面向國(guó)土空間規(guī)劃的省級(jí)主體功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化研究
——以陜西省為例

李炬霖，楊 華，高旭鵬，任婉穎，姜小雨，李同昇

(1.西北大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院,陜西 西安 710127;2.陜西省情研究院,陜西 西安 710127)

為落實(shí)國(guó)土空間精細(xì)化管控要求,加強(qiáng)規(guī)劃體制機(jī)制改革,2019年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》指出:“建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施,將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)‘多規(guī)合一’,強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用”[1]。十年來(lái)的應(yīng)用實(shí)踐表明,主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度提升了國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)功能的管控能力和格局優(yōu)化的政策地位,落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度已成為國(guó)土空間規(guī)劃的主題和主線[2]。在國(guó)土空間規(guī)劃中,主體功能區(qū)是“三區(qū)三線”劃定的基礎(chǔ),也是系統(tǒng)整合不同層級(jí)、不同部門(mén)各類空間規(guī)劃的實(shí)用平臺(tái)[3],堅(jiān)持主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度引領(lǐng)將是保障國(guó)土空間規(guī)劃順利實(shí)施的重要遵循和基本抓手。

目前,國(guó)內(nèi)對(duì)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度研究在理論、方法、實(shí)踐等方面進(jìn)行了一系列的探索。理論基礎(chǔ)方面,主要涉及到科學(xué)發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展理論、人地關(guān)系地域系統(tǒng)理論、地域功能理論等[4-6],特別是地域功能理論已經(jīng)成為主體功能區(qū)劃和建設(shè)的重要思想基礎(chǔ)[5];區(qū)劃單元方面,多以市域[7]、縣域[8]或鄉(xiāng)鎮(zhèn)[9]為基本單元,或者綜合應(yīng)用兩種尺度單元[10],也有學(xué)者嘗試著以村域或柵格為劃分單元[11-12],但在具體操作上面臨很大困難;功能類型方面,實(shí)踐中主要?jiǎng)澐譃閮?yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)4類[13],但理論研究中主體功能類型更加豐富和具體,如有學(xué)者提出將其細(xì)分為城市化核心區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)核心區(qū)、生態(tài)功能核心區(qū)、城市農(nóng)業(yè)過(guò)渡區(qū)、城市生態(tài)過(guò)渡區(qū)、農(nóng)業(yè)城市過(guò)渡區(qū)和生態(tài)城市過(guò)渡區(qū)[14];區(qū)劃方法方面,通過(guò)運(yùn)用主成分分析法、系統(tǒng)聚類法[15]、矩陣分類法[16]、三維魔方圖[11]、空間自相關(guān)[9]、綜合指數(shù)法、景觀格局法[17]、多源數(shù)據(jù)法[18]、基于規(guī)則的分類模型[19]等,結(jié)合GIS等軟件平臺(tái)對(duì)國(guó)家級(jí)[20]、省級(jí)[21]、市域[22]、縣域[23]、流域[24]等不同尺度和類型的地域主體功能區(qū)劃進(jìn)行研究;空間結(jié)構(gòu)解析與優(yōu)化方面,聚焦于全國(guó)主體功能區(qū)中城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安區(qū)格局和自然岸線格局的研究,如有學(xué)者不僅分析了“四大格局”在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)、資源環(huán)境承載狀態(tài)評(píng)價(jià)等多指標(biāo)維度的空間特征[25],而且又引入點(diǎn)軸系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、核心邊緣結(jié)構(gòu),分析城市化地區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展地區(qū)、生態(tài)安全地區(qū)的空間結(jié)構(gòu),并進(jìn)一步提出優(yōu)化建議[26-28];政策制度配套方面,集中于對(duì)不同主體功能區(qū)的差別化稅收政策、生態(tài)補(bǔ)償優(yōu)先次序以及意愿等的研究[29-31],如在生態(tài)補(bǔ)償優(yōu)先次序上,有學(xué)者以湖北省為例,在測(cè)算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上,界定生態(tài)受償與補(bǔ)償支付主體,確定生態(tài)受償與補(bǔ)償支付等級(jí)與次序[30];監(jiān)測(cè)預(yù)警與評(píng)估方面,包括主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施成效監(jiān)管和評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用效率評(píng)估以及資源環(huán)境承載能力預(yù)警研究等,如有學(xué)者以縣級(jí)行政區(qū)為評(píng)價(jià)單元,按照超載預(yù)警和過(guò)程預(yù)警的思路,通過(guò)基礎(chǔ)評(píng)價(jià)和專項(xiàng)評(píng)價(jià),確定不同類型主體功能區(qū)資源環(huán)境承載能力的超載類型和預(yù)警等級(jí)[32-33]。

總體而言,已有研究圍繞主體功能區(qū)的基礎(chǔ)理論、區(qū)劃單元、功能類型、區(qū)劃方法、空間結(jié)構(gòu)、政策制度配套、監(jiān)測(cè)預(yù)警與評(píng)估等方面形成了相對(duì)完善的成果,但是對(duì)現(xiàn)有主體功能區(qū)劃定位進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化的研究卻鮮有見(jiàn)到。由于主體功能定位隨著戰(zhàn)略地位、地理環(huán)境、人類需求等影響,表現(xiàn)出一定的動(dòng)態(tài)變化特征[26],而且，主體功能定位又是國(guó)土空間規(guī)劃中“三區(qū)三線”劃定、指標(biāo)任務(wù)分解等的重要參數(shù)。因此,面向國(guó)土空間規(guī)劃重大需求,適時(shí)調(diào)整和優(yōu)化主體功能區(qū)就顯得十分必要。鑒于此,本文嘗試提出面向國(guó)土空間規(guī)劃的省級(jí)主體功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化思路與方法,并以陜西省為例進(jìn)行實(shí)證研究,以期為我國(guó)省級(jí)主體功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化提供參考依據(jù),并助力省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制和實(shí)施。

1 省級(jí)主體功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化思路與方法

1.1 省級(jí)主體功能區(qū)劃分思路的繼承與創(chuàng)新

為適應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃需要,在傳承原省級(jí)主體功能區(qū)劃思路基礎(chǔ)之上,改變分區(qū)類型和命名方式、銜接資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性(下文簡(jiǎn)稱“雙評(píng)價(jià)”)評(píng)價(jià)結(jié)果是省級(jí)主體功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化研究的基本思路。在主體功能區(qū)分類和命名上,傳統(tǒng)以“開(kāi)發(fā)”方式進(jìn)行分類和命名在一定程度上容易弱化國(guó)土空間的“保護(hù)”地位。本次采取以功能類型命名的方式,將其劃分為兩級(jí)三類,即城市化發(fā)展區(qū)(國(guó)家級(jí)、省級(jí))、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)(國(guó)家級(jí)、省級(jí))[34]。原有主體功能區(qū)劃主要是從宏觀層面以縣域?yàn)榛締卧?，利用多種方法集成識(shí)別出國(guó)土空間開(kāi)發(fā)類型,而“雙評(píng)價(jià)”則是從微觀層面，以斑塊為基礎(chǔ)對(duì)國(guó)土空間資源的摸底調(diào)查及其開(kāi)發(fā)適宜性的預(yù)判,可以作為主體功能區(qū)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),也是校驗(yàn)區(qū)劃方案的重要參考[35]。本次調(diào)整優(yōu)化力圖將宏觀研究與微觀評(píng)價(jià)相結(jié)合,不僅能驗(yàn)證主體功能區(qū)劃的準(zhǔn)確性并提高應(yīng)用能力,也可以更好地服務(wù)國(guó)土空間規(guī)劃。

1.2 省級(jí)主體功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化的基本思路

經(jīng)過(guò)綜合研判,提出面向國(guó)土空間規(guī)劃的省級(jí)主體功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化的基本思路(見(jiàn)圖1),具體步驟和方法如下:

圖1 省級(jí)主體功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化的基本思路Fig.1 The basic ideas of adjustment and optimization of provincial MFOZ

1)綜合評(píng)估近10年來(lái)原省級(jí)主體功能區(qū)方案實(shí)施成效與存在的問(wèn)題。

2)構(gòu)建“9+1”的地域功能識(shí)別指標(biāo)體系,提出基于地域功能識(shí)別指標(biāo)體系的主體功能區(qū)劃分方案。首先,構(gòu)建由可利用土地資源、可利用水資源、環(huán)境容量、自然災(zāi)害危險(xiǎn)性、生態(tài)系統(tǒng)重要性、生態(tài)系統(tǒng)脆弱性、人口集聚度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、交通優(yōu)勢(shì)度和戰(zhàn)略選擇組成的“9+1”的地域功能識(shí)別指標(biāo)體系;然后,對(duì)地域功能識(shí)別指標(biāo)進(jìn)行單項(xiàng)評(píng)價(jià),同時(shí)基于單項(xiàng)評(píng)價(jià)結(jié)果開(kāi)展綜合評(píng)價(jià),形成不同方法下的主體功能區(qū)劃備選方案;最后,根據(jù)多方案綜合集成規(guī)則,將區(qū)劃備選方案進(jìn)行綜合集成,提出基于地域功能識(shí)別指標(biāo)體系的劃分方案。

3)利用資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果,通過(guò)“雙評(píng)價(jià)”集成函數(shù)與規(guī)則判別各縣域單元的主體功能,形成基于“雙評(píng)價(jià)”分析的主體功能分區(qū)方案。

4)通過(guò)耦合分析,得到省級(jí)主體功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化方案。耦合分析包括方案耦合和戰(zhàn)略耦合。方案耦合主要是將基于地域功能識(shí)別指標(biāo)體系的劃分方案與基于“雙評(píng)價(jià)”分析的分區(qū)方案進(jìn)行耦合。若對(duì)于某縣域單元而言,兩者主體功能定位相同,則耦合；反之，則不耦合。對(duì)于不耦合的地域單元,結(jié)合其戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展趨勢(shì)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求等判定其主體功能定位;對(duì)于地理環(huán)境差異明顯等導(dǎo)致主體功能定位難以明確的研究單元,則進(jìn)一步利用“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元,運(yùn)用“雙評(píng)價(jià)”集成函數(shù)與規(guī)則判斷其主體功能定位。戰(zhàn)略耦合主要是與國(guó)家、省級(jí)等區(qū)域重大戰(zhàn)略、規(guī)劃進(jìn)行銜接,并綜合協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)意見(jiàn),反復(fù)校驗(yàn)主體功能定位,最終形成省級(jí)主體功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化方案。

1.3 集成函數(shù)與集成規(guī)則

1)多方案綜合集成規(guī)則。以縣域?yàn)榛締卧?分別采用指數(shù)評(píng)價(jià)法、判別評(píng)價(jià)法和主導(dǎo)因素法對(duì)省域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),得到3種國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性備選方案。將3種備選方案綜合集成為省級(jí)主體功能區(qū)劃調(diào)整方案,設(shè)定集成規(guī)則如下:對(duì)某一縣域而言,當(dāng)3種方案的地域功能類型均相同時(shí),則以該地域功能類型為其主體功能;當(dāng)只有兩種方案的功能類型相同時(shí),則以兩種相同方案下的地域功能類型為其主體功能;當(dāng)3種方案下地域功能類型均不相同時(shí),按照鄰近性原則和集中連片原則,判斷其主體功能定位(即以其相鄰縣域單元，或者鄰近同類型且集中連片縣域單元的地域功能類型為其主體功能定位);同時(shí),考慮戰(zhàn)略選擇情況以及自然災(zāi)害、環(huán)境容量等要素對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)的約束作用,對(duì)縣域主體功能定位進(jìn)行微調(diào),如圖2所示。

圖2 省級(jí)主體功能區(qū)劃中多方案綜合集成規(guī)則Fig.2 Rules of multi scheme integration of provincial MFOZ

2)“雙評(píng)價(jià)”集成函數(shù)與規(guī)則。通過(guò)參考王亞飛等學(xué)者對(duì)格網(wǎng)單元的地域功能優(yōu)化的研究[35],提出適用于省級(jí)主體功能調(diào)整優(yōu)化的 “雙評(píng)價(jià)”集成函數(shù)與規(guī)則。由于城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)的空間比例關(guān)系一般符合主體功能定位的相對(duì)關(guān)系,所以根據(jù)不同功能空間比例情況可以判定主體功能定位。假設(shè)某地域i中城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)適宜性中最高等級(jí)的面積比例分別為Ri、Ai、Ei,則地域i的功能組合可能存在4種組合情況,判定其主體功能定位的函數(shù)可以表示為

(1)

2 陜西省主體功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化實(shí)踐

2.1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來(lái)源

1)研究區(qū)概況

陜西省位于我國(guó)內(nèi)陸中心腹地,下轄10個(gè)地級(jí)市、107個(gè)縣,總面積約20.56萬(wàn)km2。全省地域狹長(zhǎng),地勢(shì)南北高、中間低,形成了三大典型的地貌單元,自北向南為黃土高原、關(guān)中平原和秦巴山地。黃土高原地區(qū)能礦資源富集、工業(yè)基礎(chǔ)良好,產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境生態(tài)矛盾一直較為突出;關(guān)中地區(qū)地勢(shì)平坦開(kāi)闊、土壤質(zhì)地優(yōu)沃,歷來(lái)都是全省人口經(jīng)濟(jì)和糧食生產(chǎn)集中區(qū);而作為全國(guó)重要生態(tài)安全屏障的秦巴山區(qū)林木繁盛、水源豐富,但區(qū)內(nèi)崇山峻嶺,地質(zhì)環(huán)境復(fù)雜,滑坡、泥石流等災(zāi)害頻發(fā)。2019年,全省常住人口約3 876萬(wàn)人,城鎮(zhèn)化水平為59.43%,分別比2010年增長(zhǎng)了3.8%、13.73%;實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值24 438.32億元,經(jīng)濟(jì)總量位居全國(guó)第14位,相比2010年增長(zhǎng)了2.5倍,位序上升3位(見(jiàn)表1)。

表1 陜西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要統(tǒng)計(jì)指標(biāo)情況Tab.1 The main economic and social statistical indicators of Shaanxi Province

2)數(shù)據(jù)來(lái)源

本文以《省級(jí)主體功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)程》[13]和《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)指南(試行)》[36]為指引,收集相關(guān)空間數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù),建立起陜西省主體功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化空間數(shù)據(jù)庫(kù)。其中,行政邊界類空間數(shù)據(jù)主要來(lái)源于中科院資源環(huán)境科學(xué)與數(shù)據(jù)中心,部分則通過(guò)矢量化得到；土地利用現(xiàn)狀、DEM、遙感影像等空間類數(shù)據(jù)采用陜西省各相關(guān)職能部門(mén)提供的權(quán)威數(shù)據(jù);人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源于陜西統(tǒng)計(jì)年鑒,并以各地市統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報(bào)等為補(bǔ)充。數(shù)據(jù)基期一般為2018年,人口經(jīng)濟(jì)等部分?jǐn)?shù)據(jù)更新到2019年。

2.2 陜西省主體功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化過(guò)程

2.2.1 陜西省主體功能區(qū)方案實(shí)施評(píng)估 為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),科學(xué)合理高效利用國(guó)土空間,陜西省組織編制了《陜西省主體功能區(qū)規(guī)劃》。從2013年方案實(shí)施以來(lái),相繼出臺(tái)了《陜西省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單》《陜西省完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的實(shí)施方案》《陜西省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與考核暫行辦法》《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》等規(guī)劃和政策文件,使得全省主體功能區(qū)建設(shè)體制機(jī)制更加完善。

①地域功能識(shí)別指標(biāo)體系中可利用土地資源、可利用水資源、環(huán)境容量、自然災(zāi)害危險(xiǎn)性、人口集聚度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、交通優(yōu)勢(shì)度單項(xiàng)指標(biāo)計(jì)算方法參照《主體功能省級(jí)主體功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)程》(2008)。由于部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失,生態(tài)系統(tǒng)脆弱性和生態(tài)重要性直接參考《陜西省生態(tài)環(huán)境承載能力與生態(tài)空間格局研究(含生態(tài)紅線劃定)》的研究成果。其中,戰(zhàn)略選擇是評(píng)估不同地區(qū)政策和戰(zhàn)略指向的差異性和影響程度,為全局調(diào)控性指標(biāo),不涉及指標(biāo)算法問(wèn)題,其他為可計(jì)量性指標(biāo)。

近10年來(lái),隨著城市經(jīng)濟(jì)集聚能力的增強(qiáng)和基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境的改善,全省城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,“一極四核兩軸”的城市化戰(zhàn)略格局基本形成;耕地保有量已超過(guò)預(yù)期目標(biāo),達(dá)到3.9萬(wàn)km2,糧食安全與農(nóng)產(chǎn)品供給也得到有效保障,“五區(qū)十八基地”的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局整體穩(wěn)定;森林覆蓋率逐漸提高,森林蓄積量超額完成,生態(tài)質(zhì)量得到明顯好轉(zhuǎn),“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局更加穩(wěn)固。雖然全省國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)總體格局日益清晰,但是，局部地區(qū)主體功能定位問(wèn)題也逐漸凸顯。一方面,受城市經(jīng)濟(jì)輻射效應(yīng)的影響、交通體系的完善以及撤縣設(shè)市設(shè)區(qū)等政策導(dǎo)向作用,部分限制開(kāi)發(fā)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)越加明顯,戰(zhàn)略地位也得以提升,導(dǎo)致其發(fā)展定位和方向與原主體功能定位適應(yīng)性不足；另一方面,地理環(huán)境內(nèi)部差異較大的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)矛盾較為突出,特別是對(duì)秦巴山區(qū)和黃土高原南北過(guò)渡地區(qū)而言,亟需以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元細(xì)化其主體功能定位。

2.2.2 基于原有區(qū)劃技術(shù)規(guī)程的方案調(diào)整 遵循原省級(jí)主體功能區(qū)劃技術(shù)規(guī)程進(jìn)行調(diào)整，可以保證區(qū)劃方案的延續(xù)性和可比性。首先,根據(jù)《省級(jí)主體功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)程》(2008)構(gòu)建了由可利用土地資源、可利用水資源、環(huán)境容量、生態(tài)系統(tǒng)脆弱性、生態(tài)重要性、自然災(zāi)害危險(xiǎn)性、人口集聚度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、交通優(yōu)勢(shì)度、戰(zhàn)略選擇組成的“9+1”地域功能識(shí)別指標(biāo)體系。其次,通過(guò)單項(xiàng)評(píng)價(jià)和綜合評(píng)價(jià)對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性進(jìn)行評(píng)價(jià)[20]。前者主要是對(duì)可利用土地資源、可利用水資源等進(jìn)行評(píng)價(jià)①,探索各指標(biāo)要素的空間格局特征及其相互之間的分布關(guān)系；后者以單項(xiàng)評(píng)價(jià)為基礎(chǔ),統(tǒng)籌考慮未來(lái)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和保護(hù)格局、人口經(jīng)濟(jì)分布趨勢(shì)等。結(jié)合定量和定性方法,綜合分析地域功能適宜性指向及其主體功能類型,形成不同方法下的省級(jí)主體功能區(qū)劃備選方案。最后,通過(guò)多方案集成規(guī)則,將各個(gè)備選方案進(jìn)行綜合集成，得到基于地域功能識(shí)別指標(biāo)體系的陜西省主體功能區(qū)劃分方案(見(jiàn)圖3)。

圖3 基于地域功能識(shí)別指標(biāo)體系的分區(qū)方案Fig.3 The partition plan of MFOZ based on the regional function identification index system in Shaanxi Province

從圖3可以看出, 國(guó)家級(jí)城市化發(fā)展區(qū)主要以關(guān)中平原和陜北長(zhǎng)城沿線風(fēng)沙區(qū)為核心, 各區(qū)域性中心城市及其周邊地區(qū)則屬于省級(jí)城市化發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū); 農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)多集中連片布局于黃土高原與關(guān)中平原的過(guò)渡區(qū)域, 包括大荔、 合陽(yáng)、 澄城等陜西省傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地; 作為全國(guó)重要生態(tài)安全屏障的秦巴山區(qū)和黃土高原地區(qū)是陜西省國(guó)家級(jí)和省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的集中分布區(qū)。

2.2.3 基于“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果的分區(qū)方案 “雙評(píng)價(jià)”可以全面認(rèn)知國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的沖突與矛盾,是國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)前提,也是支撐主體功能區(qū)戰(zhàn)略精準(zhǔn)落地的手段和工具[37]?！半p評(píng)價(jià)”給出了基于斑塊單元的城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)等功能指向的適宜性等級(jí)和承載能力。由于不同類型主體功能區(qū)中城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間的比例具有一定的位序關(guān)系,因此，根據(jù)地域內(nèi)不同功能適宜性的空間比例關(guān)系可以確定其主體功能類型。鑒于此, 合理利用“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果, 并通過(guò)“雙評(píng)價(jià)”集成函數(shù)與規(guī)則設(shè)定,可以得到基于 “雙評(píng)價(jià)”分析的陜西省主體功能分區(qū)方案(見(jiàn)圖4)。從圖4中可以發(fā)現(xiàn)，基于“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果的城市化發(fā)展區(qū)集中分布于關(guān)中平原、寶塔靖邊和榆陽(yáng)神木一帶;農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要嵌套于關(guān)中平原城市化發(fā)展區(qū)周邊,數(shù)量相對(duì)較少;秦巴山區(qū)和陜北黃土高原大部分地區(qū)的生態(tài)重要性高,適宜作為陜西省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。

圖4 基于“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果的分區(qū)方案Fig.4 The partition plan based on the result of "double evaluation"

2.2.4 耦合分析 耦合分析是陜西省主體功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面,將基于地域功能識(shí)別指標(biāo)體系的分區(qū)方案與基于“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果的分區(qū)方案進(jìn)行耦合分析,以摸清和篩查功能定位不一致的縣域單元,并作為后續(xù)主體功能定位及其結(jié)構(gòu)調(diào)整的參考依據(jù)。耦合后發(fā)現(xiàn)，在107個(gè)縣域單元中,有80個(gè)縣域單元的主體功能定位相同,耦合度為 74.77%,有27個(gè)縣域單元的主體功能定位不一致,大多分布于地理環(huán)境差異明顯的黃土高原南北地貌過(guò)渡區(qū)，以及秦巴山區(qū)內(nèi)峽谷盆地之間?？紤]到縣域單元區(qū)位條件、發(fā)展基礎(chǔ)以及政策導(dǎo)向等因素的作用,判別其主體功能定位。對(duì)于藍(lán)田縣、靖邊縣、定邊縣等地理環(huán)境差異較大導(dǎo)致主體功能定位難以明確的縣域單元,則進(jìn)一步利用“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元,根據(jù)集成函數(shù)與規(guī)則細(xì)分其主體功能定位。另一方面,在方案耦合基礎(chǔ)之上開(kāi)展戰(zhàn)略耦合分析,主要與黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略、“一帶一路”、新一輪西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)軸線(帶)、關(guān)中平原城市群、呼包鄂榆城市群等重大戰(zhàn)略規(guī)劃相銜接,并積極與陜西省相關(guān)主管部門(mén)和地方政府溝通協(xié)調(diào),反復(fù)核驗(yàn)和優(yōu)化主體功能定位,最終形成陜西省主體功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化方案(見(jiàn)圖5)。

圖5 陜西省主體功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化方案Fig.5 The plan of adjustment and optimization of MFOZ in Shaanxi Province

2.3 陜西省主體功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化方案

從圖5中可以發(fā)現(xiàn):作為全國(guó)重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的關(guān)中平原城市群，和全國(guó)重要能源化工基地的榆林北部地區(qū)是國(guó)家級(jí)城市化發(fā)展區(qū)的核心,而各區(qū)域性中心城市是省級(jí)城市化發(fā)展區(qū)的重點(diǎn)選擇;農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要集中連片布局在關(guān)中平原城市群北部區(qū)域,包括關(guān)中糧食主產(chǎn)區(qū)和渭北糧果農(nóng)牧區(qū),涉及到乾縣、禮泉、大荔、合陽(yáng)等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地;陜南秦巴山區(qū)和陜北白于山區(qū)黃河西岸一帶的生態(tài)重要性和生態(tài)系統(tǒng)脆弱性較高,且對(duì)于維護(hù)我國(guó)生態(tài)安全格局具有重要作用,因此，該地區(qū)基本定位為國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),黃土高原的黃龍山、子午嶺片區(qū)以及陜北長(zhǎng)城沿線風(fēng)沙區(qū)則大多屬于省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的集中分布區(qū)。

總體來(lái)說(shuō):① 經(jīng)過(guò)調(diào)整優(yōu)化后的陜西省主體功能區(qū)劃方案約束在資源環(huán)境承載能力范圍之內(nèi),農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)面積為1.45萬(wàn)km2,占全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最大承載規(guī)模的23.85%;城市化發(fā)展區(qū)面積為5.06萬(wàn)km2,低于城鎮(zhèn)建設(shè)最大承載規(guī)模約4.41萬(wàn)km2。② 城市化發(fā)展區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的面積占全省國(guó)土面積的比重分別為24.61%、7.03%和68.37%,面積比例關(guān)系接近于3∶1∶9。其中,國(guó)家層面的城市化發(fā)展區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的國(guó)土面積比重為18.64%、46.26%。③ 與2013年公布的《陜西省主體功能區(qū)規(guī)劃》相比,在本次方案中除農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)面積比重縮減之外,城市化發(fā)展區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)面積比重均增加,變化比例分別為8.17%、4.41%、3.77%。④ 整體上,全省國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)總體格局變化較小,涉及到調(diào)整優(yōu)化的縣區(qū)34個(gè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)210個(gè),調(diào)整優(yōu)化面積占全省國(guó)土面積的比例為17.69%。

3 結(jié)語(yǔ)與討論

主體功能區(qū)在國(guó)土空間規(guī)劃中具有基礎(chǔ)作用和戰(zhàn)略價(jià)值, 調(diào)整和優(yōu)化原有主體功能區(qū)方案是省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中面臨的主要任務(wù)之一。 鑒于此, 本文提出了省級(jí)主體功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化思路, 并以陜西省為例開(kāi)展實(shí)證研究。 首先， 綜合考量和評(píng)估主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施10年來(lái)的成效和問(wèn)題, 基于原有的省級(jí)主體功能區(qū)劃技術(shù)流程與規(guī)則, 得到基于地域功能識(shí)別指標(biāo)體系的劃分方案;其次， 利用“雙評(píng)價(jià)”成果， 通過(guò)一定集成函數(shù)與規(guī)則, 形成基于“雙評(píng)價(jià)”分析的分區(qū)方案;最后, 將兩個(gè)方案進(jìn)行耦合分析, 最終形成面向國(guó)土空間規(guī)劃的陜西省主體功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化方案。 研究發(fā)現(xiàn):基于“雙評(píng)價(jià)”分析的主體功能分區(qū)方案與基于地域功能識(shí)別指標(biāo)體系的劃分方案的耦合度較高, 達(dá)到70%以上; 利用“雙評(píng)價(jià)”成果能夠很好地識(shí)別地理環(huán)境內(nèi)部差異性較大的縣域單元, 可為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的主體功能區(qū)細(xì)化提供有力支撐。

本研究在傳承原有省級(jí)主體功能區(qū)劃基本思路地基礎(chǔ)上,充分考慮近10年來(lái)陜西省國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和保護(hù)的變化趨勢(shì),緊密結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃的科技需求,利用“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果對(duì)主體功能區(qū)劃方案進(jìn)行修正和校驗(yàn),是省級(jí)主體功能區(qū)調(diào)整優(yōu)化研究的一種新思路和新方法。但是,由于微觀尺度向宏觀尺度的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換機(jī)制較為復(fù)雜,通過(guò)匯總統(tǒng)計(jì)和不同功能最高適宜等級(jí)面積占比等情況，將微觀尺度的“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果集成為宏觀尺度的主體功能分區(qū)方案,具有一定的科學(xué)性,總體結(jié)果也比較符合客觀現(xiàn)實(shí)。但對(duì)集成方法和過(guò)程研究還不夠深入,未來(lái)還需要加強(qiáng)對(duì)“雙評(píng)價(jià)”集成函數(shù)與規(guī)則、耦合分析等關(guān)鍵過(guò)程與方法的進(jìn)一步深化和細(xì)化。另外,由于生態(tài)系統(tǒng)脆弱性指標(biāo)中相關(guān)數(shù)據(jù)的缺失,本次研究采用生態(tài)環(huán)境敏感性指標(biāo)代替生態(tài)系統(tǒng)脆弱性指標(biāo),也可能對(duì)省級(jí)主體功能區(qū)劃分結(jié)果的準(zhǔn)確性產(chǎn)生一定的影響,今后需要進(jìn)一步完善空間監(jiān)測(cè)站點(diǎn)布局,持續(xù)對(duì)相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、調(diào)查和采集,以增強(qiáng)成果數(shù)據(jù)的空間匹配性和時(shí)間銜接性[34]。