房屋安全鑒定單位應(yīng)具有設(shè)計(jì)資質(zhì) 關(guān)于長沙居民自建房倒塌事故的思考

■ 云南省設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司副總裁 鄧宏旭

5月6日上午，湖南長沙居民自建房倒塌事故第七次新聞發(fā)布會(huì)舉行。會(huì)議通報(bào)，經(jīng)過緊急救援，湖南長沙居民自建房倒塌事故現(xiàn)場(chǎng)救援工作已經(jīng)結(jié)束。截至5月6日3:03，事故現(xiàn)場(chǎng)被困、失聯(lián)人員已全部找到，其中，獲救10人、遇難53人。初步調(diào)查結(jié)果表明，今年4月13日，湖南湘大工程檢測(cè)有限公司對(duì)該自建房家庭旅館（4、5、6樓）進(jìn)行房屋安全鑒定后出具虛假房屋安全鑒定報(bào)告，公司法人代表譚某及技術(shù)人員寧某、湯某、劉某、龔某等5人涉嫌提供虛假證明文件罪。國務(wù)院已經(jīng)成立調(diào)查組，對(duì)湖南長沙“4·29”特別重大居民自建房倒塌事故進(jìn)行調(diào)查，更多的細(xì)節(jié)將由調(diào)查報(bào)告揭示。但在該事故中，由檢測(cè)機(jī)構(gòu)來出具房屋安全鑒定報(bào)告，也凸顯了目前檢測(cè)工作與鑒定工作相混淆、檢測(cè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)鑒定工作能力不足的問題，有必要盡快明確“房屋安全鑒定單位應(yīng)當(dāng)具備設(shè)計(jì)資質(zhì)”等相關(guān)要求。

檢測(cè)是檢測(cè)，鑒定是鑒定

檢測(cè)是指通過專用儀器和設(shè)備對(duì)房屋的結(jié)構(gòu)和構(gòu)件的特性、參數(shù)、缺陷進(jìn)行測(cè)定，必要時(shí)輔以驗(yàn)算。鑒定是指根據(jù)對(duì)房屋的檢查和檢測(cè)結(jié)果，依據(jù)國家、行業(yè)和省市地方相關(guān)鑒定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)房屋的特性進(jìn)行評(píng)定。房屋鑒定主要有安全性鑒定、危險(xiǎn)性鑒定、可靠性鑒定、完損等級(jí)評(píng)定和抗震性能鑒定。檢測(cè)和鑒定既有區(qū)別又有聯(lián)系，鑒定必須以檢測(cè)的結(jié)果為依據(jù)，但檢測(cè)和鑒定需要的是兩個(gè)工種、兩種能力。舉個(gè)醫(yī)院的例子，入院的抽血化驗(yàn)、拍片是檢測(cè)，醫(yī)生大夫看了檢查結(jié)果下診斷是鑒定。檢查環(huán)節(jié)需要精密的儀器、熟練的操作人員，診斷環(huán)節(jié)需要大夫有多年的醫(yī)學(xué)理論知識(shí)和豐富的診斷經(jīng)驗(yàn)，一般人入院恐怕不會(huì)愿意由檢查員工直接出具診斷報(bào)告。對(duì)于房屋建筑工程而言，檢測(cè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)具有檢測(cè)能力，具有設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位才具有比較完備的建模、整體驗(yàn)算和綜合評(píng)估能力。

部門規(guī)章已有相關(guān)明確規(guī)定

中華人民共和國建設(shè)部令第148號(hào)《房屋建筑工程抗震設(shè)防管理規(guī)定》于2006年4月1日起施行，第12條規(guī)定：“已建成的下列房屋建筑工程，未采取抗震設(shè)防措施且未列入近期拆除改造計(jì)劃的，應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位按現(xiàn)行抗震鑒定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行抗震鑒定……鼓勵(lì)其他未采取抗震設(shè)防措施且未列入近期拆除改造計(jì)劃的房屋建筑工程產(chǎn)權(quán)人，委托具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位按現(xiàn)行抗震鑒定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行抗震鑒定?！钡?4條規(guī)定：“對(duì)經(jīng)鑒定需抗震加固的房屋建筑工程，產(chǎn)權(quán)人應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)、施工單位進(jìn)行抗震加固設(shè)計(jì)與施工，并按國家規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)?！薄督ㄔO(shè)工程勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)管理規(guī)定》（建設(shè)部令第160號(hào)）第39條規(guī)定：“取得工程勘察、工程設(shè)計(jì)資質(zhì)證書的企業(yè)，可以從事資質(zhì)證書許可范圍內(nèi)相應(yīng)的建設(shè)工程總承包業(yè)務(wù)，可以從事工程項(xiàng)目管理和相關(guān)的技術(shù)與管理服務(wù)?！庇纱丝梢?，房屋鑒定明顯屬于“相關(guān)的技術(shù)與管理服務(wù)”的范疇。

相應(yīng)地方性法規(guī)進(jìn)一步厘清了檢測(cè)與鑒定的關(guān)系

2007年施行的《云南省建設(shè)工程抗震設(shè)防管理?xiàng)l例》第37條規(guī)定：“已建成的下列建（構(gòu)）筑物，未采取抗震設(shè)防措施或者達(dá)不到抗震設(shè)防要求，且未列入近期拆除改造計(jì)劃的，必須委托具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位按現(xiàn)行抗震鑒定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行抗震鑒定?！钡?8條規(guī)定：“改變建（構(gòu)）筑物使用功能導(dǎo)致需要提高抗震設(shè)防類別或者裝修改造涉及承重構(gòu)件的，產(chǎn)權(quán)人應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)、檢測(cè)、施工單位，進(jìn)行抗震驗(yàn)算、檢測(cè)、修復(fù)和加固。”2020年修訂的《山東省建設(shè)工程抗震設(shè)防條例》第37條規(guī)定：“建設(shè)工程所有權(quán)人或者管理單位應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的勘察、設(shè)計(jì)單位進(jìn)行抗震性能鑒定；需要進(jìn)行實(shí)體檢測(cè)的，應(yīng)當(dāng)由具有資質(zhì)的工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)。”

檢測(cè)資質(zhì)承擔(dān)任務(wù)范圍并不包含鑒定

2005年施行的《建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)管理辦法》（建設(shè)部令第141號(hào)）明確：“本辦法所稱建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)（以下簡(jiǎn)稱‘質(zhì)量檢測(cè)’），是指工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱‘檢測(cè)機(jī)構(gòu)’）接受委托，依據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)涉及結(jié)構(gòu)安全項(xiàng)目的抽樣檢測(cè)和對(duì)進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)的建筑材料、構(gòu)配件的見證取樣檢測(cè)?！?/p>

《建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)管理辦法》附件一列出的質(zhì)量檢測(cè)的業(yè)務(wù)內(nèi)容為“地基基礎(chǔ)工程檢測(cè)內(nèi)容：1.地基及復(fù)合地基承載力靜載檢測(cè)；2.樁的承載力檢測(cè)；3.樁身完整性檢測(cè)；4.錨桿鎖定力檢測(cè)。主體結(jié)構(gòu)工程現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)內(nèi)容：1.混凝土、砂漿、砌體強(qiáng)度現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)；2.鋼筋保護(hù)層厚度檢測(cè)；3.混凝土預(yù)制構(gòu)件結(jié)構(gòu)性能檢測(cè)；4.后置埋件的力學(xué)性能檢測(cè)”。

從檢測(cè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)看，并未對(duì)鑒定所需的結(jié)構(gòu)整體復(fù)核驗(yàn)算能力提出較高要求?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)管理辦法》附件二列出的主體結(jié)構(gòu)工程檢測(cè)類資質(zhì)，要求“專業(yè)技術(shù)人員中從事結(jié)構(gòu)工程檢測(cè)工作3年以上并具有高級(jí)或者中級(jí)職稱的不得少于4名，其中1人應(yīng)當(dāng)具備二級(jí)注冊(cè)結(jié)構(gòu)工程師資格”。列出的鋼結(jié)構(gòu)工程檢測(cè)類資質(zhì)，要求“專業(yè)技術(shù)人員中從事鋼結(jié)構(gòu)機(jī)械連接檢測(cè)、鋼網(wǎng)架結(jié)構(gòu)變形檢測(cè)工作3年以上并具有高級(jí)或者中級(jí)職稱的不得少于4名，其中1人應(yīng)當(dāng)具備二級(jí)注冊(cè)結(jié)構(gòu)工程師資格”。對(duì)照二級(jí)注冊(cè)結(jié)構(gòu)工程師資格執(zhí)業(yè)范圍，只限于承擔(dān)國家規(guī)定的民用建筑工程等級(jí)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)三級(jí)項(xiàng)目（建筑面積5000平方米以下、投資1000萬元以下、建筑高度24米以下）。

相關(guān)部門規(guī)章和文件對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)的規(guī)定有待統(tǒng)一

2004年修訂的《城市危險(xiǎn)房屋管理規(guī)定》 （建設(shè)部令第129號(hào)）第6條規(guī)定：“市、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門應(yīng)設(shè)立房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱‘鑒定機(jī)構(gòu)’），負(fù)責(zé)房屋的安全鑒定，并統(tǒng)一啟用‘房屋安全鑒定專用章’?！钡?2條規(guī)定：“房屋經(jīng)安全鑒定后，鑒定機(jī)構(gòu)可以收取鑒定費(fèi)。鑒定費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)，可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，由鑒定機(jī)構(gòu)提出，經(jīng)市、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門會(huì)同物價(jià)部門批準(zhǔn)后執(zhí)行。房屋所有人和使用人都可提出鑒定申請(qǐng)。經(jīng)鑒定為危險(xiǎn)房屋的，鑒定費(fèi)由所有人承擔(dān)；經(jīng)鑒定為非危險(xiǎn)房屋的，鑒定費(fèi)由申請(qǐng)人承擔(dān)?！?/p>

從《規(guī)定》看，房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)由政府房地產(chǎn)行政主管部門設(shè)立，一般為事業(yè)性質(zhì)技術(shù)服務(wù)單位，存在唯一性；《規(guī)定》沒有明確鑒定機(jī)構(gòu)需要具備的技術(shù)能力標(biāo)準(zhǔn)；三是鑒定機(jī)構(gòu)可以收取鑒定費(fèi)，存在服務(wù)取費(fèi)的市場(chǎng)行為；四是《規(guī)定》明確，“鑒定機(jī)構(gòu)接到鑒定申請(qǐng)后，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行鑒定”。由此可見，申請(qǐng)和承接方并非市場(chǎng)合同關(guān)系。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》（國辦發(fā)[2015]31號(hào)），“要求申請(qǐng)人委托企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織等機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱‘中介服務(wù)機(jī)構(gòu)’）開展的作為行政審批受理?xiàng)l件的有償服務(wù) （以下簡(jiǎn)稱‘中介服務(wù)’），包括各類技術(shù)審查、論證、評(píng)估、評(píng)價(jià)、檢驗(yàn)、檢測(cè)、鑒證、鑒定、證明、咨詢、試驗(yàn)等”屬于清理對(duì)象，文件要求“破除中介服務(wù)壟斷……進(jìn)一步放開中介服務(wù)市場(chǎng)，嚴(yán)禁通過限額管理控制中介服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量，各部門現(xiàn)有的限額管理規(guī)定一律取消”。2014年6月《建設(shè)部關(guān)于<城市危險(xiǎn)房屋管理規(guī)定>第14條中危險(xiǎn)房屋鑒定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)問題的函》（建法函[2005]193號(hào)）對(duì)鑒定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行問題進(jìn)行了修改，未對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)的設(shè)立認(rèn)定方式進(jìn)一步明確。

此后，各地出臺(tái)的建筑使用安全管理辦法對(duì)房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)的認(rèn)定，一般以“備案、認(rèn)定”代替了原來的“設(shè)立”，按照國務(wù)院規(guī)定，部分放開了鑒定的服務(wù)市場(chǎng)。如《北京市房屋建筑使用安全管理辦法》（北京市人民政府令第229號(hào)）第13條規(guī)定：“房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)從事房屋建筑安全評(píng)估、安全鑒定活動(dòng)應(yīng)當(dāng)向市住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門備案?！?/p>

大部分地區(qū)對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)的考核偏重于是否具有檢測(cè)資質(zhì)。例如，《北京市房屋建筑安全評(píng)估與鑒定管理辦法》，備案時(shí)資質(zhì)方面主要考核建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)檢測(cè)資質(zhì)證書，技術(shù)負(fù)責(zé)人方面主要考核土建類高級(jí)技術(shù)職稱，并未考察鑒定單位和人員設(shè)計(jì)方面的能力?！堕L沙市房屋安全管理?xiàng)l例》第16條規(guī)定“房屋安全鑒定單位應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的法人資格，具備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員、專業(yè)設(shè)備設(shè)施，并符合國務(wù)院建設(shè)行政主管部門的有關(guān)規(guī)定”，未明確有關(guān)規(guī)定是否指《建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)管理辦法》。結(jié)合長沙市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局公布的《2022年度長沙市房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)名錄》，明顯以具有檢測(cè)資質(zhì)作為準(zhǔn)入門檻。

個(gè)別地區(qū)對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)的考核偏重于設(shè)計(jì)、施工能力。例如，《西安市城市房屋使用安全管理?xiàng)l例》第15條明確規(guī)定：“房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)必須具有乙級(jí)以上建筑施工設(shè)計(jì)資質(zhì)，房屋安全鑒定人員必須取得相應(yīng)資格，承擔(dān)的房屋安全鑒定業(yè)務(wù)必須與其資質(zhì)、資格相適應(yīng)。”

綜上所述，鑒于目前關(guān)于房屋鑒定機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入缺乏全國統(tǒng)一的指導(dǎo)辦法，對(duì)房屋鑒定機(jī)構(gòu)的能力考核各行其是。而另設(shè)房屋鑒定資質(zhì)證書，不符合《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場(chǎng)主體的實(shí)施意見》（國辦發(fā)[2020]24號(hào)）精神，建議按照《房屋建筑工程抗震設(shè)防管理規(guī)定》和《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)管理規(guī)定》，盡快明確“房屋鑒定機(jī)構(gòu)必須具有乙級(jí)以上的建筑工程設(shè)計(jì)資質(zhì)、技術(shù)負(fù)責(zé)人應(yīng)具有一級(jí)注冊(cè)結(jié)構(gòu)工程師或一級(jí)注冊(cè)巖土工程師”等相關(guān)要求。