一方面，蘇哈托一改拒絕西方國(guó)家援助的態(tài)度，不僅于1966年將國(guó)有化的外資企業(yè)歸還原主，而且于1967年頒布《外國(guó)投資法》及相關(guān)條例，通過(guò)給予外資優(yōu)惠待遇積極爭(zhēng)取外商投資和外國(guó)援助。正是在這一時(shí)期，美國(guó)成立國(guó)際開(kāi)發(fā)署，以羅斯托的《經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論》為指南，幫助越南、印尼等國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，防止它們走向共產(chǎn)主義陣營(yíng)。自1967年起，印尼持續(xù)從美國(guó)、日本、荷蘭等國(guó)及國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行等國(guó)際組織組成的“援印尼國(guó)際財(cái)團(tuán)”取得長(zhǎng)期低息貸款。這些貸款并未立刻用于工業(yè)發(fā)展，而是注入農(nóng)村人口控制項(xiàng)目，在農(nóng)村修建節(jié)育診所、培養(yǎng)節(jié)育醫(yī)務(wù)人員和組織大規(guī)模移民，控制農(nóng)村人口，壓制印尼共產(chǎn)黨在農(nóng)村地區(qū)的強(qiáng)大影響力。[8]

1997年?yáng)|南亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，印尼政府放任IMF在經(jīng)濟(jì)改革中居于主導(dǎo)地位

蘇哈托時(shí)期的工業(yè)發(fā)展契機(jī)得益于石油產(chǎn)業(yè)的繁榮。1973年國(guó)際原油價(jià)格上漲為印尼帶來(lái)了豐厚的資金。此后，蘇哈托期望建立印尼的自主產(chǎn)業(yè)，馬上調(diào)整了外資政策：規(guī)定所有的外來(lái)投資都必須與本土企業(yè)合資，且本土企業(yè)占股51%以上；限制外資進(jìn)入特定產(chǎn)業(yè)；并限制外籍員工人數(shù)。這期間，國(guó)有企業(yè)仍然是主要承擔(dān)者，在強(qiáng)化基礎(chǔ)工業(yè)（如鋼鐵、水泥、化肥）和發(fā)展高技術(shù)戰(zhàn)略企業(yè)（如飛機(jī)制造、造船、國(guó)防工業(yè)、電信）發(fā)揮重要作用。在充足的資金基礎(chǔ)上，印尼經(jīng)濟(jì)政策的重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向內(nèi)需，謀求培育本國(guó)市場(chǎng)與私營(yíng)企業(yè)。國(guó)家通過(guò)征收進(jìn)口稅、限制進(jìn)口額、制定本地零部件含量標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放許可證、政府訂單等措施，鼓勵(lì)本國(guó)私企開(kāi)展進(jìn)口替代，紡織業(yè)、電器業(yè)、汽車業(yè)蓬勃發(fā)展。[9]從1969年到1984年，蘇哈托政府順利實(shí)施了3 個(gè)“五年計(jì)劃”，并在20 世紀(jì)70年代經(jīng)歷了制造業(yè)騰飛。1969～1978年間，印尼制造業(yè)產(chǎn)值年平均增長(zhǎng)率都在13%，同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的年平均增長(zhǎng)率為8%，堪稱亞洲奇跡。[10]

但是，1982年和1986年國(guó)際石油價(jià)格暴跌導(dǎo)致印尼財(cái)政出現(xiàn)困難。工業(yè)政策不得不從進(jìn)口替代轉(zhuǎn)向出口導(dǎo)向。在以出口為目標(biāo)的國(guó)際市場(chǎng)上，印尼已落后于做了十余年國(guó)際代工廠的泰國(guó)、馬來(lái)西亞等東南亞國(guó)家，因此被稱為“遲滯的工業(yè)化”。對(duì)外資與技術(shù)的再次依賴迫使印尼于1983年開(kāi)啟經(jīng)濟(jì)自由化改革，不斷簡(jiǎn)化進(jìn)出口審批程序，取消進(jìn)口特需壟斷體制，降低進(jìn)口關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，放開(kāi)外資限制。1991年的第二輪自由化改革更是放開(kāi)了港口、電力、通信、航運(yùn)等重要部門(mén)的外資限制。兩輪改革直接導(dǎo)致通貨膨脹、貧富差距懸殊等嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。1997年席卷東南亞的經(jīng)濟(jì)危機(jī)成為壓垮蘇哈托統(tǒng)治的最后一根稻草。

1998年印尼開(kāi)啟的民主改革不僅是一次政治變革，也是一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。亞洲金融危機(jī)在一夜之間卷走了印尼過(guò)往近五十年的發(fā)展成就。由于急需擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)，穩(wěn)定國(guó)內(nèi)政治環(huán)境，政府不得不“飲鴆止渴”，又回到了依賴國(guó)際資本與西方國(guó)家援助的道路上。蘇哈托后期制定的第二個(gè)“二十五年長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃”（1994～2019）和第六個(gè)“五年計(jì)劃”（1994～1999）都在經(jīng)濟(jì)危機(jī)和政治變革中被迫中斷，代之以IMF 更激進(jìn)的經(jīng)濟(jì)自由化改革。IMF 改革的主旨是推動(dòng)印尼國(guó)內(nèi)市場(chǎng)全面開(kāi)放。經(jīng)過(guò)六年時(shí)間，印尼逐漸走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)，宏觀經(jīng)濟(jì)走向穩(wěn)步增長(zhǎng)。但是，伴隨民主改革而來(lái)的政治動(dòng)蕩和領(lǐng)導(dǎo)人頻繁更替使得印尼缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)政策規(guī)劃，甚至放任并不熟悉印尼本土情況的IMF 在經(jīng)濟(jì)改革中居于主導(dǎo)地位。

2004年是印尼從改革陣痛期走向平穩(wěn)期的分界線，蘇西洛成為改革以來(lái)首位保持穩(wěn)定期限執(zhí)政的總統(tǒng)，這有利于印尼制定更符合國(guó)情的工業(yè)化政策。但是，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)丟失、貪污腐敗橫行、新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策收效甚微。2001～2016年，印尼制造業(yè)增加值占GDP 比重由29.05%下降到20.51%，出口份額由0.68%下降到0.56%，進(jìn)口份額卻由0.54%上升至0.8%。[11]由于印尼的人均收入仍處于較低水平，因此這一制造業(yè)衰退現(xiàn)象被稱為“早熟型去工業(yè)化”。

伴隨民主改革而來(lái)的政治動(dòng)蕩和領(lǐng)導(dǎo)人頻繁更替使得印尼缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)政策規(guī)劃，甚至放任并不熟悉印尼本土情況的IMF 在經(jīng)濟(jì)改革中居于主導(dǎo)地位。

三、國(guó)家自主發(fā)展道路的三重陷阱

雄心勃勃的印尼國(guó)父蘇加諾，曾期望以強(qiáng)有力的民族主義塑造擁有寬闊國(guó)土與海域、巨量人口基數(shù)、豐富礦產(chǎn)資源的主權(quán)國(guó)家，贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的入場(chǎng)券。但在向工業(yè)資本主義轉(zhuǎn)型中，自主發(fā)展的國(guó)家理性不只要面臨國(guó)際壓力，還要受制于印尼自身的經(jīng)濟(jì)、政治與文化困境。

印尼政府對(duì)資源的依賴給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)危機(jī)，也給政治權(quán)力帶來(lái)結(jié)構(gòu)性難題。

（一）資源經(jīng)濟(jì)紅利與政治不成熟

印尼是一個(gè)礦產(chǎn)資源極為豐富的國(guó)家。早在殖民時(shí)期，印尼的香料、熱帶經(jīng)濟(jì)作物與礦產(chǎn)資源便是荷蘭政府的重要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。蘇加諾的自主性工業(yè)發(fā)展政策也高度依賴礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)計(jì)劃，“八年發(fā)展計(jì)劃”旨在以礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)獲得的收入支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)。[12]其中，只在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中接受外國(guó)的資金和技術(shù)援助，以最大程度減少外國(guó)資本的滲入。

盡管蘇哈托借助經(jīng)濟(jì)危機(jī)推翻蘇加諾政權(quán)，但其隨后實(shí)施的經(jīng)濟(jì)政策仍然沿著資源補(bǔ)給資金的邏輯。一旦石油出口帶來(lái)了充足的建設(shè)資金，蘇哈托便對(duì)外資進(jìn)入印尼市場(chǎng)進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的限制，將石油收入投入廣泛的工業(yè)化建設(shè)中。1973年國(guó)際石油價(jià)格猛漲開(kāi)啟了石油紅利階段，為印尼經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)型提供了契機(jī)。從1969/1970年度到1983/1984年度，石油公司上繳的稅金在印尼國(guó)民收入中的比重從19.8%上升到66%。[13]印尼政府不僅擺脫了依靠援助才能維持常態(tài)運(yùn)行的被動(dòng)局面，更有了充足的資金發(fā)展工業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1973年和1979年國(guó)際石油價(jià)格上漲帶來(lái)的大量資金被用于發(fā)展資源提煉與石油化工等產(chǎn)業(yè)。[14]

石油對(duì)于印尼而言，究竟是“恩賜“還是“詛咒”？

但是，石油對(duì)于印尼而言，究竟是“恩賜”還是“詛咒”呢？[15]在資源詛咒理論看來(lái)，印尼政府對(duì)資源的依賴給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)危機(jī)，也給政治權(quán)力帶來(lái)結(jié)構(gòu)性難題。首先，攫取資源的定位使得荷蘭對(duì)印尼的殖民不同于英國(guó)之于印度。作為戰(zhàn)備工業(yè)中心，印度在殖民時(shí)期即已建立了遠(yuǎn)超一般殖民地和半殖民地的工業(yè)化基礎(chǔ)和生產(chǎn)力水平。[16]荷蘭卻伙同英美等國(guó)將石油礦山的勘探和開(kāi)發(fā)作為主要產(chǎn)業(yè)，怠于在印尼進(jìn)行工業(yè)化建設(shè)，導(dǎo)致印尼在獨(dú)立后面臨基本從零開(kāi)始的困境。由荷蘭殖民者統(tǒng)治的印尼并未培養(yǎng)出充足的本土行政管理和技術(shù)人才，管理的落后和技術(shù)人才的缺乏掣肘了印尼的工業(yè)化進(jìn)程。蘇加諾的“八年發(fā)展計(jì)劃”在工廠層面的實(shí)施中淪為紙上談兵。

獨(dú)立后，資源經(jīng)濟(jì)不僅讓印尼經(jīng)濟(jì)高度依賴國(guó)際市場(chǎng)，更導(dǎo)致印尼精英集體政治不成熟。

其次，獨(dú)立后，資源經(jīng)濟(jì)不僅讓印尼經(jīng)濟(jì)高度依賴國(guó)際市場(chǎng)，更導(dǎo)致印尼精英集體政治不成熟?！疤芍鴴赍X(qián)”的便利使得政治精英要么追求短期的經(jīng)濟(jì)利益與“虛胖”的國(guó)民生產(chǎn)總值，要么短視地犧牲基礎(chǔ)工業(yè)與技術(shù)研發(fā)能力，不顧國(guó)家經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益。蘇哈托時(shí)期盡管擁有高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)，但第二輪自主產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本還是圍繞石油產(chǎn)業(yè)展開(kāi)。坐享石油紅利讓印尼患上了“荷蘭病”——“國(guó)家發(fā)展專注于自然資源的經(jīng)營(yíng)，往往排擠其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”。[17]即使是資源下游的提煉工業(yè)，印尼也直到20 世紀(jì)90年代才開(kāi)始發(fā)展。即便到了民主轉(zhuǎn)型十余年后的21 世紀(jì)初，印尼依然未將資源的下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)，擺脫不了對(duì)資源的依賴。勞動(dòng)密集型加工制造業(yè)是發(fā)展中國(guó)家普遍占優(yōu)勢(shì)的行業(yè)。但印尼在20 世紀(jì)80年代中期遭遇石油危機(jī)后，才被迫強(qiáng)調(diào)發(fā)展勞動(dòng)密集型制造業(yè)。蘇西洛在任時(shí)期，發(fā)布了禁止原油原礦石出口的禁令，卻導(dǎo)致數(shù)個(gè)資源型大型國(guó)有企業(yè)很快瀕臨破產(chǎn)，以至于后來(lái)的佐科不得不恢復(fù)原油原礦石出口。[18]

最后，印尼精英依托國(guó)際石油市場(chǎng)與外國(guó)資本形成了利益共同體。同樣是資源型國(guó)家，委內(nèi)瑞拉依靠資源紅利建立起“蓬托菲霍體制”，精英集團(tuán)與社會(huì)中下層共享紅利，從而兼得國(guó)家的穩(wěn)定與發(fā)展。[19]但是，印尼長(zhǎng)久以來(lái)只建立針對(duì)軍隊(duì)與公務(wù)員等少數(shù)特權(quán)群體的精英型社會(huì)保障體系，直到2004年才通過(guò)普惠性的《國(guó)家社會(huì)保障體系法案》，并遲至2011年才付諸實(shí)施。而且，在歷次經(jīng)濟(jì)危機(jī)與改革過(guò)程中，與市場(chǎng)開(kāi)放相伴隨的是國(guó)際資本的游說(shuō)、行賄與輿論，讓印尼精英階層逐步淪為尋租腐敗型社會(huì)團(tuán)體。

（二）自由化改革與經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán)的喪失

洛伊國(guó)際政策研究所指出：“當(dāng)印尼經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好時(shí)，政府大概率會(huì)采取保護(hù)主義措施，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)不好時(shí)反而會(huì)采取更為開(kāi)放的政策。”[20]印尼的改革開(kāi)放總是伴隨著國(guó)際資本市場(chǎng)的“乘火打劫”。誠(chéng)然，蘇哈托初上任時(shí)對(duì)外資和外國(guó)援助的開(kāi)放挽救了瀕臨崩潰的印尼經(jīng)濟(jì)，也穩(wěn)定了這個(gè)新生國(guó)家的政權(quán)和統(tǒng)一。但此后在經(jīng)歷石油危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)采取的自由化改革，卻給印尼工業(yè)化帶來(lái)了諸多負(fù)面效應(yīng)。印尼在石油紅利期并沒(méi)有建立起牢固的工業(yè)基礎(chǔ)，國(guó)企和中小型企業(yè)基本都仰賴石油收入運(yùn)營(yíng)，一旦石油收入銳減，整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系便陷入困境。蘇哈托政府意圖通過(guò)自由化改革，開(kāi)放印尼的投資市場(chǎng)，大力引進(jìn)外資以彌補(bǔ)石油收入銳減帶來(lái)的危機(jī)。但這一過(guò)程極大地破壞了中小企業(yè)的生存空間，它們不僅在貨幣貶值中利益受損，更要面對(duì)國(guó)外消費(fèi)品的強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)力。[21]

經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)自由化改革“洗禮”的印尼已然是外資的樂(lè)園。對(duì)全球市場(chǎng)的依附使得國(guó)內(nèi)逐漸興起了與國(guó)際接軌的利益階層。

1997年經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，蘇哈托再次寄希望于IMF 的自由化改革計(jì)劃。但是，IMF 的激進(jìn)改革卻徹底擊潰了處于危險(xiǎn)邊緣的印尼經(jīng)濟(jì)。改革伊始，IMF 便在印尼策劃關(guān)閉了16 家銀行，引起銀行系統(tǒng)的恐慌，三分之二的銀行出逃，引發(fā)整個(gè)銀行體系的崩潰。此后，IMF 叫停了15 項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，并以暫緩貸款支持為威脅要求蘇哈托政府接受“一攬子自由化”改革措施，包括廢除小麥、大豆的進(jìn)口壟斷，廢除水泥、紙的卡特爾，降低化學(xué)品、農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅，撤銷國(guó)民車計(jì)劃的優(yōu)惠待遇，放寬對(duì)批發(fā)、零售的限制，撤銷對(duì)民間企業(yè)外債的政府保證等。[22]IMF 甚至出動(dòng)美國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)政要向蘇哈托施壓，要求其實(shí)施相關(guān)改革計(jì)劃。[23]可以說(shuō)，IMF 強(qiáng)硬的激進(jìn)改革計(jì)劃否定了印尼此前運(yùn)行二十余年的工業(yè)體系。IMF 并未深入考察印尼具體國(guó)情，一味地推行所謂的自由化改革，不但沒(méi)有控制危機(jī)，反而進(jìn)一步擴(kuò)大和加劇了危機(jī)，最終成為蘇哈托政府倒臺(tái)的催化劑。

民主改革后的三屆政府為了獲得援助，仍然與IMF 合作應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在瓦希德和梅加瓦蒂的努力下，政府經(jīng)過(guò)數(shù)輪談判和協(xié)商逐漸從IMF 手中收回經(jīng)濟(jì)改革的主導(dǎo)權(quán)。但是，即使重獲經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán)，此后的蘇西洛政府仍無(wú)力帶領(lǐng)印尼走出早熟型去工業(yè)化的泥淖。盡管資本能夠迅速買來(lái)技術(shù)，但是擁有技術(shù)并不等于擁有技術(shù)能力。[24]后者是靠國(guó)家政策的精心呵護(hù)與長(zhǎng)期積累而成。印尼的自主發(fā)展政策不斷被國(guó)際局勢(shì)與國(guó)內(nèi)動(dòng)蕩所打斷，根本不具備內(nèi)生的技術(shù)能力。這導(dǎo)致印尼工業(yè)產(chǎn)品技術(shù)更新速度緩慢，無(wú)法適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)的變化，只能將中低研發(fā)密度制造業(yè)作為主體，產(chǎn)業(yè)升級(jí)困難。IMF 推動(dòng)的自由化改革更是擠占了國(guó)產(chǎn)工業(yè)產(chǎn)品的市場(chǎng)空間，直接將自主創(chuàng)新的技術(shù)能力扼殺在“真空”之中。

經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)自由化改革“洗禮”的印尼已然是外資的樂(lè)園。對(duì)全球市場(chǎng)的依附使得國(guó)內(nèi)逐漸興起了與國(guó)際接軌的利益階層。在石油經(jīng)濟(jì)中，他們逐步形成資源型腐敗，能源礦產(chǎn)領(lǐng)域高官腐敗頻發(fā)。在自由化改革中，他們又伴隨著民主化與商業(yè)化向市場(chǎng)型腐敗發(fā)展。當(dāng)精英階層的物質(zhì)利益與民族未來(lái)相沖突時(shí)，他們常常不顧民族的未來(lái)而選擇保護(hù)自己的利益。面對(duì)集體性腐敗，蘇西洛在百日肅貪行動(dòng)后也只能感嘆“新民主需要時(shí)間消除腐敗”。

（三）國(guó)家整合與政治改革陷阱

急速的現(xiàn)代化進(jìn)程要求新生國(guó)家具備更高層次的政治整合能力。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)現(xiàn)代化不一定會(huì)自生自發(fā)出民主政治，后發(fā)國(guó)家往往需要人為建構(gòu)有效的政治組織，以整合日益分裂的種族、階級(jí)、宗教與宗族等社會(huì)集團(tuán)。[25]否則，經(jīng)濟(jì)發(fā)展反而會(huì)帶來(lái)政治動(dòng)亂與政治撕裂。

碎片化的地理形態(tài)，使印尼的國(guó)家建設(shè)與國(guó)族整合頗為棘手

碎片化的地理形態(tài)、多元的社會(huì)文化和分裂的歷史狀況，本就使印尼的國(guó)家建設(shè)與國(guó)族整合頗為棘手。[26]對(duì)于統(tǒng)一民族的塑造，印尼或是缺乏一場(chǎng)偉大的革命戰(zhàn)爭(zhēng)，或是缺乏強(qiáng)大有效的政黨組織。這讓奠定在妥協(xié)基礎(chǔ)上的國(guó)家缺乏必要的內(nèi)聚力與自主性，經(jīng)不起少數(shù)幾個(gè)軍人的推翻或少量金錢(qián)的腐化。印尼的工業(yè)化路徑和效果進(jìn)一步加劇了中央與地方的權(quán)力分化以及區(qū)域之間的不平衡發(fā)展。印尼的礦產(chǎn)資源大都分布在巴布亞、亞齊等外島偏遠(yuǎn)地區(qū)，而全國(guó)的行政與工業(yè)中心又集中于爪哇主島。這就導(dǎo)致中央政府所在的爪哇主島必然依賴由國(guó)家財(cái)政支撐的軍隊(duì)與官僚體系來(lái)維持對(duì)邊緣島嶼的支配，蘇哈托時(shí)期的工業(yè)化正是此種“爪哇中心主義”的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)表達(dá)。軍事威權(quán)反過(guò)來(lái)又鑄就了強(qiáng)大的中央集權(quán)，將外島資源用于爪哇的建設(shè)，石油紅利時(shí)期的基礎(chǔ)建設(shè)與勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)基本就集中于爪哇主島?！白ν壑行闹髁x”的工業(yè)建設(shè)導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展極不平衡，中央與地方關(guān)系十分敏感。

世紀(jì)之交以來(lái)的民主改革不僅無(wú)法彌補(bǔ)印尼的整合難題，反而消解了原有的國(guó)家意志。2004年，印尼實(shí)現(xiàn)總統(tǒng)和副總統(tǒng)由全民直選產(chǎn)生；2005年起，省、市、縣級(jí)行政長(zhǎng)官與立法機(jī)構(gòu)由當(dāng)?shù)刂边x產(chǎn)生。憲法改革導(dǎo)致一夜之間誕生了550 個(gè)縣級(jí)“小王國(guó)”。直選進(jìn)一步弱化中央統(tǒng)領(lǐng)權(quán)力，更催生了一切為選舉服務(wù)的政治生態(tài)，當(dāng)權(quán)者常常將勞動(dòng)福利作為贏得選舉的籌碼。根據(jù)民主改革后的勞工制度，最低工資標(biāo)準(zhǔn)由各地政府自行制定。為了在選舉中獲得高支持率，大部分地方政府首領(lǐng)選擇制定較高的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，且年增長(zhǎng)幅度達(dá)到8%；對(duì)企業(yè)遣散工人的責(zé)任設(shè)定得也比較大，達(dá)到32 倍月薪。這導(dǎo)致企業(yè)大量雇用臨時(shí)工，以規(guī)避正式用工的高成本；缺乏穩(wěn)定熟練工人的企業(yè)也怠于進(jìn)行員工培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，難以形成強(qiáng)勁的競(jìng)爭(zhēng)力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年后日本車廠在東盟國(guó)家進(jìn)行的技術(shù)轉(zhuǎn)移與人力資源培訓(xùn)時(shí)，鮮少涉及印尼，而是多集中于馬來(lái)西亞和泰國(guó)等國(guó)。[27]

印尼的礦產(chǎn)資源大都分布在巴布亞、亞齊等外島偏遠(yuǎn)地區(qū)，而全國(guó)的行政與工業(yè)中心又集中于爪哇主島。這就導(dǎo)致中央政府所在的爪哇主島必然依賴由國(guó)家財(cái)政支撐的軍隊(duì)與官僚體系來(lái)維持對(duì)邊緣島嶼的支配。

與民主改革一同伴生的去集權(quán)化改革將資源審批權(quán)和財(cái)政權(quán)下放至地方政府，地方獲得高度的經(jīng)濟(jì)建設(shè)自主權(quán)。但地方分權(quán)并沒(méi)有產(chǎn)生因地制宜、有效發(fā)展的效果，反而滋生了尋租與腐敗、行政效率低下、中央權(quán)力式微的弊端。印尼不僅無(wú)法制定出長(zhǎng)期有效的中央經(jīng)濟(jì)政策，甚至無(wú)法統(tǒng)領(lǐng)地方貫徹實(shí)施已有規(guī)劃。一項(xiàng)針對(duì)佐科政府《全國(guó)性中期發(fā)展規(guī)劃（2015—2019）》的實(shí)施評(píng)估表明，脫離民間組織、地方政府與社區(qū)組織的支持，中央政策的推行舉步維艱。[28]在選舉政治的催化下，印尼甚至掉入“諸侯政治”陷阱，既難以形成共識(shí)性的全國(guó)政策，也無(wú)法得到地方政府的貫徹執(zhí)行。[29]在蘇西洛時(shí)期，惠及全民的基礎(chǔ)建設(shè)與社會(huì)保障政策頒布后始終無(wú)以落地。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距也沒(méi)有因分權(quán)而改善，爪哇和巴厘島與印尼東部省份的差距與30年前一樣巨大。[30]

大刀闊斧的再工業(yè)化改革必定意味著利益的重新分配，佐科面臨著重重阻礙。佐科的大量改革一開(kāi)始就被冠以“再集權(quán)化”“新威權(quán)主義”的惡名。

四、佐科的“工業(yè)4.0”與印尼再工業(yè)化前景

2014年，印尼歷史上第一位平民總統(tǒng)佐科上臺(tái)，其首份全國(guó)性戰(zhàn)略規(guī)劃即試圖通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)解決整合困境，打造一個(gè)統(tǒng)一的印尼市場(chǎng)。佐科提出的“全球海洋支點(diǎn)”構(gòu)想以海洋為承載，致力于打造萬(wàn)千島嶼間的“海上高速公路”，促進(jìn)東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡。藍(lán)圖將海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)擴(kuò)展到蘇門(mén)答臘、蘇拉威西、巴布亞等島嶼，建設(shè)與雅加達(dá)、東爪哇規(guī)模相當(dāng)?shù)拇笮蜆屑~港，不僅試圖打破“爪哇中心主義”的發(fā)展格局，而且具有快速連接各大群島的作用。

為了改善印尼制造業(yè)的落后現(xiàn)狀，佐科政府將“工業(yè)4.0”作為印尼制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重大舉措。2018年的《印尼工業(yè)4.0 路線圖》試圖將印尼打造為數(shù)字時(shí)代的全球制造強(qiáng)國(guó)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。2019年4月，印尼國(guó)會(huì)通過(guò)《工業(yè)4.0 預(yù)算修正案》，將財(cái)政支持總規(guī)模提高一倍，達(dá)到5.31 萬(wàn)億印尼盾。2019年開(kāi)始落實(shí)“工業(yè)人才4.0 計(jì)劃”，意在培養(yǎng)大批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的高素質(zhì)工業(yè)人才，解決人才隊(duì)伍跟不上技術(shù)更新的難題。

大刀闊斧的再工業(yè)化改革必定意味著利益的重新分配，佐科面臨著重重阻礙。佐科的大量改革一開(kāi)始就被冠以“再集權(quán)化”“新威權(quán)主義”的惡名。民主改革后，印尼的社會(huì)輿論與民意長(zhǎng)期浸淫在西方智庫(kù)與媒體塑造的“去集權(quán)化”的意識(shí)形態(tài)之中，但凡涉及中央與地方關(guān)系的改革方案，都會(huì)上升為威權(quán)或集權(quán)的意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論。2020年10月通過(guò)的《創(chuàng)造就業(yè)綜合法》將散落在地方的市場(chǎng)審批權(quán)限統(tǒng)一收回中央政府，引發(fā)全國(guó)大范圍游行示威甚至社會(huì)騷亂。[31]在新冠疫情的影響下，印尼的大批基礎(chǔ)建設(shè)和工業(yè)支持計(jì)劃被迫叫停，以應(yīng)對(duì)疫情引起的經(jīng)濟(jì)衰退、企業(yè)倒閉、民生保障不足、失業(yè)率和貧困率上升等問(wèn)題。佐科的第二任期已近半，能否在剩余時(shí)間中恢復(fù)印尼經(jīng)濟(jì)尚屬未知，更遑論改革的接續(xù)和效果。2024年，印尼中央政府必將迎來(lái)重組。在印尼多黨制的政治氛圍下，每個(gè)政黨都有自己所代表的利益團(tuán)體和打算，佐科的改革措施能否得到下一任政府的認(rèn)可和繼承也是未知數(shù)。為了延續(xù)政治意志，佐科培養(yǎng)兒子和女婿參選地方行政長(zhǎng)官，但這種家族政治是否會(huì)成為印尼發(fā)展道路上的又一陷阱呢？

注釋：

[1] 蘇加諾：《蘇加諾演講集》，世界知識(shí)出版社1956年版，第127 頁(yè)。

[2] Hong Liu, China and the Shaping of Indonesia, 1949-1965, NUS Press, 2011, pp.205～274.

[3] [4] [5] Pierre van der Eng, “Government Promotion of Labour-intensive Industrialization in Indonesia, 1930-1975,”in Gareth Austin and Kaoru Sugihara, eds., Labour-Intensive Industrialization in Global History, Routledge, 2013，p.179；pp.188～189；p. 189.

[6] Guy J. Pauker,“Indonesia’s Eight-Year Development Plan,”P(pán)acific Affairs, Vol. 34, No. 2,1961.

[7] [10] 黃丁蘭：《印尼工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整淺析》，載《南洋問(wèn)題》1987年第1 期。

[8] Brad Simpson,“Indonesia’s ‘Accelerated Modernization’and the Global Discourse of Development, 1960-1975,”Diplomatic History, Vol. 33, No. 3, 2009.

[9] 布迪約諾：《歷史大變局中的印尼經(jīng)濟(jì)》，龔勛譯，北京大學(xué)出版社2017年版，第80 頁(yè)。

[11] 林梅、那文鵬：《印尼早熟型去工業(yè)化問(wèn)題探析》，載《南洋問(wèn)題研究》2018年第1 期。

[12] Guy J. Pauker, “Indonesia’s Eight-Year Development Plan,” Pacific Affairs, Vol. 34, No. 2,1961.

[13] 林梅：《印度尼西亞工業(yè)化進(jìn)程及其政策演變》，載《東南亞縱橫》2011年第6 期。

[14] Jojo Jacob,“Late Industrialization and Structural Change: Indonesia, 1975-2000,”O(jiān)xford Development Studies, Vol.33, No. 3&4, 2005.

[15] Jefrey Sachs, Andrew Warner,“Natural Resource Abundance and Economic Growth:The Curse of Natural Resource,”in G.Meier and J.Rauch eds., Leading Issues in Economic Development, Oxford University Press, 1995, pp.183～208.

[16] 毛克疾：《“印度制造”的雙重困境——印度工業(yè)化的曲折道路》，載《文化縱橫》2019年第3 期。

[17] Jeffrey D. Sachs，Andrew M. Warner,“Natural Resource Abundance and Economic Growth,”NBER Working Paper Series, Working Paper 5398, December 1995.

[18] Ari Kuncoro,“Trends in the Manufacturing Sector under the Jokowi Presidency: Legacies of Past Administrations,”Journal of Southeast Asian Economies, Vol. 35, No. 3, 2018.

[19] 高波：《權(quán)力結(jié)構(gòu)視角下的發(fā)展陷阱——基于對(duì)委內(nèi)瑞拉“蓬托菲霍體制”的分析》，載《國(guó)際政治研究》2020年第1 期。

[20] Arianto A. Patunru, Sjamsu Rahardja,“Trade Protectionism in Indonesia: Bad Times and Bad Policy,”Lowy Institute,

[21] Richard Robison,“Authoritarian States, Capital-Owning Classes, and the Politics of Newly Industrializing Countries: The Case of Indonesia,”World Politics, Vol. 41, No. 1, 1988.

[22] 平田潤(rùn)：《發(fā)展中國(guó)家的結(jié)構(gòu)危機(jī)與政策危機(jī)——以印尼為例》，劉曉民譯，載《南洋資料譯叢》2003年第4 期。

[23] Nicola Bullard, Walden Bello, Kamal Mallhotra,“Taming the Tigers: the IMF and the Asian Crisis,”Third World Quarterly, Vol. 19, No. 3, 1998.

[24] 路風(fēng)：《走向自主創(chuàng)新：尋求中國(guó)力量的源泉》，廣西師范大學(xué)出版社2006年版，第69 頁(yè)。

[25] 塞繆爾·亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海人民出版社2008年版，第7～10 頁(yè)。

[26] 孫云霄：《國(guó)族與部族：印度尼西亞的雙軌認(rèn)同》，載《文化縱橫》2019年第3 期。

[27] Yin Ying、戴萬(wàn)平：《由政治經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑看印尼產(chǎn)業(yè)發(fā)展》，載《全球商業(yè)經(jīng)營(yíng)管理學(xué)報(bào)》第六期。

[28] Kharisma Nugroho, Fred Carden and Hans Antlov, Local Knowledge Matters: Power, Context and Policy Making in Indonesia, Policy Press of Bristol University, 2018, pp. vii-viii.

[29] 孫云霄：《政治多元化與利益整合：基于印尼疫情防控政策的分析》，載《南洋問(wèn)題研究》2020年第4 期。

[30] Dirk Tomsa,“Toning Down the‘Big Bang’: The Politics of Decentralization during the Yudhoyono Years,”in Edward Aspinall, Marcus Mietzner, Dirk Tomsa,eds., The Yudhoyono Presidency: Indonesia’s Decade of Stability and Stagnation, ISEAS Publishing, 2015, p. 159.

[31] 孫云霄：《印尼〈創(chuàng)造就業(yè)綜合法〉引發(fā)騷亂》，載《世界知識(shí)》2020年第21 期。