強(qiáng)化耕地保護(hù)制度 筑牢糧食安全基石

李如海

耕地是保障國家糧食安全的基石，關(guān)系著老百姓的“口糧”和“飯碗”。習(xí)近平總書記高度重視耕地保護(hù)，強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)防死守18億畝耕地紅線，采取“長牙齒”的硬措施，落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，為我們做好耕地保護(hù)工作、保障國家糧食安全指明了方向。黨的十八大以來，耕地保護(hù)工作制度化、科學(xué)化和信息化管理水平明顯提升，形成了以用途管制為核心，以耕地保護(hù)責(zé)任制度、耕地占補(bǔ)平衡制度、永久基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地整治制度、土地執(zhí)法檢查制度等為主要內(nèi)容的耕地保護(hù)制度體系。江蘇是經(jīng)濟(jì)大省，也是全國傳統(tǒng)的糧食主產(chǎn)區(qū)?；谌硕嗟厣俚氖∏椋K將采取有力有效的舉措，動真碰硬抓好耕地保護(hù)，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”，牢牢把好糧食生產(chǎn)的“命根子”，為保障國家糧食安全作出江蘇貢獻(xiàn)。

始終牢記“國之大者”，堅守耕地保護(hù)紅線

糧食安全是“國之大者”。牢牢守住耕地紅線、確保國家糧食安全是政治責(zé)任。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要壓實各級地方黨委和政府耕地保護(hù)責(zé)任，實行黨政同責(zé)”。我們要從對歷史和人民負(fù)責(zé)任的高度，堅決守好耕地紅線，扛牢耕地保護(hù)重任，做到守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)。按照國家部署要求，嚴(yán)格落實耕地保護(hù)黨政同責(zé)，根據(jù)下達(dá)的耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，省、市、縣級逐級簽訂新一輪耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，并以此作為剛性指標(biāo)，嚴(yán)格開展對地方政府的耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核，實行一票否決、終身追責(zé)。簽訂耕地保護(hù)“軍令狀”，嚴(yán)格耕地責(zé)任目標(biāo)考核，切實發(fā)揮考核“指揮棒”的作用，把耕地保護(hù)的責(zé)任壓緊壓實至各級黨委政府。切實推動地方建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的共同責(zé)任機(jī)制，形成耕地保護(hù)的同向合力，確保耕地數(shù)量穩(wěn)定、質(zhì)量可靠、布局優(yōu)化。

強(qiáng)化規(guī)劃管控，應(yīng)保盡保優(yōu)質(zhì)良田

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)田就是農(nóng)田，只能用來發(fā)展種植業(yè)特別是糧食生產(chǎn)，要落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”。守住耕地保護(hù)紅線，規(guī)劃管控是關(guān)鍵。我們要加快推進(jìn)省、市、縣、鄉(xiāng)四級國土空間規(guī)劃編制，優(yōu)先保護(hù)和優(yōu)化耕地空間布局，按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的優(yōu)先序，統(tǒng)籌劃定落實三條控制線。按照國家統(tǒng)一部署，足額帶位置逐級分解下達(dá)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)并落地上圖，做到“數(shù)、圖、線”一致。持續(xù)深化具有江蘇特色的“鎮(zhèn)村布局規(guī)劃+村莊規(guī)劃”的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，因地制宜編制實施“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃安排耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)。持續(xù)加強(qiáng)耕地保護(hù)督查和執(zhí)法監(jiān)督，深化全省自然資源違法行為實時監(jiān)管系統(tǒng)應(yīng)用，深入推進(jìn)土地違法違規(guī)“清零”行動，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村亂占耕地建房專項整治，鞏固“大棚房”問題專項清理整治成果。綜合運(yùn)用遙感監(jiān)測和系統(tǒng)管控等信息化手段，開展耕地衛(wèi)片監(jiān)督，強(qiáng)化耕地動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，構(gòu)建“早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴(yán)查處”工作機(jī)制。

落實保護(hù)優(yōu)先，全面實施耕地用途管制

2021年9月1日新施行的《土地管理法實施條例》首次在法規(guī)層面對耕地轉(zhuǎn)為其他類型農(nóng)用地作出規(guī)定，要求嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，在“土地用途管制”基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)“耕地用途管制”。2021年11月，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林草局聯(lián)合下發(fā)通知，創(chuàng)新提出耕地“進(jìn)出平衡”制度，明確嚴(yán)格耕地用途管制具體政策措施。為此，我們要堅持保護(hù)優(yōu)先，結(jié)合地方實際，多措并舉全面實施耕地用途管控，加強(qiáng)耕地利用優(yōu)先序管理，落實落細(xì)“兩個嚴(yán)格”的管控措施。一方面，要嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，落實耕地“占補(bǔ)平衡”。嚴(yán)把建設(shè)項目用地審批關(guān)口，加強(qiáng)各類非農(nóng)用地審查，進(jìn)一步規(guī)范審批程序、嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn);嚴(yán)禁過度開發(fā)和粗放利用，切實提高地均投資強(qiáng)度和產(chǎn)出效益;持續(xù)落實“增存掛鉤”機(jī)制，推進(jìn)批而未供和閑置土地處置，確保按時保質(zhì)完成國家下達(dá)的處置任務(wù);加強(qiáng)節(jié)約集約用地，盡量少占不占耕地，對于確需占用耕地的，嚴(yán)格落實耕地“占補(bǔ)平衡”。另一方面，要嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地，落實耕地“進(jìn)出平衡”。耕地優(yōu)先用于生產(chǎn)糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品，永久基本農(nóng)田重點用于糧食生產(chǎn)。按照國家要求，細(xì)化制定耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的管制措施。對于耕地確需轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的，縣級政府統(tǒng)籌編制耕地“進(jìn)出平衡”方案，明確耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的規(guī)模、布局、時序和年度安排，科學(xué)審慎、穩(wěn)妥有序?qū)嵤└亍斑M(jìn)出平衡”。

堅持補(bǔ)建結(jié)合，切實提升補(bǔ)充耕地質(zhì)量

堅持補(bǔ)建結(jié)合，持續(xù)加強(qiáng)耕地建設(shè)性保護(hù)，提高耕地質(zhì)量和糧食產(chǎn)能，才能確保糧食產(chǎn)得出、供得上、供得優(yōu)。一是充分挖潛，組織開展全省耕地后備資源調(diào)查，全面摸清耕地后備資源潛力狀況。在符合生態(tài)保護(hù)要求的前提下，支持地方組織實施土地整理復(fù)墾開發(fā)，推進(jìn)國土空間全域綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，合理拓展補(bǔ)充耕地來源。二是提高耕地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，讓農(nóng)田真正成為高能效、可持續(xù)利用的優(yōu)質(zhì)良田。統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)有中低產(chǎn)田提質(zhì)改造等，提高耕地集中連片程度，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。推進(jìn)耕作層剝離再利用，將所占用耕地耕作層土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或其他耕地的土壤改良。根據(jù)自然地理格局、地形條件、土壤條件等情況開展耕地資源質(zhì)量分類評價，摸清我省耕地質(zhì)量家底。三是規(guī)范完善補(bǔ)充耕地項目管理。強(qiáng)化補(bǔ)充耕地項目立項、實施、驗收、核定入庫、后期管護(hù)的全程監(jiān)管，綜合實地踏勘、衛(wèi)星遙感監(jiān)測等多種方式方法，規(guī)范開展補(bǔ)充耕地質(zhì)量評定，加強(qiáng)補(bǔ)充耕地驗收認(rèn)定和后期管護(hù)。只要占用耕地，就必須足額優(yōu)質(zhì)補(bǔ)充到位，確保補(bǔ)充耕地來源明、數(shù)量實、質(zhì)量好。

注重利益調(diào)節(jié)，充分調(diào)動各方保護(hù)耕地的積極性

耕地保護(hù)是一項系統(tǒng)工程，需要各方面配合與相互支撐。在保護(hù)耕地的過程中，只有讓各方利益主體都有保護(hù)耕地的意愿，政策制度才更容易落地。我們要綜合運(yùn)用行政、法律和經(jīng)濟(jì)等手段，積極加強(qiáng)耕地保護(hù)的支持和引導(dǎo)，構(gòu)建完善“行政+市場、責(zé)任+激勵”的耕地保護(hù)新機(jī)制，實行地方激勵為主、省級激勵為輔的耕地保護(hù)激勵體系。省級每年對耕地保護(hù)工作成效突出的2個設(shè)區(qū)市、10個縣（市、區(qū)）給予通報表揚(yáng)，每年投入一定資金對50個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）給予獎勵，讓獎勵資金真正用在實施耕地保護(hù)具體工作的“最前線”。同時，鼓勵各設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）逐步建立符合當(dāng)?shù)貙嶋H的各有特色的耕地保護(hù)激勵機(jī)制。積極探索省級耕地保護(hù)利益調(diào)節(jié)機(jī)制，設(shè)立耕地保護(hù)省級統(tǒng)籌資金，將資金調(diào)節(jié)與地方耕地保護(hù)任務(wù)數(shù)量和建設(shè)質(zhì)量相掛鉤，加大對耕地保護(hù)任務(wù)較重、工作成效突出的地方政府資金激勵力度，有針對性地激發(fā)地方政府保護(hù)和建設(shè)耕地積極性。鼓勵各地推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，按照“誰保護(hù)、誰受益”的原則，健全完善耕地激勵性保護(hù)措施，真正讓保護(hù)耕地的地區(qū)和個人不吃虧，調(diào)動各方主體保護(hù)耕地的主動性和積極性。

（作者系江蘇省自然資源廳黨組成員、副廳長）

責(zé)任編輯：孫秋香